Numărul 4 / 2015

STUDII

 

 

UNELE ASPECTE REFERITOARE LA APLICAREA DIRECTIVEI NR. 2004/38 PRIVIND DREPTUL LA LIBERĂ CIRCULAŢIE ŞI ŞEDERE PE TERITORIUL STATELOR MEMBRE PENTRU CETĂŢENII UNIUNII ŞI MEMBRII FAMILIILOR ACESTORA

 

Sergiu Deleanu*

 

 

            Résumé: Certains aspects concernant l’application de la Directive no. 2004/38 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. La Directive no. 2004/38 a été adopté en vue de simplifier et de renforcer le droit à la liberté de circulation et de séjour de tous les citoyens de l’Union, ce qui a impliqué le dépassement d’une approche sectorielle et fragmentaire du droit de circuler et de séjourner librement. L’analyse de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne montre, toutefois, que ces objectifs n’ont pas été atteints que partiellement. Ceci étant, le présent article vise les corrélations de la Directive no. 2004/38 avec le droit primaire de l’Union, ainsi que quelques uns des aspects spécifiques de la Directive no. 2004/38 en ce qui concerne le droit de séjour  jusqu’à trois mois, le droit de séjour de plus de trois mois et le droit de séjour permanent dans l’État membre d’accueil.

 

                Cuvinte cheie : drept de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, situaţii pur interne, membrii de familie, resurse suficiente, motive imperative de siguranţă publică

 

                Mots clés: droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, situations purement internes, membres de la famille, ressources suffisantes, motifs graves de sécurité publique

 

 

1. Preliminarii. Directiva nr. 2004/38 a fost adoptată având ca reper principal noţiunea de cetăţenie a Uniunii europene.[1] După cum se cunoaşte, potrivit art. 20 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (T.F.U.E.), orice persoană care are cetăţenia unui stat membru este cetăţean al Uniunii. Cetăţenia Uniunii nu înlocuieşte cetăţenia naţională, ci se adaugă acesteia. Statutul de cetăţean al Uniunii are vocaţia să fie statutul fundamental al resortisanţilor statelor membre.[2] Acest statut le permite acelor resortisanţi care se găsesc în aceeaşi situaţie să obţină, în domeniul de aplicare ratione materiae al T.F.U.E., acelaşi tratament juridic independent de cetăţenia lor şi sub rezerva excepţiilor expres prevăzute în această privinţă.[3]

            Directiva nr. 2004/38 a fost adoptată în scopul simplificării şi întăririi dreptului la liberă circulaţie şi şedere pentru toţi cetăţenii Uniunii.[4] Ţinând seama de contextul şi de obiectivele Directivei nr. 2004/38, dispoziţiile acesteia nu pot să fie interpretate restrictiv.[5]

Totodată, Directiva nr. 2004/38 a avut menirea depăşirii unei abordări sectoriale şi fragmentare a dreptului fundamental şi individual al cetăţenilor Uniunii la libera circulaţie pe teritoriul statelor membre prin elaborarea unui act legislativ unic care codifică şi revizuieşte instrumentele dreptului Uniunii anterioare acestei directive.[6] Aceasta a presupus inclusiv luarea în considerare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (C.J.C.E.) care s-a dezvoltat pe baza instrumentelor dreptului Uniunii până la adoptarea Directivei nr. 2004/38.

Obiectivul urmărit nu a fost însă pe deplin îndeplinit. Se poate observa că anumite probleme apărute în practică în legătură cu dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora au fost rezolvate numai pe temeiul art. 20 şi a art. 21 din T.F.U.E.

            În alte cazuri, aspecte abordate prin Directiva nr. 2004/38 au fost soluţionate doar parţial.

            Mai notăm că în cadrul Directivei nr. 2004/38 se distinge între situaţia cetăţenilor Uniunii şi a membrilor familiilor acestora care nu intenţionează să se stabilească în statul membru gazdă, a celor care se stabilesc în statul membru gazdă pentru o perioadă mai mare de trei luni şi a celor care au dreptul de şedere permanentă. În ultimele două ipoteze, dispoziţiile aplicabile depind de categoria de persoane căreia îi aparţine cetăţeanul Uniunii şi membrii familiei acestuia. De exemplu, în contextul dispoziţiilor consacrate dreptului de şedere pentru o perioadă mai mare de trei luni, respectiv al dispoziţiilor privind dreptul de şedere permanentă, prevederile referitoare la lucrătorii care desfăşoară activităţi salariate sau independente şi cele aplicabile lucrătorilor care şi-au încetat activitatea în statul membru gazdă sunt mai avantajoase decât cele care îi privesc pe ceilalţi cetăţeni ai Uniunii. Membrii familiilor lucrătorilor care desfăşoară activităţi profesionale şi a celor care şi-au încetat activitatea pot să invoce, şi ei, dispoziţiile legale mai favorabile în raport cu reglementările aplicabile altor membrii ai familiilor cetăţenilor Uniunii.

            De asemenea, anumite diferenţieri au fost reţinute în beneficiul membrilor de familie care au cetăţenia Uniunii în raport cu membrii de familie care nu au această cetăţenie.

            2. Corelaţii ale prevederilor Directivei nr. 2004/38 cu dispoziţiile din legislaţia primară a Uniunii Europene referitoare la dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre al cetăţenilor Uniunii şi al membrilor familiilor acestora. Corespunzător art. 20 alin. (2) lit. a) din T.F.U.E., cetăţenii Uniunii se bucură, printre altele, de dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre. În continuarea acestui text, art. 21 alin. (1) din T.F.U.E. stipulează că orice cetăţean al Uniunii are dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate în vederea aplicării acestora. Modul de formulare a dispoziţiilor art. 21 alin. (1) din T.F.U.E. ţine seama de condiţiile şi limitările de la art. 45, 49, 51, 52, 56, 57 şi 62 din T.F.U.E., precum şi de cele arătate în cadrul legislaţiei secundare, fără ca aceasta să pună, totuşi, sub semnul întrebării efectul direct al prevederilor sale. Având în vedere existenţa unor dispoziţii specifice în tratat referitoare la dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, prevederile art. 21 alin. (1) din T.F.U.E. pot să fie invocate în faţa autorităţilor din statele membre numai în ipoteza în care nu se pot aplica reglementări specifice din T.F.U.E. în ceea ce priveşte ansamblul situaţiei analizate.[7]

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene reia o parte a drepturilor cetăţenilor Uniunii de la art. 20 din T.F.U.E., adăugându-le altele.[8] Articolul 45 din Cartă este consacrat libertăţii de circulaţie şi de şedere. Dispoziţiile sale nu prezintă, totuşi, relevanţă doar pentru cetăţenii Uniunii, ci şi pentru anumiţi resortisanţi ai ţărilor terţe.

Corespunzător jurisprudenţei constante a instanţelor europene, normele tratatului care reglementează libera circulaţie a persoanelor şi actele adoptate în executarea acestora nu pot fi aplicate unor situaţii care nu prezintă niciun element de legătură cu vreuna dintre situaţiile prevăzute de dreptul Uniunii şi în care totalitatea elementelor relevante se limitează la interiorul unui singur stat membru.[9] În alte cuvinte, prevederile legale europene nu se aplică „situaţiilor pur interne”, întrucât ele nu au fost adoptate în considerarea unor asemenea ipoteze. Această afirmaţie este relevantă în contextul tuturor libertăţilor fundamentale care caracterizează piaţa internă.

Privitor la libera circulaţie a persoanelor, dispoziţiile legale europene vor putea să fie invocate, de regulă, în împrejurarea în care situaţia analizată poate să aibă, are sau a avut o legătură semnificativă cu cel puţin două state membre. În consecinţă, dispoziţiile legale menţionate se vor putea aplica în ţara de plecare a cetăţeanului Uniunii ori în ţara de destinaţie. Ele vor putea să fie avute în vedere inclusiv în statul membru de origine al cetăţeanului Uniunii, la întoarcerea acestuia în propria ţară.

În circumstanţele în care o anumită măsură naţională ar avea efectul de a priva un cetăţean al Uniunii de beneficiul efectiv al „esenţei drepturilor conferite de acest statut”[10] sau dacă ar exista riscul de a nu fi respectat efectul util al cetăţeniei Uniunii,[11] vor putea să fie invocate prevederile art. 20 din T.F.U.E., ele sintetizând drepturile de care se bucură cetăţenii Uniunii. De exemplu, într-o cauză, instanţa europeană a subliniat că organul de jurisdicţie competent dintr-un stat membru trebuie să verifice că aplicarea unei măsuri naţionale nu ar avea drept consecinţă obligarea copiilor minori, cetăţeni ai Uniunii, aflaţi în îngrijirea părintelui care nu avea cetăţenia Uniunii, să părăsească teritoriul Uniunii privit în ansamblul său, ceea ce i-ar fi împiedicat să beneficieze în mod efectiv de substanţa drepturilor pe care le conferă statutul de cetăţean al Uniunii.[12]

Totuşi, „perspectiva pur ipotetică” a exercitării dreptului de liberă circulaţie nu constituie o legătură suficientă cu dreptul Uniunii pentru a justifica aplicarea dispoziţiilor art. 20 din T.F.U.E. De pildă, resortisantul unei ţări terţe ar putea dispune de un drept de şedere în conformitate cu legislaţia internă a unui stat al Uniunii, fără ca membrii familiei sale să fie împiedicaţi să beneficieze efectiv de substanţa drepturilor legate de statutul lor de cetăţean al Uniunii.[13]

În alte cauze este posibil ca art. 20 şi art. 21 din T.F.U.E. să fie luate în considerare împreună. Astfel, în temeiul art. 20 din T.F.U.E. se ţine seama de statutul fundamental de cetăţean al Uniunii, iar, pe baza art. 21 din T.F.U.E., se analizează, în special, dreptul de liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre. Dacă se impune, dispoziţiile art. 20 şi 21 din T.F.U.E. se coroborează cu alte prevederi ale tratatului, cum sunt, de pildă, cele de la art. 18 din T.F.U.E. care interzic orice discriminare pe motiv de cetăţenie, în toate situaţiile care se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii.[14]

De asemenea, în jurisprudenţa europeană pot să fie sesizate referiri la dispoziţiile art. 21 din T.F.U.E., fără să fi fost avut în vedere art. 20 din tratat, în contextul în care se stabileşte că sunt aplicabile aceste prevederi[15] sau că, dimpotrivă, ele nu pot să fie luate în considerare, pentru că cetăţeanul Uniunii nu şi-a exercitat niciodată dreptul de liberă circulaţie.[16]

Din cele arătate, se poate observa că reglementările de la art. 20 şi 21 din T.F.U.E. au efect direct şi că punerea lor în practică nu este însoţită totdeauna de aplicarea prevederilor Directivei nr. 2004/38.

Nu este, totuşi, exclus ca, în unele cauze, să se pornească de la prevederi ale tratatului şi să se analizeze apoi situaţia reclamanţilor din acţiunea principală în raport cu dispoziţii ale Directivei 2004/38, cum sunt, de exemplu, cele consacrate studenţilor care provin din alte state membre şi care îşi urmează studiile în ţara gazdă[17] sau cele referitoare la persoanele inactive din punct de vedere economic a căror durată a şederii în statul membru gazdă este mai mare de trei luni, dar mai mică de cinci ani.[18]

Fireşte, pe baza jurisprudenţei instanţei europene, pot să fie evidenţiate inclusiv situaţii în care s-au aplicat numai prevederi ale Directivei nr. 2004/38.

Mai menţionăm că dispoziţiile art. 20 şi 21 din T.F.U.E. şi prevederi ale legislaţiei secundare a Uniunii pot să fie aplicate referitor la dreptul de şedere al cetăţeanului Uniunii în statul membru gazdă, chiar dacă acesta nu şi-a exercitat dreptul la liberă circulaţie. De exemplu, într-o cauză, Curtea de Justiţie a reţinut că, situaţia resortisantului unui stat membru care s-a născut în statul membru gazdă, respectiv în Belfast, oraş situat pe insula Irlanda, aparţinând Regatului Unit, şi care a obţinut cetăţenia irlandeză, pentru că Irlanda permite tuturor persoanelor născute pe această insulă să dobândească cetăţenia respectivă, nu poate să fie asimilată unei situaţii pur interne. O asemenea persoană poate să invoce, în raport cu autoritatea competentă din Regatul Unit, dispoziţiile din legislaţia primară şi din cea secundară a Uniunii în materie de liberă circulaţie şi de şedere a persoanelor.[19]

O serie de precizări distincte se impun cu privire la membrii familiilor cetăţenilor Uniunii.

Articolul 20 din T.F.U.E., art. 21 din T.F.U.E. şi dispoziţiile Directivei nr. 2004/38 nu conferă niciun drept autonom resortisanţilor statelor terţe. Astfel, eventualele drepturi conferite unor asemenea resortisanţi prin dispoziţiile dreptului Uniunii privind cetăţenia Uniunii sunt drepturi derivate din exercitarea libertăţii de circulaţie de către un cetăţean al Uniunii. Finalitatea şi justificarea drepturilor derivate respective se întemeiază pe constatarea că refuzul recunoaşterii unor astfel de drepturi ar fi de natură să aducă atingere libertăţii de circulaţie a cetăţeanului Uniunii, descurajându-l să îşi exercite drepturile de intrare şi de şedere în statul membru gazdă.[20] Aşadar, prevederile Directivei nr. 2004/38 nu pot constitui temeiul unui drept de şedere derivat în favoarea resortisanţilor unor state terţe, membri ai familiei unui cetăţean al Uniunii, în statul membru al cărui resortisant este acest cetăţean.[21]

Curtea de Justiţie a admis, totuşi, că dispoziţiile art. 21 alin. (1) din T.F.U.E. se aplică în cazul în care un cetăţean al Uniunii a început sau şi-a consolidat o viaţă de familie cu un resortisant al unui stat terţ, cu prilejul unei şederi efective, în temeiul şi cu respectarea condiţiilor stipulate la art. 7 alin (1) şi (2) sau la art. 16 alin. (1) şi (2) din Directiva 2004/38, în alt stat membru decât cel al cărui resortisant este, atunci când cetăţeanul Uniunii se întoarce, împreună cu membrul familiei sale, în statul al cărui resortisant este cetăţeanul Uniuni. Refuzul acordării, la întoarcerea cetăţeanului Uniunii în statul membru din care este originar, a unui drept de şedere derivat membrilor familiei sale, resortisanţi ai unui stat terţ, l-ar descuraja pe cetăţeanul Uniunii să părăsească propria ţară. Luarea în considerare a prevederilor din tratat este, aşadar, posibilă în ipotezele în care cetăţeanul Uniunii se stabileşte în statul membru gazdă într-un mod care să fie propice începerii sau consolidării unei vieţi de familie. În aceste circumstanţe, Directiva nr. 2004/38, care nu acoperă un astfel de caz de întoarcere, trebuie să fie aplicată prin analogie. Articolul 21 alin. (1) din T.F.U.E. nu impune însă acordarea unui drept de şedere derivat unui membru al familiei cetăţeanului Uniunii, ce este resortisant al unui stat terţ, în momentul întoarcerii cetăţeanului Uniunii în ţara căreia aparţine, dacă cetăţeanul Uniunii a beneficiat de dreptul de şedere în ţara gazdă pe o perioadă de cel mult trei luni, conform art. 6 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38.[22]

În alte împrejurări, respectarea efectului util al cetăţeniei Uniunii impune ca un drept de şedere să nu poată fi, „în mod excepţional”, refuzat unui resortisant al unei ţări terţe, membru al familiei cetăţeanului Uniunii, în pofida faptului că dreptul derivat privind dreptul de şedere al resortisanţilor ţărilor terţe nu este aplicabil şi că cetăţeanul Uniunii în cauză nu şi-a exercitat dreptul la libera circulaţie. Această idee a fost evocată de instanţa europeană într-o cauză în care s-a pus problema acordării unui drept de şedere pe teritoriul luxemburghez unei persoane de cetăţenie togoleză, care născuse doi copii în Luxemburg, ce aveau cetăţenie franceză, fiind recunoscuţi de tatăl lor, resortisant francez. Mama, de cetăţenie togoleză, împreună cu copiii ei, cetăţeni ai Uniunii, nu se puteau stabili pe teritoriul francez, unde locuia tatăl copiilor, pentru că nu aveau nicio relaţie cu acesta.[23]

3. Domeniul de aplicare a prevederilor Directivei nr. 2004/38. Potrivit art. 3 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38, aceasta se aplică oricărui cetăţean al Uniunii care se deplasează sau îşi are reşedinţa într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum şi membrilor familiei sale, conform definiţiei de la art. 2 pct. (2), care îl însoţesc sau i se alătură.

Corespunzător art. 22 din Directiva nr. 2004/38, dreptul de şedere şi dreptul de şedere permanentă privesc întregul teritoriu al statului membru gazdă. Statele membre pot impune restricţii teritoriale privind dreptul de şedere şi dreptul de şedere permanentă numai dacă restricţiile respective se aplică şi resortisanţilor lor.

Potrivit art. 2 pct. (3) din directivă, prin „stat membru gazdă” se înţelege statul membru în care se deplasează un cetăţean al Uniunii în scopul de a-şi exercita dreptul la liberă circulaţie şi şedere.

Din textele legale arătate reiese că prevederile Directivei nr. 2004/38 se referă la condiţiile de exercitare a dreptului la liberă circulaţie şi şedere de către orice cetăţean al Uniunii în statele membre şi că ele vizează întregul teritoriu al statului membru gazdă.

Aşadar, Directiva nr. 2004/38 nu se aplică cetăţenilor Uniunii care nu şi-au exercitat niciodată dreptul de liberă circulaţie şi care au avut întotdeauna reşedinţa în statul membru al cărui cetăţenie o au.

În ipoteza în care un cetăţean al Uniunii nu intră în sfera noţiunii de „destinatar”, în sensul art. 3 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38, nici membrii familiei sale, conform definiţiei de la art. 2 pct. (2), nu intră în sfera acestei noţiuni, pentru că drepturile conferite de această directivă membrilor familiei unui „destinatar” al directivei nu sunt drepturi proprii membrilor respectivi, ci drepturi derivate, dobândite în calitate de membrii ai familiei destinatarului.

Pe de altă parte, se poate observa că art. 21 din T.F.U.E. şi Directiva nr. 2004/38 nu se aplică oricărui cetăţean al Uniunii care intenţionează să îşi exercite dreptul de liberă circulaţie şi şedere în statele membre. O serie de motive sunt de natură să justifice o limitare a acestui drept.

Bunăoară, o astfel de limitare se poate întemeia pe dreptul internaţional, cum este cazul şefilor de stat, a căror acţiuni şi prezenţă în străinătate intră, în special, sub incidenţa relaţiilor diplomatice.[24]

În alte ipoteze, restrângerea dreptului de liberă circulaţie şi şedere în statele membre poate să fie justificată prin motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică.

În jurisprudenţa instanţei europene s-a reţinut că art. 21 din T.F.U.E. şi art. 27 din Directiva nr. 2004/38 nu se opun unei reglementări naţionale care permite restrângerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, cu condiţia ca, în primul rând, conduita acestui resortisant să reprezinte o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, în al doilea rând, ca măsura restrictivă avută în vedere să fie aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmăreşte şi să nu depăşească cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia şi, în al treilea rând, ca această măsură să poată face obiectul unui control jurisdicţional efectiv care să permită verificarea legalităţii sale, în fapt şi în drept, în raport cu cerinţele dreptului Uniunii.[25] O asemenea măsură naţională se adoptă pe baza unor consideraţii care ţin de protecţia ordinii, siguranţei sau sănătăţii publice a statului membru care ia măsura respectivă.[26]

În ceea ce îi priveşte pe membrii familiei cetăţeanului Uniunii cărora li se aplică, în conformitate cu art. 3 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38, prevederile acesteia, se înţelege prin „membru de familie”, potrivit art. 2 pct. (2) din directivă:

a) soţul;

b) partenerul cu care cetăţeanul Uniunii a contractat un parteneriat înregistrat, în temeiul legislaţiei unui stat membru, dacă, potrivit legislaţiei statului membru gazdă, parteneriatele înregistrate sunt considerate drept echivalente căsătoriei şi în conformitate cu condiţiile prevăzute de legislaţia relevantă a statului membru gazdă;

c) descendenţii direcţi care nu au împlinit vârsta de 21 de ani sau care se află în întreţinerea sa, precum şi descendenţii direcţi ai soţului sau ai partenerului, conform definiţiei de la litera b);

d) ascendenţii direcţi care se află în întreţinere şi cei ai soţului sau ai partenerului, conform definiţiei de la litera b).

Condiţia corespunzător căreia membrii familiei trebuie să însoţească sau să se alăture cetăţeanului Uniunii, stipulată în cuprinsul Directivei nr. 2004/38, la art. 3 alin. (1), la art. 6 alin. (2) privind dreptul de şedere pentru o perioadă de cel mult trei luni, la art. 7 alin. (2) referitor la dreptul de şedere pentru o perioadă mai mare de trei luni, şi la art. 10 alin. (2) lit. c) privind eliberarea permiselor de şedere, impune ca statul membru luat în considerare să fie, conform semnificaţiei dată acestei noţiuni în cadrul art. 2 pct. (3) din directivă, numai statul membru gazdă. Prin urmare, membrii familiei cetăţeanului Uniunii nu beneficiază, pe baza dispoziţiilor menţionate din Directiva nr. 2004/38, de un drept de şedere în orice ţară a Uniunii, ci doar în statul membru gazdă în care locuieşte cetăţeanul Uniunii.[27]

Niciuna dintre dispoziţiile Directivei nr. 2004/38 nu impune însă ca cetăţeanul Uniunii să fi întemeiat deja o familie pentru ca membrii familiei sale să poată beneficia de drepturile instituite de aceasta. Prin prisma necesităţii de a nu interpreta prevederile Directivei nr. 2004/38 în mod restrictiv şi de a nu le priva de efectul util, stipulaţiile art. 3 alin. (1) din directivă trebuie interpretaţi ca vizând în acelaşi timp membrii familiei unui cetăţean al Uniunii care au intrat împreună cu acesta în statul membru gazdă şi cei care locuiesc cu el în respectivul stat membru, fără ca, în al doilea caz, să fie necesar să se facă distincţia după cum resortisanţii unor ţări terţe au intrat în respectivul stat membru înainte sau după cetăţeanul Uniunii ori înainte sau după ce au devenit membrii ai familiei acestuia.[28]

Aplicarea art. 2 pct. (2) lit. a) sau b) din Directiva nr. 2004/38, pentru ca soţul sau partenerul să beneficieze de dreptul de liberă circulaţie şi de şedere în statul membru gazdă depinde numai de calitatea de soţ ori de partener. Potrivit unei jurisprudenţe constante, nu se solicită ca soţii sau partenerii să aibă o viaţă comună ireproşabilă ori să locuiască împreună.[29] De asemenea, nu prezintă relevanţă locul şi data căsătoriei sau a contractării parteneriatului înregistrat.[30]

În cazul descendenţilor direcţi şi ai ascendenţilor direcţi, comuni sau nu, ai cetăţeanului Uniunii şi ai soţului ori ai partenerului, luarea în considerare a art. 2 pct. (2) lit. c) şi d) presupune dovedirea existenţei unei situaţii de dependenţă reală în statul de origine sau de provenienţă al unui astfel de descendent sau de ascendent. Aceasta înseamnă că, având în vedere condiţiile materiale şi sociale, descendentul ori ascendentul în cauză nu este în măsură să facă faţă nevoilor sale fundamentale. Nu este însă necesar să se determine motivele dependenţei.[31]

În schimb, atunci când intervine situaţia opusă, şi anume când titularul dreptului de şedere se află în întreţinerea unui descendent direct sau a unui ascendent direct, descendentul direct ori ascendentul direct nu poate să fie calificat drept membru de familie în sensul art. 2 pct. (2) din Directiva nr. 2004/38.[32]

Potrivit art. 3 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38, fără a aduce atingere vreunui drept individual de liberă circulaţie şi şedere pe care persoanele în cauză îl pot avea în nume propriu, statul membru gazdă facilitează, în conformitate cu legislaţia sa internă, intrarea şi şederea următoarelor persoane:

a) orice alţi membri de familie, indiferent de cetăţenia lor, care nu se încadrează în definiţia de la art. 2 pct. (2) şi care, în ţara din care au venit, se află în întreţinerea sau sunt membri ai gospodăriei cetăţeanului Uniunii care beneficiază de dreptul de şedere cu titlu principal sau dacă din motive grave de sănătate este necesară în mod imperativ îngrijirea personală a membrului familiei de către cetăţeanul Uniunii;

b) partenerul cu care cetăţeanul Uniunii are o relaţie durabilă, atestată corespunzător.

Statul membru gazdă întreprinde o examinare amănunţită a situaţiei personale şi justifică refuzul acordării dreptului de intrare sau şedere acestor persoane.

Intrarea şi şederea în statul membru gazdă a persoanelor arătate la art. 3 alin. (2) din directivă trebuie numai să fie „facilitată” de statul membru respectiv, ţările din Uniune nefiind obligate să le acorde drept de intrare şi de şedere. Aşadar, situaţia acestor persoane este examinată în statul membru gazdă pe baza propriei legislaţii interne. Totuşi, în cadrul examinării situaţiei personale a solicitantului, statele membre sunt obligate să ţină seama de reperele stabilite în cuprinsul Directivei nr. 2004/38 şi în jurisprudenţa instanţei europene. Astfel, corespunzător considerentului (6) al Directivei nr. 2004/38, statele membre au în vedere diverşi factori, precum gradul de rudenie al solicitantului în raport cu cetăţeanul Uniunii, nivelul său de dependenţă financiară sau fizică de cetăţeanul Uniunii.

Dependenţa economică, apartenenţa la gospodărie sau existenţa unor motive grave de sănătate trebuie să existe, conform termenilor art. 3 alin. (2) lit. a) din directivă, „în ţara din care au venit” membrii de familie, adică în statul în care aceştia locuiau la data la care au solicitat să însoţească sau să se alăture cetăţeanului Uniunii. Ţara din care au venit membrii de familie nu este însă neapărat ţara în care locuia cetăţeanul Uniunii înainte de a se instala în statul membru gazdă.

În ceea ce priveşte momentul relevant pentru a putea să fie invocată situaţia de dependenţă, acesta este momentul la care membrul de familie solicită să se alăture cetăţeanului Uniunii.[33]

Statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în scopul alegerii criteriilor pe care le prevăd în legislaţia lor pentru analizarea situaţiei persoanelor arătate la art. 3 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38. În exercitarea marjei lor de apreciere statele membre pot să impună cerinţe specifice referitoare la caracterul şi la durata dependenţei.

Pe de altă parte, facilitarea intrării şi a şederii persoanelor menţionate la art. 3 alin. (2) din directivă în statul membru gazdă implică obligaţia de a conferi un anumit avantaj acestor persoane în raport cu alţi resortisanţi care ar formula cereri de intrare şi de şedere în ţara gazdă.

Orice solicitant care se prevalează de dispoziţiile art. 3 alin. (2) din directivă are dreptul ca o instanţă să verifice dacă legislaţia naţională şi modul în care aceasta a fost aplicată ţin seama de aceste aspecte.[34]

Directiva nr. 2004/38 nu conţine reglementări privind continuarea situaţiei de dependenţă în statul membru gazdă. Prevederile directivei nu pot să fie însă lipsite de efectul lor util.

Statele membre au fost obligate să pună în aplicare până la 30 aprilie 2006 actele cu putere de lege şi actele administrative necesare pentru a se conform Directivei nr. 2004/38 şi să informeze imediat Comisia cu privire la aceasta. Nerespectarea acestor obligaţii permite Comisiei să se prevaleze de dispoziţiile art. 258 din T.F.U.E.[35]

4. Aspecte specifice privind dreptul de şedere în statul membru gazdă pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora pe o perioadă de cel mult trei luni, pe o perioadă mai mare de trei luni sau în mod permanent.

În cuprinsulDirectivei nr. 2004/38 se distinge între dreptul de şedere pentru o perioadă de cel mult trei luni, dreptul de şedere pentru o perioadă mai mare de trei luni şi dreptul de şedere permanentă.

Referitor la dreptul de şedere pentru o perioadă de cel mult trei luni, art. 6 din directivă stipulează că cetăţenii Uniunii care deţin o carte de identitate valabilă sau un paşaport valabil şi membrii de familie care nu au cetăţenia unui stat membru, care deţin un paşaport valabil şi îl însoţesc pe cetăţeanul Uniunii ori se alătură acestuia, beneficiază de dreptul de şedere în ţara gazdă „fără nicio altă condiţie sau formalitate”.

Având însă în vedere că art. 14 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38 permite îndepărtarea cetăţenilor Uniunii şi a membrilor familiilor lor din ţara gazdă pentru motive de ordin economic, apare posibil ca, în unele ipoteze, să se ţină seama de condiţiile şi formalităţile pe care le presupun art. 14 alin. (3), considerentul (16), art. 30 şi 31 sau art. 14 alin. (4) lit. b) din cuprinsul directivei.[36]

Mai menţionăm că Directiva nr. 2004/38 nu impune persoanelor arătate la art. 6 să îşi declare prezenţa autorităţilor locale din statul membru gazdă.

Privind dreptul de şedere pentru o perioadă mai mare de trei luni, art. 7 din directivă enumeră patru categorii de persoane:

a) cetăţenii Uniunii care sunt lucrători ce desfăşoară activităţi salariate sau activităţi independente în statul membru gazdă;

b) cetăţenii Uniunii care dispun de suficiente resurse pentru ei şi pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în cursul şederii şi deţin asigurări medicale complete în statul membru gazdă;

c) cetăţenii Uniunii care:

- sunt înscrişi într-o instituţie privată sau publică, acreditată sau finanţată de către statul membru gazdă pe baza legislaţiei sau practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională şi

- deţin asigurări medicale complete în statul membru gazdă şi asigură autoritatea naţională competentă, printr-o declaraţie sau o altă procedură echivalentă la propria alegere, că posedă suficiente resurse pentru ei înşişi şi pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de şedere;

d) membrii de familie, indiferent de cetăţenia lor, care însoţesc ori se alătură cetăţeanului Uniunii în statul membru gazdă, cu condiţia ca cetăţeanul Uniunii să îndeplinească cerinţele menţionate la lit. a), b) sau c).

Corespunzător unei jurisprudenţe constante, lucrătorul salariat este o persoană ca îndeplineşte, pentru o anumită perioadă, în favoarea unei alte persoane şi sub conducerea acesteia, anumite prestaţii, în schimbul cărora primeşte o remuneraţie.[37]

Această accepţiune a noţiunii de „lucrător salariat” este reţinută şi în legislaţia secundară a Uniunii Europene.

Potrivit considerentului (87) al Directivei nr. 2006/123 privind serviciile în cadrul pieţei interne, orice activitate pe care o persoană o întreprinde în afara unei relaţii de subordonare trebuie calificată ca o activitate independentă în sensul art. 49 şi 56 din T.F.U.E.

Conform considerentului (5) al Regulamentului nr. 492/2011 privind libera circulaţie a lucrătorilor în cadrul Uniunii, dreptul de liberă circulaţie trebuie recunoscut, fără discriminare, lucrătorilor permanenţi, sezonieri şi frontalieri, precum şi celor angajaţi în activităţi de prestare de servicii. Aşa fiind, nu prezintă relevanţă că persoana în cauză obţine un salariu inferior celui considerat în statul membru gazdă ca fiind necesar pentru subzistenţă, indiferent dacă ea are ori nu alte venituri.

Persoana care realizează o activitate independentă îşi asumă un risc economic. Activitatea desfăşurată nu implică existenţa unei relaţii de subordonare. De regulă, persoana în cauză nu primeşte un salariu pentru munca depusă.

Activitatea independentă poate să fie desfăşurată fie prin stabilirea într-un stat membru, fie utilizând libera prestare a serviciilor, în funcţie de strategia de dezvoltare adoptată de persoana în cauză în fiecare stat membru.

În principiu, nivelul resurselor pe care îl obţine lucrătorul salariat sau independent nu prezintă importanţă, dacă activitatea pe care o desfăşoară este reală şi efectivă, nu marginală şi accesorie.[38]

Cetăţenii Uniunii inactivi din punct de vedere economic au dreptul de şedere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă mai mare de trei luni, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) lit. b) din Directiva 2004/38, în cazurile în care dispun de suficiente resurse pentru ei şi pentru membrii familiei lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în cursul şederii.

Termenii „dispun” de resurse suficiente sunt interpretaţi în sensul că este îndeajuns ca cetăţenii Uniunii să aibă la dispoziţie astfel de resurse, fără să prezinte semnificaţie provenienţa resurselor, care pot să fie furnizate, de exemplu, de un ascendent direct al cetăţeanului Uniunii[39] sau, în alte situaţii, de soţul acestuia, resortisant al unei ţări terţe.[40]

Pe de altă parte, cetăţeanul Uniunii care se prelevează de reglementările de la art. 7 alin (1) lit. b) din directivă poate să recurgă la sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă.

Potrivit art. 14 alin. (2) din directivă, cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora au dreptul de şedere prevăzut la art. 7, atât timp cât îndeplinesc condiţiile stipulate de acest text. În contextul aspectelor referitoare la prestaţiile sociale, considerentul (10) al directivei permite statelor membre să stabilească anumite cerinţe în ceea ce priveşte dreptul de şedere pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor lor, dacă perioadele de şedere depăşesc trei luni.

Faptul că un resortisant al statului membru, inactiv din punct de vedere economic, ar putea să fie eligibil, având în vedere nivelul redus al veniturilor sale, pentru a beneficia de o prestaţie socială, ar putea să constituie un element de natură să demonstreze că acesta nu dispune de resurse suficiente pentru a evita să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă.

Totuşi, art. 14 alin. (3) al Directivei nr. 2004/38 împiedică adoptarea, în toate situaţiile şi în mod automat, a unei măsuri de expulzare, pe motivul că cetăţeanul Uniunii sau un membru al familiei sale a recurs la sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă. În raport cu prevederile considerentului (16) al directivei şi cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie în materie, urmează să fie luate în considerare de către autorităţile competente ale statului membru gazdă o serie de elemente, precum cuantumul şi regularitatea veniturilor de care dispune respectiva persoană, perioada în care prestaţia solicitată i-ar fi plătită.[41]

În cazul persoanelor înscrise într-o instituţie privată sau publică cu scopul principal de a urma studii, va fi îndeajuns ca aceste persoane să asigure autoritatea naţională competentă, printr-o declaraţie sau o altă procedură echivalentă, la propria alegere, că dispun de resurse suficiente.

Potrivit art. 24 alin. (2) din Directiva 2004/38, înainte de dobândirea dreptului de şedere permanentă, statul membru gazdă nu este obligat să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfăşoară activităţi salariate sau independente, persoanelor care îşi menţin acest statut şi membrilor familiilor acestora.

Curtea de Justiţie a hotărât însă în practica ei că o persoană care are o „legătură reală” cu societatea din statul membru gazdă, concretizată prin realizarea unei părţi importante a studiilor sale medii în respectivul stat, poate să invoce art. 18 din T.F.U.E., care interzice orice discriminare pe motiv de cetăţenie, pentru a obţine un sprijin material, sub forma unui împrumut pentru studenţi, care să îi permită continuarea studiilor în statul membru gazdă.[42]

Într-o altă ipoteză, o persoană care a intrat pe teritoriul statului membru gazdă cu intenţia principală de a urma studii, ar putea să desfăşoare în paralel o activitate salariată cu normă redusă în acel stat. O asemenea persoană are calitatea de „lucrător” în sensul art. 45  din T.F.U.E., independent de comportamentul persoanei în cauză anterior şi ulterior perioadei de încadrare în muncă. Prin urmare, invocând dreptul la egalitate de tratament, persoana interesată poate să obţină un ajutor pentru studii, acordat resortisanţilor statului membru gazdă.[43]

O altă precizare se impune privitor la membrii familiei cetăţeanului Uniunii. Corespunzător art. 7 alin. (4) din directivă, în cazul persoanelor înscrise într-o instituţie privată sau publică cu scopul principal de a urma studii, din categoria membrilor de familie a acestor persoane fac parte numai soţul, partenerul înregistrat şi copiii aflaţi în întreţinere. Aşadar, oricăror alţi membri de familie li se aplică art. 3 alin. (2) din directivă.

Potrivit art. 7 alin. (3) din Directiva nr. 2004/38, un cetăţean al Uniunii care nu mai desfăşoară o activitate salariată ori independentă îşi menţine statutul de lucrător în următoarele condiţii:

a) se află în incapacitate temporară de a munci, ca rezultat al unei boli sau al unui accident;

b) este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în şomaj involuntar, după ce a fost angajat pe o perioadă de peste un an, şi s-a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forţei de muncă;

c) este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în şomaj involuntar, după ce a îndeplinit un contract de muncă pe termen limitat, cu durata de sub un an, sau după ce a devenit şomer în mod involuntar în timpul primelor douăsprezece luni şi s-a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forţei de muncă; în acest caz, statutul de lucrător se menţine pentru o perioadă de cel puţin şase luni;

d) începe un stagiu de formare profesională; cu excepţia cazului în care se află în şomaj involuntar, menţinerea statutului de lucrător presupune ca pregătirea să aibă legătură cu activitatea profesională anterioară.

Enumerarea de la art. 7 alin. (3) din directivă nu are caracter exhaustiv. De exemplu, o femeie care încetează munca sau care încetează să caute un loc de muncă din cauza constrângerilor fizice care apar în ultima perioadă a sarcinii şi în perioada ulterioară naşterii îşi păstrează statutul de „lucrător”, în sensul art. 45 din T.F.U.E., cu condiţia să îşi reia activitatea sau să îşi găsească un alt loc de muncă într-o perioadă rezonabilă după naşterea copilului.[44]

Pentru perioadele de şedere ce depăşesc trei luni, statul membru gazdă poate cere cetăţenilor Uniunii, în conformitate cu art. 8 din Directiva nr. 2004/38, să se înregistreze la autorităţile competente. Acestor persoane li se eliberează imediat un certificat de înregistrare.

Membrii de familie ai unui cetăţean al Uniunii care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru trebuie să ceară, în cazul în care perioada planificată de şedere depăşeşte trei luni, eliberarea unui permis de şedere.

În cuprinsul art. 10 alin. (2) din directivă sunt arătate documentele care trebuie să fie prezentate de către solicitant pentru eliberarea permisului de şedere. Enumerarea de la art. 10 alin. (2) are caracter limitativ.[45]

Potrivit art. 16 din Directiva nr. 2004/38, cetăţenii Uniunii care şi-au avut reşedinţa legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de şedere permanentă pe teritoriul acestuia.

Membrii familiei cetăţeanului Uniunii nu dobândesc dreptul de şedere permanentă numai pe motivul că cetăţeanul Uniunii se bucură de acest drept. Ei trebuie să fi avut reşedinţa legală împreună cu cetăţeanul Uniunii în statul membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani.

Integrarea cetăţeanului Uniunii şi a membrilor familiei sale în statul membru gazdă nu se întemeiază doar pe factori spaţiali şi temporali, ci şi pe factori calitativi. De exemplu, corespunzător jurisprudenţei instanţei europene, perioadele de detenţie în statul membru gazdă a unui resortisant al unei ţări terţe, membru al familiei unui cetăţean al Uniunii care a dobândit în aceste perioade dreptul de şedere permanentă în statul membru respectiv, nu pot fi luate în considerare, în scopul dobândirii de către resortisantul ţării terţe a dreptului de şedere permanentă, în sensul art. 16 alin. (2) din directivă. Continuitatea şederii este întreruptă de perioadele de detenţie în statul membru gazdă a unui resortisant al unei ţări terţe, membru al familiei unui cetăţean al Uniunii.[46]

În raport cu principiul proporţionalităţii, care se impune atât instituţiilor europene, cât şi statelor membre, credem că soluţia reţinută în situaţia arătată ar fi fost adecvat să fie, totuşi, nuanţată, lăsând instanţelor de judecată din statele membre posibilitatea să se pronunţe în funcţie de o serie de factori, precum gravitatea infracţiunii săvârşite, pedeapsa efectiv aplicată, durata şederii în statul membru gazdă, soliditatea legăturilor sociale, culturale şi familiale cu statul membru gazdă.

Prevederi mai avantajoase se aplică lucrătorilor care şi-au încetat activitatea în statul membru gazdă şi membrilor familiilor acestora [art. 17, alin (1) din Directiva nr. 2004/38]. Membrii familiei lucrătorului, indiferent de cetăţenia acestora, care locuiesc împreună cu el, dobândesc dreptul de şedere permanentă în ţara gazdă la momentul la care lucrătorul a dobândit dreptul de şedere permanentă în condiţiile arătate în cuprinsul directivei.

Dreptul de şedere permanentă, odată ce a fost obţinut, nu este supus, după cum se arată în considerentul (18) al directivei, niciunei condiţii. Prin urmare, aspectele privind recurgerea la sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă nu sunt semnificative în acest context.[47]

Deşi prevederile Directivei nr. 2004/38 reglementează „dreptul de şedere permanentă”, acesta se pierde în cazul unei absenţe din statul membru gazdă pe o perioadă care depăşeşte doi ani consecutivi [art. 16 alin. (4) din directivă]. Pe de altă parte, persoanele care au dobândit un drept de şedere permanentă pot să fie expulzate din ţara gazdă pentru motive imperative de ordine publică sau de siguranţă publică [art. 28 alin. (2) din directivă].

Menţionăm, totodată, că, potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie, punerea sub semnul întrebării a legăturii de integrare între persoana în cauză şi statul membru gazdă justifică pierderea dreptului de şedere permanentă chiar şi în afara ipotezei avute în vedere la art. 16 alin. (4) din Directiva nr. 2004/38.[48] Această jurisprudenţă accentuează, în mod regretabil, diferenţele între regimul juridic aplicabil naţionalilor statului membru gazdă şi cel care este luat în considerare referitor la cetăţenii Uniunii care dobândesc dreptul de şedere permanentă în statul membru gazdă.

În materie de siguranţă publică, aceasta acoperă atât securitatea internă a unui stat membru, cât şi securitatea sa externă.

Semnificaţia noţiunilor de „motive imperative de ordine publică” şi de „motive imperative de siguranţă publică” nu depind numai de modul în care sunt definite aceste noţiuni de către statele membre, ci şi de prevederile din dreptul Uniunii Europene, de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii şi de cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului.[49]

Persoanele care au cetăţenia Uniunii Europene şi sunt stabilite în ţara gazdă de cel puţin zece ani nu pot să fie expulzate decât pentru motive imperative de siguranţă publică [art. 28 alin. (3) din Directiva nr. 2004/38], adică pentru motive considerabil mai stricte decât motivele care pot să fie avute în vedere în sensul art. 28 alin. (2) din directivă.[50]

Directiva nr. 2004/38 nu cuprinde nicio menţiune privind împrejurările care pot determina întreruperea perioadei de şedere de zece ani necesară în vederea dobândirii dreptului la protecţie sporită împotriva expulzării. Urmează să se stabilească însă, în fiecare caz, dacă absenţele din statul membru gazdă implică sau nu deplasarea către un alt stat a centrului intereselor personale, familiale sau profesionale ale cetăţeanului Uniunii. În acest scop, se va ţine seama, în special, de durata fiecăreia dintre absenţele persoanei în cauză din statul membru gazdă, de durata cumulată şi de frecvenţa acestor absenţe, precum şi de motivele care au determinat persoana în cauză să părăsească respectivul stat.[51] În acest context, credem că pot să fie relevante dispoziţiile din Directiva nr. 2004/38 şi jurisprudenţa instanţei europene referitoare la absenţele din statul membru gazdă care nu afectează continuitatea şederii în respectivul stat. Asemenea absenţe nu ar putea să justifice, în opinia noastră, întreruperea perioadei de şedere de zece ani, reglementată la art. 28 alin. (3) din directivă.

În toate împrejurările, măsurile luate din motive de ordine sau siguranţă publică, aşadar inclusiv măsurile adoptate pe baza art. 28 alin. (2) sau (3) din Directiva nr. 2004/38, trebuie să respecte principiul proporţionalităţii.

Cetăţenilor Uniunii care beneficiază de dreptul de şedere permanentă li se eliberează, cât mai curând posibil, un document care atestă şederea permanentă (art. 19 din directivă). De asemenea, statele membre eliberează un permis de şedere permanentă membrilor de familie care nu au cetăţenia unui stat membru şi care au drept de şedere permanentă. Permisul de şedere permanentă are o valabilitate de zece ani [art. 20 alin. (1) din directivă].

 

 

 

« Back