Numărul 3 / 2015

ARTICOLE

 

 

ROMÂNIA – STAT DE DREPT SAU STAT FISCAL?

 

Septimiu Ioan Puţ*

 

 

 

Abstract: Romania – rule of law or rule of taxation? The rule of law claims a cult of law, great trust in justice and marks the symbols of power. Fundamental rights are guaranteed and respected.

In the rule of taxation, fundamental rights are proclaimed, but unsecured, institutional powers are set by law, but they are violated, the hierarchy of laws is constitutional established, but is not respected.

            The rule of law involve a value system benefiting from a legislative consecration and a state guarantee mechanism.             The rule of  law automatically means a certain standard politico-legal. The rule of taxation means abdication from this standard. Taxation becomes the main purpose of government.                                                                                    

Keywords: rule of law, non-retroactivity of the law, legal order, right, taxation.

            Cuvinte cheie: stat de drept, neretroactivitatea legii, ordine juridică, drept subiectiv, fiscalitate

 

 

 

1. Despre statul de drept

            În perioada contemporană, în diverse medii şi mai ales în discursul public, conceptele de democraţie şi stat de drept sunt prezentate drept intangibile. Nu este o afirmaţie peiorativă, pentru că acestea sunt câştiguri incomensurabile ale societăţii româneşti, doar că în realitatea politico-juridică se observă multe mentalităţi, concepţii, proceduri, acţiuni care subminează intangibilitatea proclamată.

Raporturile pe care statul le întreţine cu dreptul sunt complexe şi dificil de explicat din cauza faptului că, pe de o parte, statul este cel care creează dreptul şi, pe de altă parte, ar trebui să fie el însuşi supus acestui drept creat pentru ca acţiunile sale să nu devină arbitrare. Caracterul suveran al statului face aproape incomprehensibilă supunerea sa faţă de drept. Teoria statului de drept încearcă mai întâi să justifice raţional această supunere a statului faţă de dreptul pe care chiar el îl “produce” şi mai apoi să construiască mijloacele care să asigure această supunere în vederea garantării libertăţii individuale, imprimând dreptului anumite calităţi care îl fac susceptibil să asigure securitatea juridică a indivizilor în condiţiile unei etatizări din ce în ce mai accentuate a societăţii. Astăzi, etatizarea devine un concept expandabil care se desăvârşeşte prin intermediul legiferării. Dezvoltarea raporturilor sociale impune transformarea acestora în raporturi juridice, pentru a exista reguli clare care să le guverneze devenirea şi, mai mult, pentru a nu ieşi dintr-o zonă pe care statul modern şi-o doreşte controlabilă.

Sub aspect terminologic, termenul “stat de drept” este traducerea literală a cuvântului Rechtstaat[1]. Fiind aproape la fel de greu de definit precum conceptele de: “putere a statului”, “suveranitate”, “legitimitate”, “ordine juridică”, “democraţie”[2], statul de drept nu poate fi explicat şi rezumat printr-o definiţie unică, inflexibilă. Noţiunea de “stat de drept” este ambiguă la fel ca şi celelalte concepte din acelaşi registru, mai ales din cauza faptului că există mai multe moduri de înţelegere a fundamentului relaţiei de supunere a statului faţă de drept. Denumirea “stat de drept” “vrea să sugereze ideea că statul nu este absolut independent în activitatea sa, ci este îngrădit de autoritatea dreptului”[3]. Aceasta pentru că “într-o organizaţie juridică pozitivă dată, Statul – subiect al voinţei impuse de această organizaţie – e centrul de iradiaţie al normelor care o compun”[4]. Din această perspectivă, trebuie să recunoaştem că teoria statului de drept s-a cristalizat ca o necesitate de fundamentare şi justificare a principiilor dreptului public.

Din punct de vedere teoretic, statul de drept presupune supremaţia legii, domnia acesteia care ar trebui să conducă la echilibrarea raporturilor dintre aceasta[5] şi stat, cu acelaşi fundament pe care teza funciară a separaţiei puterilor în stat îl propunea şi anume: prezervarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

Din punct de vedere practic, ideea statului de drept are implicaţii şi consecinţe dintre cele mai importante în ceea ce priveşte raporturile dintre funcţiile statului, dar şi garantarea efectivă, nu doar proclamativă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale. 

Este greu de identificat istoriceşte momentul la care acest concept se cristalizează. Este cert însă că teoria statului de drept s­-a conturat şi acumulat în timp, pornindu-se de la tezele dreptului natural peste care s-au suprapus ideile liberalismului şi ale democraţiei. Acesta este “un stat în care se profesează cultul dreptului. Statul de drept se reîntoarce deci la concepţia idealizării dreptului. Esenţa statului de drept este normativismul[6].

Se impune să evităm confuzia între statul de drept şi ordinea juridică care reprezintă într-o fomulă expeditivă totalitatea regulilor de organizare a vieţii oamenilor dintr-o societate. Totuşi, ordinea juridică este mai mult, “atât pentru spiritul care încearcă a cunoaşte, cât şi pentru corpul care întreprinde a lucra şi care se manifestă în acţiuni asupra lumii din afară, ordinea în care purcede este singura chezăşie a unei cunoştinţe exacte sau a unei acţiuni izbutite”[7].

Prin urmare, statul de drept este un apărător al ordinii juridice cu tot ce reprezintă ea, supunere sau rigoare. S-a spus că “toate societăţile, chiar şi cele ce par imobile, sunt obsedate de sentimentul vulnerabilităţii lor”[8]. Statul de drept urmăreşte să elimine această vulnerabilitate, imprevizibilitate, să menţină ordinea juridică. În statul de drept, vulnerabilitatea este limitată, este adusă la un stadiu acceptabil, se creează, altfel spus, sentimentul siguranţei, o valoare în sine, dar şi premisă a altor valori. 

De fapt, statul de drept este un promotor al valorilor. El este un concept axiologic dintr-o perspectivă dublă: este bazat pe nişte valori şi, totodată, promovează anumite valori, garantând preluarea acestora prin normele juridice care au ca scop crearea unor garanţii reale pentru subiectele de drept destinatare. “Certitudinea dreptului implică mai întâi accesibilitatea regulii juridice, ceea ce impune caracterul public al regulii ca pe un element intrinsec al juridicităţii sale şi claritatea exprimării regulii, care să o facă inteligibilă pentru toţi şi, mai apoi, implică neretroactivitatea normelor juridice şi caracterul previzibil al schimbărilor normative. Pe de altă parte, dreptul statului de drept trebuie să fie bazat pe anumite valori care sunt inerente individului uman, democraţiei şi liberalismului. El este un stat de drept substanţial, nu doar formal, bazat pe demnitatea umană, pe libertatea inerentă tuturor fiinţelor umane, pe participarea reală a cetăţenilor la constituirea şi exerciţiul puterilor publice şi pe o limitare a intervenţiei statale la acele acţiuni care sunt necesare şi proporţionale cu scopul vizat”[9].

Aşa cum arătam, miza principală a “construirii” statului de drept a fost şi rămâne aceea a protejării drepturilor subiective naturale. “Kant considera că statul legitim (statul de drept – n.n.) este cel care are ca scop apărarea drepturilor inalienabile ale omului şi în care politica este subordonată moralei”[10].

Pare tautologică asocierea “stat de drept”, în considerarea ideii că statul însuşi ca şi construcţie politică implică o juridificare indiscutabilă, dar această sintagmă s-a încetăţenit şi acumulat conceptual ca atare. Terminologia marchează simbolismul. Interdependenţa dintre stat şi drept este sugerată cu precizie şi concizie prin această expresie. Cele două elemente care până la acest moment au fost privite separat, formează o asociere inedită ce vrea să sugereze că dreptului îi este indispensabil statul, pentru crearea regulilor juridice, întărirea sistemului juridic şi asigurarea constrângerii juridice, în timp ce statului îi este indispensabil dreptul, pentru a exprima şi legitima puterea, dar şi pentru a crea modele comportamentale generale şi imperative, destinate membrilor societăţii. Din acest unghi, statul de drept “poartă în el o simbolistică a puterii, care constituie un puternic vector de legitimare a exerciţiului său”[11].

Sigur că marea majoritate a normelor juridice sunt elaborate de către statul pe teritoriul căruia urmează a fi aplicate. Statul  este cel care elaborează aceste norme juridice, ţinând cont de o paletă largă de factori reprezentativi. Cristalizarea normei juridice se face prin raportare la factorul istoric, geografic, economic, cultural, internaţional, la mentalităţi chiar, sau la religie. Sigur că în centrul acestor izvoare reale ale dreptului se situează omul[12]. Normele juridice care nu sunt elaborate de către stat, dobândesc forţa juridică specifică doar printr-o formalizare a statului, adică printr-o recunoaştere a acestuia, care le “îmbracă” cu forţa sa imperativă şi de constrângere.

 

2. Elementele dreptului statului de drept

Având în vedere că a existat o reticenţă sau cel puţin o sensibilitate din partea doctrinei în a defini acest concept printr-o formulă concisă şi precisă, se impune să apelăm la elementele care conturează caracteristicile de bază ale statului de drept.

Astfel, în acord cu teoria susţinută de către belgianul François Rigaux, particularităţile statului de drept constau în: subordonarea puterii faţă de drept; o structură piramidală a puterii şi difuzarea ei unui număr mare de organisme; garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale; participarea cetăţenilor la exercitarea puterii prin: a) controlul jurisdicţional al respectării dreptului de către organele statului prin recursul jurisdicţional şi b). controlul de natură politică, exercitat prin adunări alese; limitarea fiecăreia dintre cele trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească de către celelalte două; ierarhizarea puterii executive şi a puterii judecătoreşti care să permită controlul între autorităţile existente în sistemul aceleiaşi puteri[13].

Apoi, într-o altă opinie, trăsăturile definitorii ale statului de drept ar fi: autonomia dreptului, previzibilitatea, separaţia puterilor, regimul constituţional şi promovarea drepturilor omului[14].

În acelaşi sens, au mai fost evidenţiate şi alte două cerinţe fundamentale: dreptul statului de drept trebuie să fie cert, cu tot ceea ce implică certitudinea normei de drept şi dreptul statului de drept trebuie să se bazeze pe anumite valori neechivoce[15].

Practic, toate cele trei opinii conturează acelaşi cadru.

Certitudinea dreptului pozitiv implică mai multe chestiuni.

Mai întâi, pentru a ajunge la subiectul destinatar căruia i se pretinde o conduită din partea statului[16], norma juridică trebuie să fie publică. Publicitatea normei se realizează în mod diferit, în funcţie de natura actului normativ care conţine acea regulă de drept. De la publicarea în Monitorul Oficial, pentru legi, ordonanţe de Guvern simple sau de urgenţă, hotărâri ale Guvernului, până la afişarea sau publicarea într-un cotidian a unor acte normative elaborate de către autorităţile publice locale.

Norma juridică înseamnă caracter general, impersonal şi imperativ. În această formulă abstractă, tipică, regula de drept trebuie să se prezinte în faţa destinatarului ei pentru a putea fi numită o “normă juridică activă”. “O normă care nu este publică nu este juridică. Acest caracter public al normei juridice cuprinde însă mai multe aspecte. Mai întâi norma trebuie să fie o creaţie a spaţiului public, adică trebuie să fie creată în acel spaţiu rezultat din uzajul public pe care subiecţii îl fac raţiunii lor. Este exclus ca dreptul statului de drept să fie un drept al grupurilor: el este un drept al cetăţenilor, adică al indivizilor care acţionează în spaţiul public pentru binele comun, detaşaţi de afilierile lor grupale particulare. Mai apoi, norma, pentru a fi juridică, trebuie să fie adusă la cunoştinţa publicului printr-un mijloc apropriat, de obicei prin publicarea într-un jurnal oficial. O normă care nu poate fi cunoscută pentru că nu este publică, ci secretă, nu este normă juridică”[17].

Pe lângă asigurarea publicităţii, se impune şi asigurarea accesibilităţii normelor dreptului etatizat. Statul trebuie să se preocupe de instituirea unui sistem de publicitate a normelor juridice care să fie accesibil subiectelor de drept destinatare care sunt cele interesate în a se conforma dispoziţiilor normative imperative, tocmai pentru a nu fi predispuse aplicării unor sancţiuni ca urmare a nerespectării conduitelor impuse. 

În al doilea rând, norma juridică trebuie să fie clară, comprehensibilă şi riguroasă. Ea nu trebuie să poarte amprenta impreciziei şi pripelii sub aspectul legiferării, aşa cum putem observa uneori în practica parlamentară şi administrativă. Norma de drept trebuie să fie precisă, pentru ca subiectul de drept[18] căruia i se adresează să o poată înţelege şi, mai mult, să i se poată conforma. Tocmai de aceea se impune ca termenii tehnici utilizaţi să fie mai întâi definiţi pentru a asigura această cerinţă de precizie[19].

În al treilea rând, se impune consacrarea şi asigurarea de către stat a principiului elementar al neretroactivităţii normelor juridice.          

Retroactivitatea normei de drept înseamnă aplicarea ei unor fapte sau acte juridice care au fost săvârşite sau încheiate înainte de intrarea acesteia în vigoare, adică înainte ca ea să fie publică şi activă, să producă efecte juridice. Constituţia României prohibeşte în mod expres retroactivitatea normelor juridice, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, prevederea conţinută în art. 15 alin. 2 fiind clară: “Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”[20].  

Astfel, deşi doctrina teoriei dreptului a rămas tributară unei vechi concepţii care identifica existenţa a trei excepţii ale principiului neretroactivităţii normelor juridice[21], textul constituţional şi realitatea ne conving că există o singură excepţie, aceea a legii penale sau contravenţionale mai favorabile pentru subiectul de drept interesat, personajul central al unui dosar: inculpatul sau contraveninentul, cel care se situează pe poziţia cea mai ingrată.

Ceea ce impune existenţa unei singure excepţii de la principiul neretroactivităţii normei de drept este securitatea juridică. Totodată, este firesc ca statul să nu devină absurd şi să pretindă din partea cetăţenilor ca aceştia să se formalizeze preventiv general, pentru a evita o posibilă incriminare a comportamentelor lor anterioare, în ideea că, la un moment dat, dintr-un comportament licit statul să facă un comportament ilicit cu putere retroactivă.

Apoi, este cert că rigorile menţionate, de claritate, publicitate, comprehensibilitate nu pot fi asigurate prin apelarea la retroactivitatea normei juridice, cu depăşirea prevederii textului constituţional, indiferent de considerentele preferate.

Aşadar, nicio lege, indiferent de natura sa, nu poate deroga de la acest principiu, singura excepţie fiind cea a legilor penale sau contravenţionale mai favorabile.

În al patrulea rând, trimitem la previzibilitatea normei juridice. Chiar dacă această previzibilitate are un caracter subsidiar în raport cu primele trei elemente menţionate[22], ea induce ideea de continuitate, de consecvenţă din partea autorităţilor legislative a statului în ideea de a se ajunge la realizarea politicilor stabilite. “Modificarea pentru viitor a regimurilor juridice trebuie să nu afecteze excesiv stabilitatea normativă printr-o prea deasă modificare care ar deveni imprevizibilă. Căci statul de drept presupune previzibilitatea constrângerii nu doar prin încadrarea legală a acţiunii administraţiilor, ci şi prin previzibilitatea schimbării dreptului, adică prin temperarea activităţii normative a statului. Astfel nu doar o lege retroactivă este contrară statului de drept, ci şi o lege intempestivă”[23].

Dintr-o perspectivă tehnică, în opinia lui Hans Kelsen, norma juridică prezintă “cinci elemente: imperativul ipotetic, constrângerea, validitatea[24], înlănţuirea şi eficacitatea”[25]. Potrivit aceleiaşi opinii, statul şi dreptul coincid: “Statul este ca subiect, ca subiect de drept, ca persoană, numai personificarea ordinii juridice”[26]. Mai mult, în acord cu teoria kelseniană, statul este celălalt nume al ordinii juridice, astfel că expresia “stat de drept” nu poate fi decât un pleonasm.

Dar, din perspectiva arhitecturii statului constituţional se observă că statul şi dreptul nu coincid, nu pot fi reduse la “personificarea ordinii juridice”. “Structurarea ordinii juridice se realizează într-un dublu sens: a) Diferenţierea normelor juridice şi articularea lor conform principiului ierarhiei şi al subordonării; b) Instituirea unui control jurisdicţional vizând garantarea şi stabilitatea acestui aranja­ment piramidal”[27].

Nu este vorba doar de o simplă structurare a normelor juridice, plecându-se de sus în jos de la norma constituţională şi până la ultima normă a ierarhiei, ci mai mult, de o raţionalizare a întregului sistem normativ statal. “Cum se poate evita criza de raţionalitate a sistemului normativ juridic? Fie considerat, ius latum, ca drept obiectiv, fie ius strictum, ca drept pozitiv, dreptul este ordine, în sensul înţelegerii acesteia ca un sistem de norme a căror unitate este dată de faptul că validitatea oricăreia dintre normele considerate, ca şi a întregului sistem, rezidă în şi decurge din norma fundamentală. Altfel spus, validitatea fiecărei norme considerate, normă aparţinând sistemului, decurge din validitatea - atribut, predicat deplin a normei fundamentale. O normă dată este o normă juridică dacă şi numai dacă o astfel de normă aparţine sistemului şi dacă validitatea sa decurge din cea a normei fundamentale a întregului sistem”[28].

Despre raţionalitate, socialitate şi obligativitate vorbea şi E. Speranţia când definea dreptul ca fiind: “un sistem de norme de acţiune socială, raţional armonizate şi impuse de societate”[29].  

Apoi, dreptul statului de drept trebuie să fie puternic încărcat axiologic[30].

Prima valoarea pe care dreptul trebuie s-o recepteze şi s-o proclame este valoarea umană. “Demnitatea omului este valoarea supremă a statului de drept, ceea ce înseamnă că acest tip de stat pune persoana umană în centrul edificiului statal şi juridic. Proclamarea demnităţii umane ca bază a sistemului juridic creează premizele înţelegerii omului ca fiinţă universală, debarasată de prejudecăţile credinţei, rasei, etniei, condiţiei sau poziţiei sociale”[31].

În contemporaneitate, orice derapaj discriminatoriu din partea statului, indiferent de considerentul avut în vedere sau de criteriul mai mult sau mai puţin cosmetizat este impardonabil. 

Apoi, libertatea individuală este şi trebuie să rămână valoarea supremă a statului de drept[32].

Se impune ca drepturile şi libertǎţile fundamentale sǎ beneficieze astăzi de mijloace efective şi specifice de protecţie, cu atât mai mult cu cât sunt aduse ca pretext de nenumǎrate ori în discursurile publice şi în numele lor se ajunge la comiterea de atrocitǎţi. Şi pentru cǎ juriştii considerǎ cǎ libertǎţile recunoscute sau proclamate fǎrǎ garanţii ţin mai mult de filosofie decât de drept, pe de o parte au construit diverse garanţii, iar pe de altǎ parte, au descifrat unele pornind de la texte incidente preexistente. Prin urmare, se discutǎ despre douǎ mari tipuri de garanţii: de fond şi de procedură[33].   

Având în vedere importanţa colosalǎ şi actualitatea poziţiei lor în sistemele de drept contemporane, au fost create diverse instrumente de protecţie juridicǎ a drepturilor omului, considerate chiar supraconstituţionale în legislaţia statelor semnatare, cum ar fi Convenţia Europeanǎ a Drepturilor Omului, Pactul Internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale, Pactul Internaţional privind drepturile civile şi politiceş.a.m.d.[34] 

În al treilea rând, egalitatea în faţa legii şi a justiţiei, dreptul procesual la apărare, prezumţia legală de nevinovăţie şi particularităţile acesteia în procesul penal şi chiar civil, independenţa şi imparţialitatea funcţiei jurisdicţionale, sunt toate valori pe care statul de drept le promovează.

Dar, statul de drept a uzat şi uzează de un instrument definitoriu: nemo censetur ignorare legem.

La o privire secvenţială, evolutivă, constatăm trei momente posibile de transformare: nemo censetur ignorare legem – rule of law[35] – stat de drept[36].

Actualmente însă, principiul este dilatat forţat. Subiectul de drept obişnuit nu are cum să cunoască toate dispoziţiile legale ale dreptului pozitiv. Dinamica deosebită a legiuitorului care creează o inflaţie legislativă[37], coroborată cu “legiferarea” consistentă din partea Guvernului, cu dezvoltarea raporturilor juridice din diverse ramuri de drept, face acest principiu cvasi-desuet. Sigur că principiul rămâne un mijloc de protecţie, de siguranţa pentru stat, tocmai ca individul să nu escaladeze prin această scuză permeabilitatea sistemului de drept şi să ridice în faţa forţei corcitive a statului excepţia ignoranţei normative.

Principiul acesta îşi găsea justificarea şi utilitatea naturală în momentul în care funcţia legislativă era statică şi se limita la elaborarea unui număr redus de legi, realitatea specifică unei epoci în care raporturile sociale erau puţin numeroase. În sistemul nostru de drept, prezumţia legală a cunoaşterii legii, ea însăşi o ficţiune juridică, este de-a dreptul utopică.

Pe lângă cerinţele de claritate, comprehensibilitate, publicitate şi valorile vehiculate, statul de drept mai trebuie să însemne proceduri clare: procedura legislativă, procedura de vot, procedura de judecată, procedura de declanşare şi judecată în căile de atac ş.a. Toate aceste proceduri pot fi traduse în garanţiile pe care indivizii le aşteaptă de la stat în diverse situaţii care le pot afecta poziţia juridică[38]. Astfel, statul de drept este opus hazardului, este riguros, ordonat şi neechivoc.

Aşa-zisa separaţie a “puterilor statului” rămâne însă premisa statului de drept. Statul de drept urmăreşte consolidarea unui mecanism de limitare şi juridicizare a puterii. 

            Se consideră că există cel puţin trei direcţii pe care statul de drept se axează: “1). consacrarea şi garantarea efectivă a drepturilor fundamentale ale omului; 2). stricta subordonare a autorităţilor statale, a statului (înţeles ca sistem organizaţional ce realizează conducerea politică a societăţii) faţă de regulile de drept (naţionale şi internaţionale, în situaţia ratificării tratatelor din care aceste reguli fac parte) şi 3). separaţia puterilor în stat, existenţa unui control reciproc între acestea”[39].  

S-a mai afirmat despre statul de drept că este un “principiu de amenajare şi de limitare a puterilor publice”[40]. Sigur că din punct de vedere teoretico-juridic, statul de drept reprezintă o construcţie solidă, dar, totuşi rămâne o construcţie doctrinară. Aceasta pentru că sunt numeroase pericole care ameninţă şi pun în discuţie pe un ton grav însăşi existenţa statului de drept. Dintre acestea, se impune să amintim: hemoragia legislativă, activitatea discreţionară şi chiar vexatorie a organelor administraţiei publice, reacţia disproporţionată a organelor etatice la manifestări publice spontane sau organizate implicând chiar utilizarea armelor de foc sau excesul de independenţă al funcţiei judecătoreşti şi de statut al judecătorilor[41].

Totuşi, concluzia nu poate fi alta decât că trebuie redusă “distanţa dintre statul de drept imposibil şi statul de drept inevitabil al zilelor noastre”[42], care este o realitate puternică, o certitudine.

 

            3. Situaţia statului de drept român. Problematizarea chestiunii fiscale

Fixarea ideologică a pilonilor statului de drept, face necesară verificarea rezistenţei pozitive a acestora în dreptul intern, printr-o modalitate facilă şi elocventă: detectarea excepţiilor de la principiile descrise mai sus prin reliefarea influenţelor fiscale, atât pe palierul normativ, cât şi pe cel administrativ sau jurisprudenţial[43].   

Arătam că, în înţelegerea contemporană, democraţia apare ca un concept axiologic indispensabil. Însă, realitatea politico-juridico-socială din România ne face să ne întrebăm dacă aceasta este veritabila democraţie sau, în lamentările noastre nu observăm că este o “dictatură” de facto neînţeleasă? Un guvern care, în spatele cortinei politice îşi creează şi menţine o majoritate parlamentară liniştitoare, dictând politicile naţionale, care abuzează de ordonanţele de urgenţă, deşi funcţia sa “naturală” nu este aceasta, care nu doar că nu ţine seama de vocea minorităţii parlamentare, dar nici nu o aude şi care ajunge să lezeze în anumite situaţii însăşi interesele şi drepturile subiective ale propriilor cetăţeni – titular ai suveranităţii, poate fi calificat cel puţin ca un guvern care a abdicat de la principiile democratice.  

Suveranitatea aparţine poporului şi este definită ca “puterea supremă într-o ierarhie politico-legală, fiind cel mai important element din această ierarhie”[44]. Este deja de notorietate că suveranitatea implică două componente interdependente: supremaţia puterii care reprezintă dreptul puterii etatice de a decide, fără nicio imixtiune din partea celorlalte puteri sociale, în problematica guvernării şi independenţa puterii care reprezintă dreptul puterii etatice de a decide, fără nicio imixtiune din partea celorlalte state, în problemele ce aparţin dreptului public internaţional.

Din perspectivă fiscală, suveranitatea, privită ca supremaţie a puterii, se caracterizează prin următoarele: “a) impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege; b) impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi condiţiile legii; c) formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege; d) obligaţia fundamentală a cetăţenilor de a contribui, prin taxe şi impozite la cheltuielile publice; e) sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale; f) orice alte prestaţii sunt interzise în afara celor stabilite prin lege, în situaţii excepţionale”[45]. Evident că privind contextual, sensul clasic al suveranităţii gândit de Hugo Grotius nu-şi mai are acoperire astăzi în realitatea românească şi nu numai, însăşi Curtea Constituţională a României propunând sintagma “relativizarea a suveranităţii” pentru a exprima, în contextul obligaţiilor euro-atlantice, limitările aduse atributelor de suveranitate[46]. Cu atât mai mult în domeniul finanţelor publice, imixtiunile sau influenţele exterioare sunt mai vizibile şi mai stringente, sugerând un anumit simbolism de tipul comandă-reacţie.

Finanţele publice sunt într-o relaţie de dependenţă certă cu nivelul de dezvoltare economică al unei ţări. În măsura în care veniturile realizate de către persoanele fizice şi juridice sunt însemnate şi colectarea la buget a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor va fi consistentă. Evident că apatia agenţilor economici influenţează şi capacitatea de colectare a impozitelor şi taxelor de către autorităţile etatice şi chiar posibilitatea asigurării nevoilor generale ale societăţii[47].

Deşi nu are o conotaţie doctrinară proprie recunoscută, sintagma “stat fiscal” marchează un simbolism şi un profil politico-juridic aparte. Statul fiscal este statul în care întreg mecanismul etatic este pus în slujba asigurării fiscalităţii şi, implicit, împovărării cetăţenilor. Acesta este un stat fără viziune, fără orizont, în care politica fiscală acaparează întreaga energie, se constituie în preocuparea sa centrală. Legiferarea financiară devine mobilul care pune în mişcare aproape întreg angrenajul etatic. Supremaţia legii în raport cu puterea executivă proclamată de către statul de drept devine o lozincă.

Spre deosebire de statul de drept care implică, atât simbolic, cât şi substanţial, subordonarea administraţiei faţă de lege şi subordonarea legii faţă de Constituţie, statul fiscal este un stat în care administraţia supune legislativul şi direcţionează discreţionar practica fiscală. Dreptul devine un concept expandabil şi instrumental, pe care administraţia îl dirijează, fără a fi ţinută să respecte normele juridice superioare imperative.

Din punct de vedere legislativ, în materie fiscală, în dreptul nostru pozitiv, se observă facil tendinţa de împovărare fiscală a contribuabilului. Astfel, pe lângă Codul fiscal care este modificat sau completat cel puţin anual, este în vigoare Codul de procedură fiscală[48], există norme metodologice pentru fiecare dintre cele două legi amintite, avem ordine ale Ministrului de Finanţe, decizii ale Comisiei Fiscale Centrale ş.a.[49] Pe lângă acestea, nu trebuie să omitem şi alte acte normative direct aplicabile în dreptul intern. Este superfluu să subliniem că în contextul actual, România nu este un stat izolat din niciun punct de vedere şi mai ales în ce priveşte izvoarele dreptului pozitiv. Dreptul european, atât în plan normativ, cât şi în plan jurisprudenţial, trebuie înţeles ca parte a ordinii juridice interne.

Astfel, dincolo de dreptul european aplicabil, se impune valorizarea/reaprecierea jurisprudenţei europene pentru că realitatea este aceea că hotărârile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi cele ale Curţii Europene a Drepturilor Omului sunt neobservate de praxis-ul administrativ şi de cel judiciar, ultra-tradiţionaliste, în sensul negativ, neproductiv al sintagmei[50].

Dar, ultrafiscalitatea este evidentă şi la un al doilea nivel: contenciosul fiscal care apare a fi impregnat de nevoile şi poverile guvernării. Or, contenciosul fiscal reprezintă resortul ultim de salvgardare a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectului de drept care se situează într-o poziţie periferică şi ingrată în raportul de drept fiscal, preocuparea instanţelor de contencios administrativ-fiscal de a fi asigurată legalitatea funcţionării aparatului administrativ-fiscal trebuind să fie doar subsidiară în raport cu protejarea drepturilor subiective.

Aceasta pentru că judecătorul deţine “un rol hotărâtor în statul de drept, deoarece acesta nu poate funcţiona cu adevărat decât sub controlul unui judecător, ceea ce implică faptul ca el să-şi poată impune puterea de control în raport nu numai cu cetăţenii, ci şi cu celelalte puteri.

Paradoxul judecătorului constă în faptul că el depinde de stat, de celelalte puteri, dar trebuie să le şi controleze; el reprezintă atât Puterea, cât şi Contraputerea; el întruchipează dualitatea drept/forţă”[51]. Liberatatea decizională a organelor etatice este încorsetată în imperativul dreptului pozitiv, a cărui respectare este asigurată de un judecător independent şi imparţial. În măsura în care judecătorul constată că organele etatice nesocotesc principiile elementare ale statului de drept: securitatea juridică, neretroactivitatea legii, garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ş.a., trebuie să fie primul care reacţionează în sensul restabilirii regulilor jocului, a legalităţii.

 Guvernanţii nu sunt mai presus de drept, ei exercitând o funcţie încadrată şi guvernată de drept[52]. Aceasta este perspectiva funcţională a guvernării. Însă, din perspectiva celor guvernaţi, lucrurile nu sunt atât de simple, mai ales că acţiunile celor care guvernează pot atenta la demnitatea, libertatea sau onoarea persoanei, ceea ce este inadmisibil[53]. 

Prin comparaţia stat de drept – stat fiscal, propunem câteva binoame inedite: securitate juridică-insecuritate fiscală, prezervarea interesului privat[54]-exacerbarea interesului public[55], supunerea statului faţă de drept-plasarea dreptului în plan secund în faţa mobilului fiscal, sistematizare legislativă-degradarea producţiei normativ-juridice. 

În statul de drept există un cult al dreptului, o încredere mare în drept şi justiţie, o  ponderabilitate şi o simbolistică a puterii, încadrate într-un ermetism monumental. Drepturile fundamentale: cele naturale şi cele fundamentale legiferate sunt garantate şi securizate de stat.

În statul fiscal, drepturile fundamentale sunt procramate, dar nerespectate, competenţele instituţionale sunt stabilite legislativ, dar ele sunt încălcate prin delegări şi “derogări” de competenţă, ierarhia actelor normative este consacrată constituţional, dar printr-o pervertire artificială acestea tind să se egalizeze.   

Distincţiile nu sunt pur teoretice. Implicaţiile practice sunt multiple. Una este să beneficiezi de un anumit statut legal fiscal şi alta este să fii expus permanet unor tendinţe de fiscalizare excesivă[56].

Statul de drept implică adeziunea la un sistem axiologic care beneficiază de o consacrare legislativă şi de un mecanism etatic de garantare, de protecţie. Sintagma “stat de drept” implică automat un anumit standard politico-juridic. Sintagma stat fiscal este sinonima abdicării de la acest standard. Fiscalitatea prevalează asupra dreptului chiar dacă superioritatea dreptului este consacrată legislativ.

Potrivit dispoziţiilor alin. 1 al art. 139 din Constituţia României: “Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege”. În continuarea ideii, normând un domeniu aflat la un nivel inferior, alin. 2 al art. 139 din Constituţia României prevede că: “Impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii”. Astfel, instituirea taxelor şi impozitelor este apanajul Parlamentului, doar cu titlu subsidiar autorităţile locale având prerogativa de a reglementa prin actele normative specifice taxe şi impozite locale şi doar în continuarea şi în limitele reglementării primare.

Cele două dispoziţii normative citate, colaţionate cu prevederile constituţionale cuprinse în art. 56 din Constituţie[57] configurează principiul legalităţii în materie fiscală. Doar că, aşa cum s-a arătat în doctrină, practica a consemnat numeroase încălcări. “În condiţiile textelor constituţionale mai sus arătate a fost posibil ca timp de 3 ani (1992-1994) să se perceapă impozit pe profit în baza unui act administrativ (H.G. nr. 804/1991) care a modificat fundamental Legea nr. 12/1991”[58]. 

            În aceeaşi idee a conturării profilului juridic al statului fiscal român, sunt reprezentative alte câteva exemple, fără pretenţia exhaustivităţii.

Mai întâi, problematica taxelor judiciare de timbru, aceeaşi, indiferent de actele normative succesive în timp care au reglementat acest domeniu[59]. Instituirea unor taxe judiciare exorbitante lezează accesul la justiţie astfel cum este consacrat de art. 6 al Convenţiei. Exemplul cel mai elocvent în acest sens, care nici nu mai trebuie comentat, este dat de Cauza Weissman c. România[60] în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o radiografie parţială, dar fidelă a sistemului fiscalo-judiciar de drept român. 

Apoi, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, organele administrativ-fiscale au realizat inspecţii fiscale şi au emis decizii de impunere în ceea ce priveşte persoanele fizice care au desfăşurat o activitate economică cu caracter de continuitate care a constat în construirea şi vânzarea unor imobile, deşi legea fiscală nu reglementa în această manieră această activitate la momentul derulării acesteia în perioada 2007-2009[61]! Una dintre soluţiile posibile previzibile cu privire încasarea suplimentară de taxe şi impozite era majorarea impozitului privind transferul dreptului de proprietate, nu încercarea retroactivă de recuperare a unor sume de mult cheltuite.

Aplicarea retroactivă a dispoziţiilor fiscale de către organele ANAF este periculoasă. Menţinută de către instanţele de judecată, devine instituţionalizată. 

Principiul neretroactivităţii legii fiscale trebuie relaţionat cu principiul securităţii juridice.

Principiul securităţii juridice a fost configurat pe cale jurisprudenţială de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În Hotărârea Marckx c. Belgia din 13 iunie 1979, Curtea Europeană îl defineşte ca fiind “un principiu inerent dreptului european al drepturilor omului şi dreptului comunitar”. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a plasat principiul în ordinea juridică comunitară, alături de celelalte principii fundamentale şi acte normative care o compun, subliniind şi necesitatea respectării acestuia de către instituţiile comunitare şi statele membre[62].

Securitatea juridică înseamnă, în esenţă, ca “soluţia definitivă a unei instanţe într-un litigiu să nu poată fi pusă în discuţie”[63]. Dincolo de aceste aspect, securitatea juridică comportă diverse implicaţii: presupunând accesul la drept, ea implică ameliorarea calităţii producţiei juridice şi protecţia contra instabilităţii regulilor[64]. Aceasta înseamnă accesibilitate, comprehensibilitate, drept preexistent raportului juridic, apelarea la măsuri de favorizare a cunoaşterii dreptului pozitiv ş.a.

Răspunzând unei întrebări preliminare transmise de către Curtea de Apel Cuj, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat, prin hotărârea pronunţată în cauza C-183/14 Salomie şi Oltean, următoarele: “1). Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun, în împrejurări precum cele din litigiul principal, ca o administrație fiscală națională să decidă, în urma unui control fiscal, să supună anumite operațiuni taxei pe valoarea adăugată și să impună plata unor majorări, cu condiția ca această decizie să se întemeieze pe reguli clare și precise, iar practica acestei administrații să nu fi fost de natură să creeze în percepția unui operator economic prudent și avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe unor astfel de operațiuni, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere. Majorările aplicate în astfel de împrejurări trebuie să respecte principiul proporționalității; 2). Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, unei reglementări naționale în temeiul căreia dreptul de deducere a taxei pe valoarea adăugată datorate sau achitate în amonte pentru bunuri și servicii utilizate în cadrul operațiunilor taxate îi este refuzat persoanei impozabile, care trebuie în schimb să achite taxa pe care ar fi trebuit să o perceapă, pentru simplul motiv că nu era înregistrată în scopuri de taxă pe valoarea adăugată atunci când a efectuat aceste operațiuni, și aceasta atât timp cât nu este înregistrată în mod legal în scopuri de taxă pe valoarea adăugată și nu a fost depus decontul taxei datorate”[65]. Astfel, Curtea a constatat că organele fiscale nu au recunoscut dreptul subiectiv de deducere persoanelor care au desfăşurat presupusa activitate economică şi cu caracter de continuitate, că în România accesoriile fiscale nu respectă principiul proporţionalităţii şi că acestea sunt calculate după un algoritm care are la baza un fel de prezumţie de culpa obiectivă ce nu poate fi acceptată, neavând legătură cu realitatea şi cu percepţia subiectivă a contribuabilului[66] şi că instanţele naţionale trebuie să analizeze în concret fiecare stare de fapt în parte din perspectiva convingerii pe care autoritatea fiscală i-a creat-o persoanei fizice la momentul derulării activităţii propriu-zise.

În fine, ne limităm la a face o scurtă trimitere la maniera în care statul român a înţeles să preleveze, sub diferite forme, formule şi pretexte, în mod vădit nelegal, diferite taxe instituite pentru înmatricularea autoturismelor second-hand achiziţionate din spaţiul comunitar[67]. Atât instanţele naţionale învestite cu cereri de restituire a taxelor prelevate în mod nelegal sau de înmatriculare fără plata acestor taxe, cât şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, au constatat caracterul nelegal al perceperii acestora[68]. Restituirea eşalonată, pe o perioadă de cinci ani a taxelor de primă înmatriculare, poluare, mediu, cu privire la care au fost obţinute hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile sau definitive, potrivit dispoziţiilor Noului Cod de Procedură Civilă, reprezintă ea însăşi o acţiune vexatorie care prejudiciază drepturile subiective ale contribuabililor.

Astfel, conclusiv, valorizând direcţiile dezvoltate anterior, ne întrebăm aparent retoric: statul fiscal este unul dintre noile modele de stat de drept, o specie a statului jandarm[69] sau un model de non-stat de drept?

Din observarea principiilor care guvernează statul de drept şi mai ales din constatarea cu stupoare a manierei în care acestea sunt încălcate în raporturile dintre funcţiile etatice şi în practica administrativă, pentru că statul pozitiv român preferă: supremaţia administraţiei şi a practicilor acesteia, insecuritatea legislativă şi cel puţin în cazuri particulare cu puternic impact financiar, retroactivitatea legii fiscale, inasimilabilă arhitecturii statului de drept, putem conchide că, din perspectivă fiscală, dar cu consecinţe la nivelul întregului sistem al dreptului, statul de drept este subminat.     

 

 

 

« Back