Numărul 1 / 2014

STUDII

 

 

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV „RĂSTURNAT” ÎNTRE RETROGRAD ŞI VIZIONAR

 

Ovidiu Podaru*

 

 

Rezumat: Contenciosul administrativ „clasic” presupune un litigiu prin care particularul, în calitate de reclamant, încearcă să corijeze excesul de putere al administraţiei publice (pârâtul). Există însă situaţii atipice în care reclamant este un organ administrativ, în vreme ce destinatarul actului dobândeşte calitatea de pârât. Aceste situaţii sunt neobişnuite întrucât, de regulă administraţia, beneficiind de privilegiul prealabilului, nu are nevoie să se adreseze instanţei de judecată pentru a restabili legalitatea, putându-şi face singură „dreptate”, în mod unilateral. Prezentul studiu îşi propune să cerceteze această situaţie pornind de la analiza celor mai frecvente situaţii întâlnite în practica judiciară, respectiv să răspundă la întrebarea: contenciosul „răsturnat” reprezintă un pas înainte sau un pas înapoi faţă de abordarea clasică a acestuia?

 

Cuvinte cheie: contencios administrativ, reclamant şi pârât, privilegiul prealabilului.

 

 

 

 

A. Preliminarii. Contenciosul administrativ în concepţia sa „clasică”

 

Dreptul administrativ este, prin definiţie, o colecţie de norme care încearcă să impună pacea într-un mediu dominat de inegalitate. Sau, mai exact, măcar un armistiţiu, un compromis acceptabil între interesul public, mai mult sau mai puţin agresiv, şi drepturile subiective ori interesele legitime private, mai mult sau mai puţin supuse. Raportul juridic administrativ tradiţional este, în esenţa sa, inegal: ne-o spune, într-un context oarecare, şi art. 8 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2)[1] se are în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public”. Libertatea şi egalitatea sunt aşadar „subordonate”, în vreme ce interesul public este „prioritar”. Astfel stând lucrurile, cei „liberi” şi „egali” între ei (adică, în mod evident, particularii) nu pot fi puşi în aceeaşi poziţie juridică cu gardianul interesului public (administraţia, desigur).

Dar cel care deţine puterea un timp mai îndelungat tinde să abuzeze de ea (Montesquieu): de la inegalitatea cronică la derapaje şi exces nu poate fi cale lungă. Tocmai de aceea, tot legiuitorul – cel care a recunoscut această inegalitate, a trebuit să se gândească şi la un remediu pe care să îl pună în mâna celui slab: aşa a apărut ideea de contencios administrativ, un soi de praştie a unui David în lupta sa dezechilibrată cu uriaşul Goliat. Şi mai toate reglementările în materie, de la noi sau din alte sisteme de drept, consacră această viziune tradiţională a noţiunii: „Orice persoană (subl. ns.), care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică (subl. ns.) printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ (subl. ns.)competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată” (art. 1 alin. 1 teza I din Legea nr. 554/2004).

Aşadar logica internă, mecanismul intim după care funcţionează contenciosul administrativ ne spune că reclamant trebuie să fie un particular oarecare, iar pârât – administraţia publică. Contenciosul administrativ însuşi reprezintă o modalitate specială (singura, de altfel) prin care cel vătămat se poate adresa forţei (judiciare) de constrângere a statului pentru a-şi vedea reparat prejudiciul cauzat de exerciţiul defectuos al … forţei (administrative) de constrângere a statului!

Dimpotrivă, administraţia nu are nevoie de autorizarea unei instanţe pentru a-şi îndeplini atribuţiile, căci, beneficiind de privilegiul prealabilului, ea îşi poate pune direct în aplicare voinţa: n-are nevoie să apeleze de forţa de constrângere a statului, de vreme ce ea însăşi o deţine. Tocmai de aceea, în mod normal ea nu poate fi reclamant în contenciosul administrativ, căci praştia lui David, un instrument care îi pare, cel mai probabil, rudimentar, nu i se potriveşte cu nici un chip.

Dar, aşa cum vom vedea, lucrurile evoluează, viziunile se mai schimbă şi principiile consacrate, voit sau nu, sunt nevoite să suporte breşe. Până la urmă şi administraţia, prin definiţie servitorul legiuitorului[2], ar putea fi pusă, de către acesta din urmă, într-o situaţie cu care nu este obişnuită, şi în care să se simtă… umilită! Aceea de egal al particularului, căruia nu-i mai poate impune pe cale unilaterală un anumit comportament, astfel că, pentru a corija lipsa de obedienţă a acestuia, se vede nevoită să se adreseze instanţei de judecată, din postura neobişnuită de reclamant. Suntem în situaţii atipice, pe care le vom numi în continuare contencios administrativ „răsturnat”, pentru simplul fapt că, din punct de vedere procedural, se inversează logica contenciosului administrativ „clasic”.

 

B. Contenciosul „răsturnat”: trei situaţii posibile sub lupă

 

Fără a avea pretenţia de a aborda exhaustiv chestiunea, vom observa că în practică se întâlnesc cel puţin trei situaţii mai frecvente[3] în care administraţia trebuie să se adreseze instanţei pentru a putea obţine respectarea interesului public (şi, implicit, restabilirea legalităţii): cazul actelor administrative intrate în circuitul civil, reglementat de art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 (1); cel al contractelor administrative, când particularul este cel care nu-şi execută obligaţiile asumate (2); cel prezent în dreptul urbanismului, când organele competente se adresează instanţei de judecată în vederea desfiinţării unei construcţii edificate fără autorizaţie de construire ori cu încălcarea acesteia (3). Toate cele trei situaţii merită o analiză, căci pentru un ochi avizat par veritabile ciudăţenii juridice.

 

1. Situaţia actelor administrative irevocabile (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004)

Potrivit acestui text legal, „Autoritatea publică emitentă (subl. ns.) a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea […]”.

Cu altă ocazie[4] am scris despre acest text legal ca despre o anomalie juridică, privit fiind din perspectiva principiului securităţii raporturilor juridice. Astfel, în esenţă, legiuitorul a dezvoltat un raţionament paradoxal şi contradictoriu: pe de o parte se recunoaşte prevalenţa acestui principiu faţă de prerogativa administraţiei de a restabili legalitatea (căci tocmai de aceea, cel puţin aparent, actul administrativ, chiar ilegal, nu mai poate fi revocat), dar, pe de altă parte, se neagă caracterul absolut al acestui principiu de vreme ce, timp de un an de la emiterea actului, chiar emitentul său îl poate ataca în instanţa de contencios administrativ, cu consecinţa eventuală a desfiinţării acestuia. Or, securitatea raporturilor juridice n-ar trebui să fie relativă: ea ori există, şi atunci actul în cauză nu poate fi desfiinţat pe nicio cale, ori nu există, şi atunci actul în cauză devine atacabil pe toate căile procedurale recunoscute de lege[5]. Singura concluzie logică posibil a fi desprinsă din acest raţionament paradoxal ar fi aceea că nu principiul securităţii raporturilor juridice singur ar fi cauza irevocabilităţii acestor acte administrative, ci mai degrabă o neîncredere a legiuitorului în abilitatea administraţiei de a da prevalenţă stabilităţii juridice ori, dimpotrivă, legalităţii care ar trebui să guverneze întreaga activitate a acesteia, mai ales că aproape niciodată procedurile administrative nu sunt caracterizate prin contradictorialitate. Ar fi astfel contrar Constituţiei noastre ca o persoană să-şi piardă drepturile subiective obţinute printr-un act administrativ fără a avea măcar posibilitatea de a se apăra.

Iată deci o primă situaţie în care legiuitorul nostru inversează logica contenciosului tradiţional: reclamant este, în această situaţie, organul emitent (ne-o spune expres textul analizat), dar cum este de neconceput ca această acţiune să aibă caracter graţios[6], pârât ar trebui să fie tocmai beneficiarul actului (împreună, eventual, cu subdobânditorii dreptului subiectiv creat prin actul administrativ[7]). Astfel, această situaţie se poate întâlni numai în cazul actelor administrative individuale, care creează un avantaj particularului[8].

O aplicaţie a acestui principiu o întâlnim în materia fondului funciar (art. III din Legea nr. 169/1997[9], aşa cum a fost el modificat prin Legea nr. 247/2005[10]). Astfel, potrivit alin. 1,„Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispoziţiilor legislaţiei civile, aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare şi ale prezentei legi: […]”[11]. Potrivit alin. 2, „Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluţionarea cererilor este de competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun“. În fine, potrivit alin. (24) „În cazul unor înstrăinări succesive ale terenurilor, cel care a vândut terenul pe baza titlului constatat nul este obligat sa remită preţul actualizat fostului proprietar rămas fără teren“.

Faţă de situaţia regulă, reglementată de art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, acest caz special este contaminat de câteva reguli civiliste:

a) nulitatea este una absolută adică, în primul rând imprescriptibilă, cei interesaţi putându-se adresa instanţei competente fără a fi încorsetaţi de termenele scurte reglementate de art. 7 şi 11 ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

b) nulitatea se raportează la „legislaţia civilă”, adică în principiu la legile fondului funciar aşa cum sunt ele completate de prevederile adevăratului „drept comun” – Codul civil;

c) instanţa competentă să soluţioneze aceste litigii este instanţa de drept comun (judecătoria în raza teritorială a căreia se află imobilul cu privire la care s-a reconstituit dreptul de proprietate). Astfel, în această ipoteză are loc o prorogare de competenţă în sens invers: nu instanţa de contencios administrativ competentă în mod normal să soluţioneze acţiunea în anularea actului administrativ irevocabil primeşte şi prerogativa de a verifica legalitatea actelor civile subsecvente, ci instanţa de drept comun, competentă în mod normal să verifice legalitatea actelor civile dobândeşte şi competenţa de a verifica legalitatea actului administrativ care stă la baza actelor civile subsecvente;

d) între posibilii reclamanţi nu sunt organele emitente (Comisiile – locală şi judeţeană - de fond funciar) ci conducătorii acestora – Primarul, respectiv Prefectul;

e) în fine, o opţiune destul de bizară ia legiuitorul pe fondul problemei, o derogare chiar de la regulile generale ale dreptului civil: în situaţia anulării actului administrativ, actele civile vor fi păstrate (căci altfel legiuitorul nu ar fi stabilit, ca măsură subsecventă anulării actului – restituirea preţului încasat de către proprietarul aparent celui real, ci remiterea materială a imobilului). În plus însă, înstrăinătorul, beneficiar al actului administrativ anulat, datorează doar preţul imobilului înstrăinat, nu valoarea de piaţă a acestuia, fapt care ar putea avea semnificaţia unei slabe cunoaşteri a resorturilor principiului securităţii raporturilor juridice (care pare a prevala în orice circumstanţe, de vreme ce actele civile subsecvente trebuie salvate cu orice preţ), încurajând totodată reaua credinţă şi simulaţiile[12].

Iată deci o primă situaţie în care legiuitorul răpeşte administraţiei unul dintre privilegiile sale extrem de importante: cel al prealabilului.

 

2. Situaţia contractelor administrative, când cocontractantul nu îşi îndeplineşte obligaţiile sale contractuale

Atât în legea contenciosului administrativ cât şi în reglementările speciale există câteva prevederi din care rezultă că există litigii în care administraţia ar avea calitatea de reclamant iar particularul (cocontractant) pe aceea de pârât. Astfel, potrivit art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, în litigiile care au la bază contracte administrative procedura prealabilă nu este aceea administrativă (o cerere prin excelenţă formulată de către particular şi adresată administraţiei), ci aceea a concilierii, finalizată cu un proces-verbal, şi pe care oricare dintre părţi o poate declanşa. Termenul de 6 luni pentru efectuarea acesteia curge, bunăoară, „de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului”, lăsându-se să se înţeleagă, în mod evident, că oricare parte poate (şi, deci, trebuie) să se adreseze instanţei în cazul în care cealaltă nu îşi execută obligaţiile[13], în vreme ce termenul de 6 luni pentru sesizarea instanţei curge de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii. Apoi, în situaţia contractelor de concesiune, atât a celor referitoare la bunurile proprietate publică, cât şi a celor de lucrări ori servicii publice, în situaţia neexecutării culpabile a obligaţiilor de către una dintre părţi, cealaltă poate rezilia contractul pe cale unilaterală, având dreptul şi la despăgubiri (art. 57 alin. 1 lit. c) şi d) din OUG nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică[14], respectiv art. 54 alin. 1 lit. b) şi c) din HG nr. 71/2007[15]). Or, din aceste prevederi se poate desprinde ideea că cele două părţi sunt privite de legiuitor ca având aceleaşi prerogative juridice, deci, cel puţin teoretic, oricare dintre acestea ar putea fi reclamant într-un litigiu de contencios administrativ.

Explicaţia acestei stări de lucruri îşi are, probabil, rădăcinile, într-un cu totul alt loc decât cea a situaţiei precedente. Fără îndoială că strămoşul contractului administrativ este actul de gestiune[16]. Or, dacă iniţial acesta era considerat un act juridic guvernat exclusiv de regulile dreptului privat, treptat concepţia a evoluat înspre un act mixt, aflat la frontierele dintre dreptul public şi cel privat, un melanj între un act administrativ şi un contract civil[17]. La noi însă, evoluţia firească a lucrurilor a fost întreruptă brutal de instaurarea regimului comunist, astfel încât, imediat după 1989, doctrina şi jurisprudenţa au încercat să reînnoade tradiţiile interbelice ale dreptului administrativ, pornind deci de la … actul de gestiune!, concepţie care, aşa cum am arătat, era de multă vreme depăşită în sistemele de drept occidentale. Iar egalitatea părţilor este definitorie pentru acest tip de acte, astfel încât, pornind de aici, legiuitorului i-a fost greu, probabil, să recunoască administraţiei privilegiul prealabilului într-un asemenea tip de raport juridic.

Apoi, în 2004, prin intrarea în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ (considerată în general ca fiind un salt calitativ faţă de vechea reglementare), contractele administrative sunt asimilate actului administrativ unilateral (art. 3 alin. 1 lit. c teza a II-a din Legea nr. 554/2004). Consecinţa în plan procesual este aceea că toate litigiile întemeiate pe contracte administrative (fie că e vorba despre încheierea, interpretarea, executarea încetarea lor) sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ. Reglementări speciale însă, referitoare la anumite contracte administrative (achiziţii, concesiuni), (re)considerându-le contracte comerciale, le-au readus în faţa instanţei de drept comun[18].

Însă niciodată legiuitorul n-a recunoscut expres prerogativa (exclusivă a) administraţiei de a rezoluţiona pe cale unilaterală un contract administrativ (în lipsa unui pact comisoriu în acest sens) în cazul în care cocontractantul nu îşi îndeplineşte obligaţiile în mod culpabil. Probabil că, la nivel teoretic, această abordare este corectă, căci neexecutarea unei obligaţii contractuale reprezintă mai degrabă o chestiune de drept privat care, în consecinţă, se impune a fi rezolvată potrivit regulilor de drept comun. Este însă cel puţin ciudat că prerogativele administraţiei în lipsa oricărei culpe a cocontractantului (denunţarea şi modificarea unilaterală pentru cauză de interes public) sunt mai puternice decât cele existente în situaţia în care partenerul privat, din culpă, nu îşi execută obligaţiile contractuale (situaţie în care administraţia are doar prerogativele juridice de care se bucură orice subiect de drept privat). Ar fi de gândit dacă nu cumva, de lege ferenda, ar fi indicat să i se recunoască autorităţii contractante prerogativa de a rezilia unilateral un contract administrativ în ipoteza neîndeplinirii culpabile a obligaţiilor de către cealaltă parte, cu consecinţa unui control a posteriori din partea instanţei de contencios administrativ (iar nu a unuia a priori), inclusiv cu prerogativa acesteia de a suspenda actul de reziliere[19]. Abandonarea completă a concepţiei clasice, caracterizată prin egalitatea părţilor, ar fi, poate, un pas înainte.

 

3. Situaţia desfiinţării/modificării construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire ori cu încălcarea prescripţiilor acesteia

Potrivit art. 32 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii, „În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal”.

Deşi, aşa cum am arătat cu altă ocazie[20], autorizaţia de desfiinţare de lucrări se bucură, strict tehnic vorbind, de privilegiul prealabilului, căci ea poate fi pusă în executare fără intervenţia instanţei de judecată, doar că ar fi ilegală, totuşi, ipoteza descrisă de textul legal citat mai sus are o oarecare doză de neobişnuit în ea: astfel, cu excepţia imobilelor edificate pe domeniul public ori privat al administraţiei, pentru a le putea desfiinţa pe celelalte (edificate în mod ilegal, se înţelege), dacă vrea să respecte în totalitate principiul legalităţii, administraţia trebuie să se adreseze mai întâi judecătorului pentru a obţine o „autorizare” în acest sens, aceasta substituind consimţământul constructorului (proprietar al supraedificatului ilegal).

Oricum am privi această situaţie, suntem într-un alt caz în care administraţia este egala particularului, un caz de contencios răsturnat. Doar că suntem într-o „altă procedură judiciară”, dacă utilizăm formula din art. 5 alin. 2 al Legii nr. 554/2004, căci competentă să soluţioneze această cerere este judecătoria de la locul unde se află imobilul.

Explicaţia acestui contencios răsturnat rezidă din nou în rădăcinile sale. Astfel, o asemenea acţiune în justiţie are origini contravenţionale. Or, în această ramură de drept, niciodată agentul constatator nu a putut aplica toate sancţiunile stabilite de lege. Bunăoară, cele care restrâng libertatea individului (închisoarea contravenţională până la momentul abrogării sale, prestarea unei activităţi în folosul comunităţii) au fost dintotdeauna lăsate în sarcina instanţelor de judecată, dată fiind, probabil, importanţa lor. Iar desfiinţarea unui imobil a fost privită ca un soi de sancţiune complementară amenzii, astfel încât tot instanţa (de această dată cea competentă să soluţioneze şi plângerea contravenţională – deci judecătoria de la locul săvârşirii faptei) trebuie să decidă acest lucru.

Dar această opţiune a legiuitorului nostru este susceptibilă de critici serioase:

a) în primul rând că vorbim despre complexa materie a dreptului urbanismului, o ramură a dreptului administrativ: cu siguranţă că judecătorul de contencios administrativ este cel mai în măsură să aprecieze cu privire la menţinerea/desfiinţarea unei construcţii, raportat la respectarea normelor de urbanism şi construire în zonă;

b) de regulă, una şi aceeaşi instanţă trebuie să soluţioneze legalitatea atât a manifestării pozitive de voinţă a administraţiei, cât şi refuzul acesteia de a acţiona. Prin urmare este cel puţin neobişnuit ca refuzul organului competent de a solicita desfiinţarea construcţiilor ilegale să fie cenzurat de instanţa de contencios administrativ, în vreme ce cererea de desfiinţare să fie dată în competenţa judecătoriei;

c) de asemenea, s-a pus problema instanţei competente să soluţioneze o cerere de desfiinţare a unei construcţii edificate ilegal, formulată de o persoană interesată. S-a creat jurisprudenţă contradictorie atât cu privire la calitatea procesuală activă, cât şi cu privire la instanţa competentă să soluţioneze această cerere (instanţele civile ori cele de contencios administrativ).

Pentru a curma toate aceste discuţii, de lege ferenda s-ar impune, pe de o parte, stabilirea competenţei instanţei de contencios administrativ pentru a soluţiona toate cererile care vizează desfiinţarea de construcţii. Pe de altă parte, dimpotrivă, s-ar impune renunţarea la controlul a priori, căci oportunitatea menţinerii sau desfiinţării unei construcţii, în funcţie de posibilitatea acesteia de a se integra în regulamentele de urbanism aplicabile în zonă, este mai degrabă decisă, în primă instanţă, de către autorităţile administrative competente, astfel că controlul jurisdicţional ar trebui să vizeze voinţa exprimată (sau nu) a acesteia.

 

C. Concluzii

 

Din analiza celor trei situații extrem de frecvente în viața de zi cu zi, putem desprinde câteva observații interesante:

a) suntem în prezența unor ipoteze în care administrația este privată de unul dintre cele mai importante privilegii ale sale, cel al prealabilului. În materie de revocare. Se pare că legiuitorul fie că nu i-a acordat acest drept special, fie că i l-a retras. Cert este că, în atare situații, acesta nu prea pare să aibă încredere că administrația ar putea tranșa un litigiu iscat într-o asemenea ipoteză, preferând să-l încredințeze, a priori, instanței de judecată. Iată deci ce s-a întâmplat: suntem în situații aparent anormale, complet nespecifice dreptului administrativ și raporturilor juridice administrative;

b) De ce s-a ajuns în aceste situații? Pe de o parte, probabil în considerarea importanţei (gravităţii situaţiei) existente în două dintre aceste ipoteze (actele intrate în circuitul civil, desfiinţarea construcţiilor), a faptului că ar putea fi implicaţi şi terţi, care nu au nimic de-a face cu procedura de emitere a unui act administrativ, a fondului actului în cauză (materie civilă, patrimonială); în fine, o explicaţie ar putea consta şi în faptul că sistemul nostru de drept nu cunoaşte, ca principiu, regula instituirii unei proceduri contradictorii în situaţia elaborării unui act administrativ care să-i permită persoanei afectate (vătămate) de actul administrativ care urmează să fie emis să-şi formuleze apărările încă din faza administrativă. Pe de altă parte, evoluţia contractelor administrative trădează rădăcini în dreptul civil (iar nu în dreptul administrativ)[21], aşa încât am putea presupune în mod rezonabil că legiuitorul nostru încă nu este obişnuit cu ideea de privilegiu (prerogativă exorbitantă) în materia contractelor administrative.

c) În fine, întrebarea care rămâne este aceea de a şti dacă aceste situaţii sunt (şi ar trebui să rămână) solitare, disparate, simple „accidente” în sistemul de drept sau, dimpotrivă, plecând de la ele, ar putea fi închegată o teorie a „deprivilegierii sistematice” a administraţiei, a reegalizării poziţiei acesteia cu aceea a particularului cu care intră în raporturi juridice administrative. Un anumit context european, dominat de ideea înlăturării sau, cel puţin a diminuării monopolurilor statului în unele materii comerciale, dublată de aceea a aplicării principiilor dreptului concurenţei şi autorităţilor publice, ar putea conduce la închegarea unei asemenea teorii. În ce ne priveşte, credem că ea ar putea fi structurată pornind de la două mari idei:

(i) administraţia ar trebui readusă pe picior de egalitate cu particularul numai în acele materii în care fondul raportului juridic este unul civil, patrimonial. Cele trei exemple analizate ne confirmă această primă condiţie. Nu s-ar justifica însă în nici un caz extinderea acestei reguli la raporturi juridice administrative care în mod tradiţional sunt întemeiate pe ideea de forţă, de autoritate: poliţie, siguranţă publică, domeniul sanitar, evidenţa populaţiei, paşapoarte etc. Desigur, nimic nu l-ar putea împiedica pe legiuitor să considere că numai în anumite situaţii, de o importanţă sporită, administraţia îşi pierde privilegiul (ceea ce, până în prezent, s-a şi întâmplat). Cert este că, în atare situaţii speciale, vehiculul care transportă raportul juridic administrativ nu mai poate fi cel tradiţional, actul administrativ, ci, eventual acordul părţilor acestui raport sau, în cazul în care un asemenea acord de voinţă nu există (adică în majoritatea situaţiilor[22]), el să fie substituit de o hotărâre judecătorească;

(ii) alegerea instanţei care ar trebui să exercite acest control a priori (cea de contencios administrativ ori cea de drept comun) ar trebui făcută cu mare grijă: probabil că alegerea instanţei de contencios administrativ în toate situaţiile de acest fel n-ar fi o soluţie de respins. Şi asta pentru că numai această instanţă este familiarizată cu conceptul de exces de putere şi, aproape întotdeauna când într-un raport juridic avem o autoritate publică, chiar dacă fondul raportului este unul civil, aceasta ar putea avea tendinţa să-l altereze exercitând puterea publică cu care a fost învestită. Şi atunci contenciosul administrativ ar fi poate cea mai bună variantă a controlului jurisdicţional. Pe de altă parte privim cu circumspecţie instanţele civile şi din cauza tendinţelor acestora de a aplica principiile dreptului civil şi raporturilor juridice administrative: principiul formalismului şi consecinţele încălcării acestuia, teoria nulităţii „administrative”, etc.

 

Cu puţină îngăduinţă şi imaginaţie, legiuitorul nostru ar putea fi apreciat ca vizionar…

 

« Back