Numărul 4 / 2013

In memoriam Mircea Mureşan

 

 

L’ACTE CIVIL UNILATÉRAL c. L’ACTE ADMINISTRATIF – Réflexions sur la délégation de l’exercice du pouvoir public aux particuliers

 

Ovidiu Podaru*

 

 

Résumé: Une jurisprudence récente a établi qu’un acte unilatéral par lequel une fédération sportive a exclu un de ses membres en raison d’une grave violation de son statut a la nature juridique d’un acte administratif individuel car, par rapport aux dispositions de la Loi de l’éducation physique et du sport nº 69/2000, respectivement de l’Ordonnance nº 26/2000 concernant les associations et les fondations, si de telles associations ont un statut d’utilité publique, elles peuvent émettre des actes administratifs par délégation, en exerçant le pouvoir public dont elles ont été investies par la loi. En réalité, un tel acte est un acte unilatéral de nature civile car, lorsque la fédération l’émet, elle ne se conduit pas en autorité publique mais en simple particulier, vu qu’elle n’exerce pas le pouvoir public que la loi lui a conféré. D’autre part, un tel acte ne met pas en application la loi impérative, mais son propre statut, donc cette condition exigée par l’article 2 alinéa 1 lettre c) de la Loi du contentieux administratif n’est pas remplie non plus.

 

Mots-clefs: acte civil unilatéral, acte administratif par délegation, régime de pouvoir public, fédération sportive

 

 

 

A. Introduction

            Dernièrement, ceux qui se passionnent pour l’étude des frontières entre le droit civil et le droit administratif ont pu remarquer une offensive assez agressive du droit administratif qui tend à s’occuper de domaines autrefois classiques pour le droit civil. L’une des „armes” consiste à considérer certains actes unilatéraux comme étant des actes administratifs, tout en profitant, probablement, du peu d’intérêt manifesté par les spécialistes en droit civil vis-à-vis de l’acte civil unilatéral.

Une pareille situation est récemment parue dans la jurisprudence[1]. Ainsi, une importante fédération sportive dont le statut d’utilité publique n’est pas hors de question[2], a exclu un de ses membres par une décision de son organe directeur, en invoquant une grave violation par ce membre du statut de la fédération. Ce membre s’est adressé à l’instance de contentieux administratif en sollicitant en raison de l’article 1 de la Loi nº 554/2004 l’annulation de l’acte de sanctionnement. Le premier problème juridique mentionné en l’espèce a été celui de la nature juridique de cet acte juridique, ayant pour conséquence l’établissement de l’instance compétente pour solutionner la cause. La Cour d’Appel Bucarest a établi qu’il s’agit d’un acte administratif vu que les fédérations qui ont acquis un statut d’utilité publique sont, selon l’article 2 alin. 1 lett. b) de la Loi du contentieux administratif, des autorités publiques assimilées, et le pouvoir de sanctionnement disciplinaire représente, pour l’essentiel, une forme d’exercice du pouvoir public, l’acte juridique émis de cette façon étant, à son tour, une modalité de mise en application de la loi spéciale (La Loi nº 69/2000 de l’éducation physique et du sport[3]) qui permet l’exercice du pouvoir disciplinaire à condition d’observer les statuts et les règlements propres à la fédération. Dans ce qui suit, nous nous proposons d’analyser plus en détail cette situation pour mieux cerner la différence entre l’acte civil unilatéral et l’acte administratif.

B. La nature juridique de la Fédération – un critère insuffisant

Conformément aux dispositions de l’article 2 alinéa 1 lettre b) de la Loi nº. 554/2004 du contentieux administratif, „sont assimilées aux autorités publiques, au sens de la présente loi, aussi les personnes juridiques de droit privé qui, en conformité avec la loi, ont acquis le statut d’utilité publique ou qui sont autorisées à fournir un service public, en régime de pouvoir  public”. Ce texte de loi doit être corroboré avec les règlementations comprises dans l’art. 35 de la Loi nº. 69/2000 de l’éducation physique et du sport conformément auxquelles „(1) Les fédérations sportives nationales sont des structures sportives d’intérêt national, consituées par l’association des clubs sportifs et des associations départementales et du municipe Bucarest, par branches sportives. (2) Conformément à la présente loi, les fédérations sportives nationales sont des personnes juridiques de droit privé, d’utilité publique, autonomes, non-gouvernementales, apolitiques et sans un but lucratif. (3) L’acquisition de la personnalité juridique s’accomplit dans les conditions de la loi.” A partir de ces dispositions, on pourrait tirer la conclusion, qui n’est pas exempte de toute critique, qu’une fédération sportive, légalement consituée, est une autorité publique assimilée[4].

 

Cependant cette prémisse de notre analyse ne signifie que le fait qu’in abstracto, une fédération peut avoir une qualité processuelle passive dans le contentieux administratif; pourtant, pour arriver à la conclusion finale de l’instance de fond nous devons établir tout d’abord que, concrètement (c’est-à-dire dans un rapport juridique particulier, de façon automatique) la fédération sportive en question s’est conduite en autorité publique, en exerçant le pouvoir public mis à sa disposition par la loi.

Or, comme nous l’avons déjà montré à une autre occasion[5], toute personne juridique de droit public a, en fait, une personnalité juridique double (duelle, scindée): l’une, administrative, qui lui permet d’exercer le pouvoir public par l’émission d’actes administratifs, et une autre, civile, que la loi met à sa disposition en vue de l’émission d’actes juridiques civils. Si telle est la situation des autorités administratives véritables (par exemple, le Gouvernement[6]), la situation des autorités administratives assimilées doit d’autant plus être telle. Voire plus, si dans le cas des autorités administratives , la capacité administrative constitue la règle (car ces autorités ont été créées par la justice dans le but premier d’exercer le pouvoir public, et non pas de se conduire en simples particuliers) et la capacité civile constitue l’exception, au contraire, dans le cas des autorités administratives assimilées, la règle reste la capacité civile (n’oublions pas qu’à l’origine les fédérations sportives sont des personnes juridiques de droit privé) et seulement de façon exceptionnelle nous pouvons parler aussi d’une capacité administrative. Par conséquent, le fait qu’une fédération sportive puisse in abstracto exercer le pouvoir public, cela ne signifie pas automatiquement qu’elle l’ait aussi exercé dans une situation particulière.

Par conséquent, ce que nous devons déterminer vraiment est si, par la décision d’exclure un de ses membres, l’organe directeur de la fédération sportive a exercé ou non son pouvoir public mis à sa disposition par la loi.

 

C. Les critères qui ne sont pas remplis par la décision d’exclusion pour avoir la nature d’un acte administratif:

Selon les dispositions de l’art. 2 alin. 1 lett. c) de la loi du contentieux administratif, les caractéristiques que doit réunir une manifestation de volonté pour pouvoir être considérée un acte administratif sont les suivantes: (1) l’unilatéralité; (2) le régime de pouvoir public; (3) son objet – l’organisation de l’application de la loi ou l’exercice concret de la loi[7]; (4) la production d’effets juridiques. Parmi celles-ci, à une analyse plus attentive, au moins la seconde et la troisième ne sont pas réunies dans le cas soumis à l’analyse.

 1. Le régime de pouvoir public

Nous avons expliqué amplement à une autre occasion[8] comment on distingue un acte unilatéral émis en régime de droit public d’un acte émis en régime de droit privé. Pour l’essentiel, par un exercice d’imagination, remplaçons l’auteur de l’acte par une personne privée. Si à la suite de ce remplacement l’émission de l’acte en question reste tout aussi plausible, celui-ci ne peut être qu’un acte de droit privé parce que, en pouvant être émis aussi par un particulier, l’exercice du pouvoir public pour cet acte n’a pas été nécessaire; bien au contraire, si l’émission de l’acte par un particulier n’est pas plausible, alors l’acte a certainement été émis par l’autorité publique à l’aide du pouvoir public qui lui a été conféré par la loi car, de façon évidente, les seuls actes juridiques qu’un particulier ne peut pas conclure/ émettre sont ceux qui supposent l’exercice du pouvoir public.

Or, en l’espèce, il s’agit d’un acte juridique par lequel une fédération (structure associative) établit, à travers son organe compétent selon son statut, l’exclusion d’un membre pour une possible violation du même Statut. On peut facilement constater qu’une telle décision peut être adoptée par toute personne juridique de droit privé (association, société commerciale etc.) qui applique le sanctionnement extrême à un de ses membre dans les conditions de son propre statut[9]. Ainsi, le statut spécial „d’utilité publique” de la fédération est irrélevant dans une pareille situation et, par conséquent, on peut soutenir que lorsqu’elle a décidé d’exclure un de ses membres, cette fédération n’a nullement usé du pouvoir public mis à sa disposition/ portée par le législateur.

À propos de cette même condition, un débat intéressant peut être démarré au sujet du caractère unilatéral de cette décision[10]. Bien que, formellement, on doit reconnaître ce caractère à la décision, car elle a un seul auteur – l’organe directeur de la fédération, à une analyse plus approfondie, au moins dans le droit administratif le véritable caractère unilatéral est indépendant, de façon absolue, de tout consentement du destinataire de l’acte[11]. Or, en l’espèce, l’acte d’exclusion, justifié par les dispositions du Statut, part du consentement, c’est vrai, anticipé et donc indirect – du destinataire de l’acte (le consentement formulé abstraitement que l’organe compétent mette en application les sanctions statutaires à n’importe quel membre de la fédération – donc à lui-même aussi- qui violerait les dispositions de ce statut.)

2. La mise en application de la loi

La raison d’être de l’administration publique est d’appliquer la loi. Plus exactement la loi impérative, c’est-à-dire ces normes qui doivent s’imposer, même de force, à tous les sujets de droit, de sorte que l’intérêt public puisse toujours prévaloir. En fin de compte, c’est là l’intérêt public abstrait de tout acte administratif: la nécessité que les dispositions impératives de la loi triomphent en toute situation. Par conséquent, pour arriver à ce desideratum, c’est toujours la loi qui établit à l’intention des autorités administratives des attributions dont l’exercice n’est pas, en principe, une faculté (liberté), mais une obligation. Nous disons ainsi que les organes administratifs en question, en exerçant les attributions légales respectives en vue de l’application de la loi, usent du pouvoir public dont ils été investis (voilà donc que cette condition des actes administratifs est étroitement liée à la précédente).

Pour établir exactement si la décision de l’espèce remplit cette condition légale nous devons établir si (a) à travers celle-ci il y a mise en application de la loi ou du propre Statut de la fédération; (b) si ce statut peut être assimilé à une loi et, enfin, (c) quelle est la solution dans l’hypothèse d’un acte, qui au moins apparemment, met en application tant une disposition légale qu’une statutaire.

a) La décision analysée met en application les dispositions du Statut de la Fédération (aspect reconnu en principe pasr l’instance qui a prononcé la sentence analysée).Premièrement,cette décision juridique même apprécie que la réquérante a violé les dispositions du Statut (art. 14 et art. 57) et, par conséquent, elle a été exclue en raison de l’article 18 alinéa 2 corroboré avec l’article 18 alinéa 1 du Statut. Il n’y a donc aucun renvoi à des dispositions légales, mais seulement à des dispositions statutaires. D’autre part, la même décision constate, pour appliquer la sanction extrême qu’à travers ses actions le membre sanctionné a causé „de graves préjudices d’image à la fédération”. Or, celles-ci étant des personnes juridiques de droit privé, il est évident que la décision analysée n’a pas été émise dans un intérêt public (même pas au niveau déclaratif), chose permise également par le Statut. Tous ces constats éloignent cette décision de la nature juridique d’acte administratif[12].

b) Le statut d’une fédération ne peut pas être assimilé à la loi

En ce qui nous concerne, nous considérons que le mot „loi” de la définition de l’acte administratif donnée par la Loi nº 554/2004 doit être interprété stricto sensu comme l’acte provenant du Parlement portant ce nom, auquel on ajoute les ordonnances gouvernementales (simples ou d’urgence). Cependant, étant donné qu’il y a des actes administratifs qui organisent l’application de la loi (les actes normatifs) d’après lesquels d’autres appliquent concrètement la loi (ceux individuels) [13],, en forçant un peu le terme de „loi” de la définition de l’acte administratif, on pourrait soutenir - à la limite, c’est vrai – qu’il engloberait aussi les actes administratifs normatifs d’organisation de l’application de la loi. Mais le Statut d’une fédération n’entre pas même dans cette catégorie, au moins pour deux raisons distinctes:

 (i) organiquement et formellement nous n’avons pas affaire à un acte administratif. Ainsi, il y a des Statuts de personnes privées déclarées d’utilité publique pour l’entrée en vigueur desquels on a besoin de l’approbation à travers un acte administratif véritable (par exemple, le statut des cultes reconnus officiellement doit être reconnu par une décision du Gouvernement[14])). Or, dans le cas des fédérations sportives on n’a besoin que d’un avis du Ministère de la Jeunesse et du Sport (art. 36 de la Loi nº 69/2000), la situation étant donc complètement différente. D’ailleurs, la Haute Cour de Cassation et de Justice, à travers la décision nº 4285/2009 (précitée) a établi que le statut d’une fédération (en l’espèce la Fédération Roumaine de Footbal) n’est pas un acte administratif.

 (ii) matériellement, de mêmenous ne sommes pas en présence d’un acte administratif car, en premier lieu, un tel statut n’est pas émis dans un intérêt public, mais dans l’intérêt privé des membres de la Fédération et de la Fédération même. Or, le but d’intérêt public est un élement essentiel de tout acte administratif, élément que le statut d’une fédération sportive n’a pas.

Par conséquent, comme ce statut représente un acte juridique d’ordre privé[15],, sa mise en application ne peut être faite qu’à travers un acte toujours privé, et non pas à travers un acte administratif.

c) La situation complexe où un acte juridique semble mettre en application tant une loi impérative qu’un acte normatif d’ordre privé. L’arbitre: l’intérêt public.

La Cour d’Appel Bucarest a apprécié que la décision en question est un acte administratif parce que „... celle-ci a été émise en exerçant les prérogatives prévues par les dispositions de l’art. 18 alinéa 2 du Statut de la fédération, adopté par l’application des dispositions de l’art. 37 alinéa 1 lettre e) de la Loi nº 69/2000 («exerce le pouvoir disciplinaire dans les termes prévus par la présente loi et conformément aux statuts et aux règlements propres»), lesquelles sont de par leur nature des prérogatives de pouvoir public...” Et, en effet, l’acte en question, au moins en apparence met en application tant les dispositions de la loi (plus abstraites) que celles du Statut (plus concrètes); surgit alors la question dans quelle mesure peut-on considérer que, dans une telle hypothèse, la condition légale est remplie pour que l’acte en question puisse être considéré comme un acte administratif? En ce qui nous concerne, nous concerne, nous considérons que deux critères peuvent être utilisés pour résoudre le dilemme:

 (i) le premier: le but d’intérêt public de l’acte individuel. Ainsi, toutes les fois que l’acte est émis dans un tel but, on tend certainement plutôt à la mise en application des dispositions impératives d’une loi; par contre, toutes les fois qu’on remarque que l’acte individuel est émis plutôt dans un but privé, il tend à mettre en application principalement les dispositions statutaires[16]. Or, comme nous l’avons montré, la décision analysée est émise plutôt dans un intérêt privé que dans un intérêt public[17];.

 (ii) le second: la vérification du caractère impératif de la loi, respectivement si la prérogative exercée par l’émission de l’acte individuel aurait existé aussi en l’absence du texte de la loi „mis en application”. Ainsi, le pouvoir public ne peut être exercé qu’à condition qu’un texte exprès de loi l’autorise expressément. Voilà pourquoi, en l’absence d’un tel texte légal, l’exercice de ce pouvoir est impossible. Et ce parce que, étant dans le domaine du droit public,  est permis uniquement ce qui est permis expressément par la loi (car l’exercice du pouvoir public a, d’habitude, pour effet la réduction de certains droits et libertés individuels.) Au contraire, la législation spécifique du droit privé (constitué autour de la notion de „liberté”) ne fait que reconnaître certaines conduites qui auraient été de toute façon permises aussi en l’absence d’un tel texte, disons en raison du „droit naturel”.

Ainsi c’est assez dificile de croire que, si la réglementation du principe de la liberté contractuelle était abrogé sans aucune explication, il n’y aurait plus de liberté contractuelle (bien au contraire, si l’attribution du maire d’émettre des autorisations de construction était abrogée sans aucune explication, sans doute que celui-ci n’aurait plus cette compétence). Or, il ne nous reste plus qu’à répondre à une question simple: même en supposant qu’il s’agisse de l’exercice du pouvoir disciplinaire (c’est là un autre aspect controversé de l’espèce, mais lequel ne fait pas l’objet de la présente analyse), ce pouvoir disciplinaire aurait-il pu être exercé par la Fédération exclusivement en raison de son propre statut et en l’absence de la disposition de l’art. 27 alin. 1 lett. e) de la Loi nº 69/2000?La réponse ne peut être qu’affirmative. Le pouvoir disciplinaire est spécifique du droit du travail (branche du droit privé), mais comme nous l’avons déjà montré, c’est là une question de droit privé dans la vision du législateur car, lorsque l’Ordonnance nº 26/2000 a été adoptée, cette question n’a pas été considérée comme impérative, étant laissée exclusivement à la latitude des membres des associations/ fédérations qui pouvaient la réglementer à leur gré, c’est-à-dire en fonction de leurs intérêts privés.  Ainsi, ce pouvoir résulte plutôt de l’accord des parties que d’une disposition légale à caractère impératif. Par conséquent, en l’espèce il ne peut s’agir de l’exercice du pouvoir public.

D. En guise de conclusion

A propos de ce qui vient d’être dit, nous pouvons conclure uniquement qu’une décision de santionnement d’un membre d’une fédération sportive par les organes directeurs de celle-ci a la nature d’un acte unilatéral de droit privé et non pas d’un acte administratif. La conséquence immédiate de ce constat est que les instances de contentieux administratif n’ont pas la compétence de se prononcer sur la légalité de celle-ci, seules les instances civiles pouvant censurer l’éventuelle illégalité de celles-ci, les dispositions de l’art. 7 de la Loi nº 554/2004 du contentieux administratif concernant la procédure administrative préalable n’ayant pas non plus d’applicabilité.

 

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