Numărul 4 / 2013

In memoriam Mircea Mureşan

 

 

ACTUL CIVIL UNILATERAL VS. ACTUL ADMINISTRATIV – Reflecţii asupra delegării către particulari a exerciţiului puterii publice

 

Ovidiu Podaru*

 

 

 

Rezumat: O jurisprudenţă recentă a stabilit că un act unilateral prin care o federaţie sportivă a exclus unul dintre membri săi pe motivul unei încălcări grave a statutului are natura juridică a unui act administrativ individual întrucât, raportat la prevederile relevante ale Legii educaţiei fizice şi sportului nr. 69/2000, respectiv a Ordonanţei nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, dacă asemenea asociaţii au statut de utilitate publică ele pot emite acte administrative prin delegaţie, exercitând puterea publică cu care legea le-a înzestrat. În realitate, un asemenea act este un act unilateral de natură civilă căci, atunci când federaţia îl emite, ea nu se comportă ca o autoritate publică ci ca un simplu particular, căci nu exercită puterea publică pe care legea i-a conferit-o. Pe de altă parte, un asemenea act nu pune în aplicare legea imperativă, ci propriul statut, deci nici această condiţie cerută de art. 2 alin. 1 lit. c) a Legii contenciosului administrativ nu este îndeplinită.

 

Cuvinte cheie: act civil unilateral, act administrativ prin delegaţie, regim de putere publică, federaţie sportivă

 

 

 

A. O introducere

În ultima vreme, cei pasionaţi de studiul frontierelor dintre dreptul civil şi cel administrativ au putut observa o ofensivă destul de agresivă a dreptului administrativ care tinde a ocupa domenii altădată clasice pentru dreptul civil. Iar una dintre „arme” este aceea de a considera unele acte unilaterale ca fiind acte administrative, profitându-se, probabil, şi de interesul redus al civiliştilor faţă de actul civil unilateral.

O asemenea situaţie a fost întâlnită recent în jurisprudenţă[1]. Astfel, o importantă federaţie sportivă al cărei statut de utilitate publică nu este înafara oricărei discuţii[2], a exclus („dezafiliat”) unul dintre membrii săi printr-o decizie a organului său de conducere, invocând o încălcare gravă, de către acest membru, a statutului federaţiei. Acest membru s-a adresat instanţei de contencios administrativ solicitând, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea actului de sancţionare. Prima problemă juridică ridicată în speţă a fost aceea a naturii juridice a acestui act juridic, cu consecinţa stabilirii instanţei competente să soluţioneze acţiunea. Curtea de Apel Bucureşti a stabilit că acesta este un act administrativ întrucât federaţiile care au dobândit statut de utilitate publică sunt, în lumina art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ, autorităţi publice asimilate, iar puterea de sancţionare disciplinară reprezintă, în esenţă, o formă a exerciţiului puterii publice, actul juridic astfel emis fiind, la rândul său, o modalitate de punere în aplicare a legii speciale (Legea nr. 69/2000 a educaţiei fizice şi sportului[3]) care permite exercitarea puterii disciplinare cu condiţia respectării statutelor şi regulamentelor proprii ale federaţiei.

Ne propunem în continuare să analizăm mai îndeaproape această situaţie, pentru a trasa o limită mai clară între actul civil unilateral şi actul administrativ.

 

B.NaturajuridicăaFederaţiei – uncriteriuinsuficient

Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, și persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”. Acest text legal trebuie coroborat cu reglementările cuprinse în art. 35 din Legea nr. 69/2000 a educației fizice și sportului potrivit cărora „(1) Federațiile sportive naționale sunt structuri sportive de interes național, constituite prin asocierea cluburilor sportive și asociațiilor județene și ale Municipiului București, pe ramuri de sport. (2) Potrivit prezentei legi, federațiile sportive naționale sunt persoane juridice de drept privat, de utilitate publică, autonome, neguvernamentale, apolitice și fără scop lucrativ. (3) Dobândirea personalității juridice se face în condițiile legii”. Din aceste prevederi s-ar putea desprinde concluzia, nu ferită de orice critică, în sensul că o federație sportivă, legal constituită,esteoautoritatepublicăasimilată[4].

Dar această premisă a analizei noastre nu înseamnă decât faptul că, înabstract, o federaţie poate avea calitate procesuală pasivă în contenciosul administrativ; însă, pentru a ajunge la concluzia finală a instanței de fond trebuie să stabilim mai înainte că, înconcret(adică într-un raport juridic anume, în mod automat), federaţia sportivă în cauzăs-acomportatcaoautoritatepublică,exercitândputereapublicăpusăladispozițiasaprinlege.

Or, așa cum am arătat și cu altă ocazie[5], orice persoană juridică de drept public are, în fapt, o personalitate juridică dublă (duală, scindată): una administrativă, care îi permite să exercite puterea publică prin emiterea de acte administrative, și una civilă, pe care legea i-o pune la dispoziție în vederea încheierii/emiterii unor acte juridice civile. Iar dacă așa stau lucrurile cu autoritățile administrative veritabile (ex.: Guvernul[6]), cu atât mai mult situația trebuie să stea tot astfel cu autoritățile administrative asimilate. Ba mai mult, dacă în cazul autorităților administrative veritabile, capacitatea administrativă este regula (căci aceste autorități au fost create de către legiuitor cu scopul primordial de a exercita puterea publică, nu de a se comporta ca simpli particulari) iar capacitatea civilă este excepția, dimpotrivă, în cazul autorităților administrative asimilate, regula rămâne capacitatea civilă (să nu uităm că, la origini, federaţiile sportivesuntpersoanejuridicededreptprivat) și numai în mod excepțional putem vorbi și de o capacitate administrativă. Prin urmare, faptul că o federaţie sportivă ar putea avea în abstract exercițiul puterii publice, nu înseamnă în mod automat că aceasta a și fost exercitată într-o situaţie anume.

În consecință, ceea ce trebuie într-adevăr să determinăm este dacă, prin hotărârea de excludere a unui membru, organul de conducere al federaţiei sportive a exercitat puterea publică pusă prin lege la îndemâna sa, sau nu.

 

C.Criteriileneîndeplinitedehotărâreade excluderepentruaaveanaturaunuiactadministrativ:

Pornind de la prevederile art. 2 alin. 1 lit. c) al legii contenciosului administrativ, trăsăturile pe care trebuie să le întrunească o manifestare de voinţă pentru a putea fi considerată act administrativ sunt următoarele: (1) unilateralitatea; (2) regimul de putere publică; (3) obiectul său – organizarea aplicării legii ori executarea în concret a legii[7]; (4) producerea de efecte juridice. Dintre acestea, la o analiză mai atentă, cel puțin a doua și a treia nu sunt întrunite în cazul supus analizei.

1. Regimul de putere publică

Am explicat pe larg cu altă ocazie[8] cum deosebim un act unilateral emis în regim de drept public de unul emis în regim de drept privat. În esență, într-un exercițiu de imaginație, substituim autorul actului cu o persoană privată. Iar dacă în urma acestei înlocuiri emiterea actului în cauză rămâne la fel de plauzibilă, acesta nu poate fi decât un act de drept privat pentru că, putând fi emis și de un particular, n-a fost nevoie de exercițiul puterii publice pentru acest act; dimpotrivă, dacă emiterea actului de către un particular trece dincolo de limitele plauzibilului, atunci cu siguranță că actul a fost emis de către autoritatea publică cu ajutorul puterii publice care i-a fost conferită de lege căci, în mod evident, singurele acte juridice pe care un particular nu le poate încheia/emite sunt acelea care necesită exerciţiul puterii publice.

Or, în speță, suntem în prezența unui act juridic prin care o federație (structură asociativă) stabilește, prin organul său competent potrivit statutului, excluderea unui membru pentru o presupusă încălcare a aceluiași Statut. Se poate constata cu ușurință faptul că o asemenea hotărâre poate fi adoptată de orice persoană juridică de drept privat (asociație, societate comercială etc.) care aplică sancțiunea extremă unui membru al său în condițiile propriului statut[9]. Astfel, statutul special de „utilitate publică” a federaţiei este irelevant într-o asemenea situaţie și, prin urmare, se poate susține că, atunci când a luat hotărârea excluderii unui membru al său, această federaţie nu a utilizat în niciun fel puterea publică pusă la îndemâna sa de către legiuitor.

Tot legat de această condiție, o discuție interesantă poate fi demarată cu privire la caracterul unilateral al acestei hotărâri[10]. Deși în mod formal acest caracter trebuie recunoscut hotărârii, căci ea are un singur autor – organul de conducere a federaţiei, la o analiză mai profundă, cel puţin în dreptul administrativ veritabilul caracter unilateral este independent, în mod absolut, de vreun consimțământ al destinatarului actului[11]. Or, în speța de față, actul de excludere, întemeiat pe prevederile Statutului, are la bază un consimțământ – este adevărat, dat anticipat și, deci, indirect – al destinatarului actului (consimțământul dat în mod abstract ca organul competent să aplice sancțiunile statutare oricărui membru al federației - deci şi lui însuşi - care ar încălca prevederile acestui statut).

 

2. Punerea în aplicare a legii

Rațiunea de a fi a administrației publice este aceea a de pune în aplicare legea. Mai exact legea imperativă[12], adică acele norme care trebuie să se impună, chiar cu forța, tuturor subiecților de drept, astfel încât interesul public să poată prevala întotdeauna. La urma urmei, acesta este interesul public abstract al oricărui act administrativ: necesitatea ca prevederile imperative ale legii să triumfe în orice situaţie. Prin urmare, pentru a se ajunge la acest deziderat, tot legea este aceea care stabilește în sarcina autorităților administrative, atribuții al căror exercițiu nu este, în principiu, o facultate (libertate) ci o obligație. Spunem astfel că organele administrative în cauză, exercitând atribuțiile legale respective în vederea aplicării legii, utilizează puterea publică cu care au fost înzestrate (iată deci că această condiție a actelor administrative este în strânsă legătură cu precedenta).

Pentru a stabili exact dacă hotărârea din speță îndeplinește această condiție legală trebuie să stabilim dacă (a) prin aceasta se pune în aplicare legea sau Statutul propriu al federaţiei; (b) dacă acest statut poate fi asimilat unei legi și, în fine, (c) care este soluția în ipoteza unui act care, cel puțin în aparență, pune în aplicare atât o prevedere legală cât și una statutară.

a)HotărâreaanalizatăpuneînaplicareprevederileStatutuluiFederației(aspect recunoscut în principiu și de instanța care a pronunţat sentinţa analizată). În primul rând, chiar această hotărâre judecătorească apreciază că reclamanta a încălcat prevederileStatutului(art.14șiart.57) și, prin urmare, aceasta a fost exclusă în temeiul art.18alin.2coroboratcuart.18alin.1dinStatut. Așadar, nicio trimitere la prevederi legale, ci doar la prevederi statutare. Pe de altă parte, aceeași hotărâre constată, pentru a se aplica sancțiunea extremă că, prin acțiunile sale, membrul sancţionat a adus „grave prejudicii de imagine federaţiei”. Or, acestea fiind persoane juridice de drept privat, este evident că hotărâreaanalizatănuafostemisăîninterespublic(nicimăcarlaniveldeclarativ),lucrudeasemeneapermisdecătreStatut.Toate aceste constatări îndepărtează această hotărâre de natura juridică de act administrativ[13].

b)Statutul unei federaţii nupoatefiasimilatlegii.În ce ne priveşte, considerăm că sintagma „lege” din definiția actului administrativ oferită de Legea nr. 554/2004 trebuie interpretată în sens strict: actul provenind de la Parlament având această denumire, la care se adaugă ordonanțele Guvernului (simple sau de urgență). Însă, având în vedere că există acte administrative care organizează aplicarea legii (actele normative) după care altele aplică în mod concret legea (cele individuale)[14], forțând puțin termenul de „lege” din definiția actului administrativ, am putea susține – la limită, este adevărat, - că acesta ar îngloba și actele administrative normative de organizare a aplicării legii. Însă Statutul unei federaţii nu intră nici măcar în această categorie, din cel puțin două considerente distincte:

(i) organic și formal nu suntem în prezența unui act administrativ. Astfel, există Statute ale unor persoane private declarate de utilitate publică pentru a căror intrare în vigoare este necesară aprobarea printr-un act administrativ veritabil (de pildă, statutul cultelor recunoscute oficial trebuie recunoscut prin hotărâre de Guvern[15]). Or, în cazul federațiilor sportive nu este necesar decât un aviz al Ministerului Tineretului și Sportului (art. 36 din Legea nr. 69/2000), situația fiind, așadar, complet diferită. De altfel și Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr. 4285/2009 (precitată) a stabilit că statutul unei federaţii (în acea speţă Federaţia Română de Fotbal) nu este act administrativ;

(ii) material de asemenea nu suntem în prezența unui act administrativ întrucât, în primul rând, un asemenea statut nu este emis în interes public, ci în interesul privat al membrilor Federației și al Federației însăși. Or, scopul de interes public este un element esențial al oricărui act administrativ, element pe care statutul unei federaţii sportive nu-l are.

În consecință, cum acest statut reprezintă un act juridic de ordine privată[16], punerea sa în aplicare nu poate fi făcută decât totprintr-unactprivat, iar nu printr-un act administrativ.

c)Situațiacomplexăîncareunactjuridicpareapuneînaplicareatâtolegeimperativăcâtșiunactnormativdeordineprivată.Arbitrul:interesulpublic.Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că hotărârea în cauză este un act administrativ întrucât „...aceasta a fost emisă în exercitarea prerogativelor prevăzute de dispozițiile art. 18 alin. 2 din Statutul federaţiei, adoptat în aplicarea dispozițiilor art. 37 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 69/2000 («exercită puterea disciplinară în termenii prevăzuți de prezenta lege și potrivit statutelor și regulamentelor proprii»), care sunt prin natura lor prerogative de putere publică...”. Și, într-adevăr, actul în cauză, cel puțin în mod aparent pune în aplicare atât prevederile legii (mai abstracte) cât și cele ale Statutului (mai concrete); și atunci se ridică întrebarea în ce măsură se poate considera că, într-o asemenea ipoteză, condiția legală este îndeplinită pentru ca actul în cauză să poată fi considerat un act administrativ? În ce ne priveşte, considerăm că două criterii pot fi utilizate pentru a putea ieși din dilemă:

(i) primul: scopul de interes public al actului individual. Astfel, ori de câte ori actul este emis într-un asemenea scop, cu siguranță că se tinde mai degrabă la punerea în aplicare a prevederilor imperative ale unei legi; dimpotrivă, ori de câte ori se observă că actul individual este emis mai degrabă într-un scop privat, el tinde să pună în aplicare în principal prevederile statutare[17]. Or, așa cum am arătat, hotărârea analizată este emisă mai degrabă în interes privat decât în interes public[18];

(ii) al doilea: verificarea caracterului imperativ al legii, respectiv dacă prerogativa exercitată prin emiterea actului individual ar fi existat și în lipsa textului de lege „pus în aplicare”. Astfel, putereapublicănupoatefiexercitatădecâtdacăuntextexpresdelegeautorizeazăaceastaînmodexpres. Iată de ce, în lipsa unui asemenea text legal, exercițiul acestei puteri este imposibil. Și asta pentru că, fiind în domeniul dreptului public, este permis numai ceea ce este permis în mod expres de lege (căci exercițiul puterii publice are de regulă ca efect îngrădirea unor drepturi și libertăți individuale). Dimpotrivă, legislația specifică dreptului privat (format în jurul noțiunii de „libertate”) nu face altceva decât să recunoască niște conduite care oricum ar fi fost permise și în lipsa unui asemenea text, să zicem în baza „dreptului natural”. Este astfel, destul de greu de crezut că, dacă reglementarea principiului libertății contractuale ar fi abrogată fără niciun fel de explicație, n-ar mai exista libertate contractuală (dimpotrivă, dacă ar fi abrogată fără niciun fel de explicație atribuția primarului de a emite autorizații de construire, fără îndoială că acesta n-ar mai avea această competență). Or, nu ne mai rămânem decât să răspundem la o întrebare simplă: chiar presupunând că este vorba despre exercițiul puterii disciplinare (acesta este un alt aspect controversat al speței, care însă nu face obiectul prezentei analize), oare această putere disciplinară ar fi putut fi exercitată de către Federație exclusiv în temeiul statului său propriu și în lipsa prevederii art. 27 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 69/2000? Răspunsul nu poate fi decât pozitiv. Puterea disciplinară este specifică și dreptului muncii (ramură a dreptului privat), dar așa cum am arătat deja, este oricum o chestiune de drept privat în viziunea legiuitorului căci, atunci când a fost adoptată Ordonanța nr. 26/2000, această problemă nu a fost considerată una imperativă, fiind lăsată exclusiv la latitudinea membrilor asociațiilor/federațiilor care puteau să o reglementeze după cum considerau de cuviință, așadar după cum le dictau interesele lor private. Astfel, această putere rezultă mai degrabă din acordul părților decât dintr-o prevedere legală cu caracter imperativ. Prin urmare, înspețănupoatefivorbadespreexercițiulputeriipublice.

 

D. O scurtă concluzie

Raportat la cele de mai sus, nu putem concluziona decât că o hotărâre de sancţionare a unui membru al unei federaţii sportive de către organele de conducere ale acesteia are natura unui act unilateral de drept privat iar nu a unui act administrativ. Consecinţa imediată a acestei constatări este aceea că instanțele de contencios administrativ nu sunt competente să se pronunțe cu privire la legalitatea acesteia, doar instanţele civile putând cenzura eventuala nelegalitate a acestora, prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la procedura administrativă prealabilă, neavând nici ele aplicabilitate.

 

« Back