Numărul 1 / 2013

ARTICOLE

 

 

ESTE PARLAMENTUL EUROPEAN EGALUL CONSILIULUI UNIUNII EUROPENE ÎN URMA TRATATULUI DE LA LISABONA?

 

dr. Carmen Lazăr*

 

 

Résumé. Est-ce le Parlement Européen l’égal du Conseil de l’Union Européenne suite au Traité de Lisbonne? De toutes les institutions de l’Union Européenne le Parlement est celui qui a souffert les plus nombreux changements, dans le sens d’une augmentation de ses attributions. D’une Assemblée dont les membres étaient délégués par les parlements nationaux et qui n’avait que des pouvoirs consultatifs on est passé à une Assemblée élue par suffrage universel direct par les citoyens des Etats membres, puis au Parlement Européen, et les attributions se sont multipliées et étendues aux domaines dans lesquels elles n’existaient pas, à la consultation s’ajoutant la participation à l’adoption du budget, l’avis conform devenu aujourd’hui approbation, la codécision devenue aujourd’hui procédure législative ordinaire, ainsi que les procédures législatives spéciales dans lesquelles le Parlement décide seul. Aussi, le Parlement est impliqué sous la forme de la consultation ou de l’approbation dans la procédure de la conclusion des accords internationaux de l’Union. Enfin, Le Parlement est impliqué dans la procédure de la révision normale des traités de l’Union, dans diverses procédures de révision simplifiées de ceux-ci, dans la procédure d’adhésion de nouveaux Etats et dans la procédure de retrait de l’Union d’un Etat membre.

 

Mots clé: Parlement Europén, Conseil de l’Union Européenne, consultation, avis conforme, approbation, codecision, procédure législative ordinaire, procédures législatives spéciales, accords internationaux, révision normale, révisions simplifiées, retrait, adhésion

 

Cuvinte cheie: Parlament European, Consiliul Uniunii Europene, consultare, aviz conform, aprobare, codecizie, procedură legislativă ordinară, proceduri legislative speciale, acorduri internaţionale, revizuire normală, revizuiri simplificate, retragere, aderare

 

 

 

Dintre toate instituţiile Uniunii Europene Parlamentul a suferit cele mai multe schimbări, toate dealtfel în sens pozitiv, adică în cel al îmbunătăţirii componenţei sale şi al creşterii atribuţiilor sale, în scopul acoperirii a ceea ce a fost şi continuă să fie numit "deficitul democratic" al Uniunii. În cele ce urmează vom trata, după un scurt istoric al instituţiei, problema atribuţiilor Parlamentului, mai precis vom ridica întrebarea dacă la ora actuală Parlamentul este egalul Consiliului Uniunii, fără a avea pretenţia de a da un răspuns în acest sens. Pe baza informaţiilor oferite de noi cititorul îşi va da, eventual, singur răspunsul, deşi convingerea noastră este că un răspuns cert, absolut, într-un sens sau altul, este de fapt imposibil.

 

I. Scurt istoric

 

Parlamentul se numea la începuturile sale, adică la momentul creării Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, în 1952, Adunare comună şi era compus din delegaţi ai parlamentelor naţionale, deşi tratatul Comunităţii prevedea şi posibilitatea alegerii lui prin vot universal direct după procedura electorală a fiecărui stat; rolul său era consultativ – exceptând procedura simplificată de revizuire a tratatului, în care îşi dădea aprobarea - şi de control politic asupra celorlalte instituţii comunitare, cu dreptul de a demite Înalta Autoritate (viitoarea Comisie) prin moţiune de cenzură, deşi nu participa în niciun fel la numirea membrilor ei, nici la cea a membrilor celorlalte instituţii. Tratatul de instituire a Comunităţii Economice Europene şi Tratatul de instituire a Comunităţii Europene a Energiei Atomice, ambele din 1957 şi intrate în vigoare în 1958, creau tot o Adunare, cu acelaşi rol şi componenţă ca în prima Comunitate, cu precizarea însă că consultarea sa se aplica şi în procedura normală de revizuire a tratatelor; în plus, cele două tratate prevedeau obiectivul alegerii membrilor Adunării prin vot universal direct, după o procedură electorală uniformă pentru toate statele, pe baza unui proiect ce urma să fie elaborat de Adunarea însăşi, iar Convenţia anexată la tratate prevedea, printre altele, o Adunare unică pentru cele trei Comunităţi. În paralel cu aceste două tratate Adunarea şi-a atribuit singură denumirea de Adunare parlamentară, pentru ca mai apoi, în 1962, să o ia pe cea de Parlament European, mai corespunzătoare atribuţiilor din acel moment.

Prin Tratatul din 1970 (intrat în vigoare în 1971) care modifică unele dispoziţii bugetare Adunarea este implicată în procedura adoptării bugetului, dobândind dreptul de a propune modificări oricăror cheltuieli, obligatorii sau nu; ultimul cuvânt însă aparţine Consiliului. Tratatul din 1975 (intrat în vigoare în 1977) care modifică unele dispoziţii financiare face încă un pas înainte şi acordă Adunării dreptul de a aduce amendamente cheltuielilor neobligatorii - ultimul cuvânt în privinţa lor aparţinându-i – şi dreptul formal de adoptare a bugetului[1].

Prin Decizia din 1976 (intrată în vigoare în 1978) a reprezentanţilor statelor membre reuniţi în Consiliu[2] s-a stabilit alegerea membrilor Adunării prin vot universal direct, fără a se reuşi însă şi adoptarea unei proceduri electorale uniforme, astfel că alegerile urmau să se desfăşoare pe baza procedurilor electorale naţionale. Primele alegeri de acest fel au avut loc în 1979. Adunarea devenea astfel prima instituţie cu adevărat democratică şi, deci, legitimă a Comunităţilor[3].

Actul Unic European din 1986 (intrat în vigoare în 1987), alt tratat modificator al celor fondatoare, consacră denumirea de Parlament European şi introduce, numai pentru Comunitatea Economică Europeană, procedura de cooperare şi cea de aviz conform (inclusiv la aderarea unui nou stat) ca forme mai puternice de asociere a Parlamentului la procesul decizional. Cooperarea putea fi asimilată unui veto suspensiv, deoarece poziţia negativă a Parlamentului privind un proiect de act legislativ necesita unanimitatea în Consiliu; acesta avea, deci, ultimul cuvânt dar nu şi-l putea impune cu uşurinţă peste voinţa Parlamentului. Cooperarea se situa ca forţă juridică între consultare şi avizul conform. Acesta din urmă presupune că decizia nu poate fi luată dacă poziţia Parlamentului este negativă, ceea ce îl asimilează unui veto decisiv; Consiliul nu poate decide fără aprobarea Parlamentului.

Tratatul asupra Uniunii Europene sau Tratatul de la Maastricht din 1992 (intrat în vigoare în 1993) aduce schimbări importante pentru Parlament. Astfel, preşedintele Comisiei este desemnat de guvernele statelor membre cu consultarea Parlamentului şi întreaga Comisie trebuie aprobată de Parlament înainte de a fi numită tot de guverne; se realizează astfel corelarea între participarea Parlamentului la numirea Comisiei şi posibilitatea de a pune capăt mandatului ei prin moţiune de cenzură. În fosta Comunitate Economică Europeană, devenită prin acest tratat Comunitatea Europeană, este lărgită sfera avizului conform al Parlamentului şi se introduce procedura de codecizie, prin aceasta din urmă un act legislativ fiind adoptat în comun de către Consiliu şi Parlament. Apare Mediatorul european – asemănător Ombudsmanului din unele state şi Avocatului Poporului de la noi -, persoană fizică independentă numită de Parlament pentru investigarea cazurilor de abuz sau neglijenţă în activitatea instituţiilor şi organelor Uniunii; statutul şi condiţiile generale de exercitare a mandatului său sunt stabilite de Parlament. În completarea prevederilor menţionate Tratatul de la Amsterdam din 1997 (intrat în vigoare în 1999) înlocuieşte consultarea Parlamentului la desemnarea preşedintelui Comisiei cu aprobarea lui, simplifică procedura de codecizie si suprimă procedura de cooperare (cu o singură excepţie), domeniile de aplicare a acesteia fiind transferate procedurii de codecizie. Tratatul de la Nisa din 2002 (intrat în vigoare în 2003). Tratatul de la Nisa nu aduce mari inovaţii pentru Parlament, în afara faptului că suprimă şi cazul rămas în sfera procedurii de cooperare şi simplifică mai mult procedura de codecizie. Ceea ce este însă demn de remarcat este faptul că în 2000, în paralel cu semnarea Tratatului de la Nisa, Parlamentul a adoptat împreună cu Consiliul şi Comisia Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, acord interinstituţional căruia nu i s-a recunoscut valoare juridică de către instanţele Uniunii[4]; prin acest document Parlamentul îşi afirma angajamentul ferm faţă de respectarea drepturilor omului în activitatea sa de legiferare.

Tratatul ce instituie o Constituţie pentru Europa din 2004, numit şi Tratatul constituţional, nu a mai intrat niciodată în vigoare, fiind abandonat definitiv după respingerea sa în urma referendumurilor din Franţa şi Irlanda. Ar fi prezentat un interes pur istoric să arătăm cea anume aduce el nou pentru Parlament. Dar, deoarece prevederile sale în această privinţă au fost preluate integral de Tratatul de la Lisabona, un asemenea demers nu-şi mai are sensul, în partea a II-a a studiului urmând oricum să prezentăm situaţia actuală, creată de ultimul (deocamdată) tratat modificator.

 

II. Statutul Parlamentului European la ora actuală

 

Când vorbim despre eventuala egalitate a Parlamentului cu Consiliul, ne referim la cazurile în care el decide singur - proceduri legislative speciale –, la cele în care el decide împreună cu Consiliul - procedura legislativă ordinară, procedura bugetară[5] şi unele proceduri de revizuire simplificată a tratatelor – şi la cele în care el îşi dă aprobarea la deciziile adoptate de Consiliu – proceduri legislative speciale (inclusiv cea de încheiere a acordurilor internaţionale ale Uniunii), procedura de revizuire normală a tratatelor (în una din variantele ei), unele proceduri de revizuire simplificată a tratatelor, alte cazuri[6]. Aceasta deoarece consultarea şi extensiunea ei – concertarea – presupun un aviz facultativ, de care Consiliul nu este obligat să ţină cont.

Principalul mijloc prin care se exprimă poziţia egală a Parlamentului cu Consiliul este procedura legislativă ordinară, adică adoptarea unui act juridic de orice tip (regulament, directivă, decizie), pe baza tratatelor, de către Parlament şi Consiliu împreună. Nu este locul să descriem aici desfăşurarea procedurii; vom spune doar că în toate fazele ei (cele două lecturi de dinaintea concilierii, concilierea şi cea de-a treia lectură) cele două instituţii se află pe picior de egalitate, niciuna neputând face ca actul să fie adoptat peste voinţa celeilalte. Este adevărat că nepronunţarea Parlamentului echivalează întotdeauna cu o aprobare, în timp ce Consiliul trebuie întotdeauna să se pronunţe în mod expres, de unde ar putea să pară că cel din urmă are o uşoară superioritate în faţa primului; dar, lăsând la o parte faptul că nimic nu împiedică Parlamentul să-şi exprime expres poziţia, punând astfel capăt unei prezumţii de aprobare, aceasta nu este decât o consecinţă a faptului că cel sesizat primul cu o iniţiativă legislativă este totdeauna Consiliul, de aceea nepronunţarea lui nu poate produce efecte. În mod similar, pe plan naţional, în sistemele parlamentare bicamerale, una din camere este sesizată prima (fie la alegerea iniţiatorului, fie în ordinea prevăzută de Constituţie), dar nimeni n-a afirmat vreodată că acea cameră îi este superioară celeilalte; mai mult chiar, în sistemul românesc camera decizională, deci cea care îi este realmente superioară celeilalte într-un caz concret, este sesizată a doua, nu prima!

La ora actuală, procedura legislativă ordinară a devenit regula în luarea deciziilor în cadrul Uniunii, cele mai multe domenii căzând în sfera ei; în schimb, în cadrul Comunităţii Europene a Energiei Atomice cazurile în care se aplică această procedură sunt puţine[7].

Procedura bugetară presupune concursul Consiliului şi Parlamentului, în linii mari modul ei de desfăşurare fiind dealtfel similar celui de la procedura legislativă ordinară. Totuşi, ea prezintă particularităţi care ne îndreptăţesc să considerăm că Parlamentul a dobândit o uşoară superioritate faţă de Consiliu şi că, deci, bugetul este mai degrabă rezultatul voinţei Parlamentului decât al acordului de voinţă al ambelor instituţii. Astfel, a fost suprimată distincţia între cheltuieli obligatorii[8] – pentru care Consiliul avea ultimul cuvânt – şi cheltuieli neobligatorii[9] – pentru care Parlamentul avea ultimul cuvânt; faza concilierii este declanşată de refuzul Consiliului de a accepta amendamentele aduse de Parlament la poziţia primului din faza anterioară, ceea ce demonstrează că Parlamentul nu poate fi obligat să accepte varianta Consiliului; după faza concilierii, dacă Consiliul respinge proiectul comun în timp ce Parlamentul îl aprobă în mod expres, acesta din urmă îşi poate reconfirma total sau iniţial amendamentele anterioare, adoptând bugetul în funcţie de aceasta; mai mult chiar, şi formal bugetul este – şi era şi anterior Tratatului de la Lisabona - cuprins într-o decizie a Parlamentului, el nefigurând deci ca act comun al celor două instituţii. Pe de altă parte, deşi bugetul trebuie să respecte cadrul financiar plurianual, acesta este adoptat prin regulament al Consiliului dar cu aprobarea Parlamentului.

În ceea ce priveşte procedurile legislative speciale[10], atât Parlamentul cât şi Consiliul pot adopta acte legislative. Dar este de remarcat că: procedurile în care Parlamentul este singurul autor al unui act legislativ nu există în cadrul Comunităţii Europene a Energiei Atomice iar în cadrul Uniunii numărul lor este semnificativ mai mic decât cel în care Consiliul decide singur (mai precis trei!); în aceste cazuri actele adoptate nu reglementează de fapt relaţii sociale[11]; în timp ce în cazurile în care Consiliul decide singur nu se cere întotdeauna aprobarea Parlamentului, acesta putând fi doar consultat[12], Parlamentul are întotdeauna nevoie de aprobarea Consiliului şi chiar de a Comisiei![13]

În privinţa procedurii de încheiere a acordurilor internaţionale ale Uniunii şi Comunităţii Europene a Energiei Atomice – care este tot o procedură legislativă specială, deoarece actele de încheiere a acordurilor sunt formal tot acte legislative - trebuie de asemenea să facem o distincţie între aceste două organizaţii. Astfel, în cadrul Uniunii Parlamentul este chemat să-şi dea aprobarea la unele acorduri[14], dar cele mai multe necesită doar consultarea sa. În schimb, în cadrul Comunităţii acordurile sunt de regulă încheiate de Comisie, cu aprobarea Consiliului sau doar cu informarea lui, prin excepţie acordurile de asociere sunt încheiate de Consiliu cu consultarea Parlamentului; deci, aici rolul Parlamentului este redus atât cantitativ cât şi calitativ.

În ceea ce priveşte procedura normală de revizuire a tratatelor, comună atât Uniunii cât şi Comunităţii Europene a Energiei Atomice, Parlamentul trebuie să-şi dea aprobarea în cazul în care Consiliul European decide să nu convoace o Convenţie în prealabil întrunirii Conferinţei reprezentanţilor guvernelor statelor membre; dacă, din contră, Consiliul European decide convocarea unei Convenţii, Parlamentul este doar consultat. Această diferenţă se explică probabil prin faptul că întrunirea unei Convenţii este de mare importanţă pentru Parlament, ea cuprinzând şi reprezentanţi ai acestuia.

În cadrul unor proceduri simplificate de revizuire[15] Parlamentul este implicat fie prin aprobarea deciziilor Consiliului sau ale Consiliului European, fie prin participarea la luarea deciziei împreună cu Consiliul. Astfel, cazurile în care Parlamentul trebuie să-şi dea aprobarea sunt: autorizarea de către Consiliul European a folosirii majorităţii calificate în Consiliu în cazuri în care se aplică unanimitatea; autorizarea de către Consiliul European a folosirii procedurii legislative ordinare în cazuri în care se aplică o procedură specială având ca unic decident Consiliul; completarea de către Consiliu a drepturilor cetăţenilor Uniunii; adoptarea de către Consiliu a unei proceduri electorale uniforme pentru alegerea Parlamentului; stabilirea de către Consiliu a mijloacelor de atingere a obiectivelor stabilite de tratate, dacă acestea nu le prevăd. Cazurile în care Parlamentul decide împreună cu Consiliul sunt: stabilirea măsurilor de facilitare a liberei circulaţii a cetăţenilor Uniunii, dacă tratatele nu le prevăd[16]; modificarea sub unele aspecte a Statutului Sistemului European al Băncilor Centrale şi Băncii Centrale Europene; modificarea Statutului Curţii de Justiţie a Uniunii Europene sub aspectul creării de alte instanţe specializate auxiliare ale Tribunalului

În procedura de aderare a unui stat terţ la Uniune Parlamentul este chemat să-şi dea aprobarea la decizia Consiliului de admitere a respectivului stat, decizie prin care se constată că acesta îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de tratate. În schimb, aprobarea Parlamentului nu mai e cerută şi la semnarea tratatului de aderare, care are loc la finalizarea negocierilor, ulterior adoptării deciziei de admitere; aceasta este normal, procesul de adoptare a tratatului fiind integral interguvernamental.

În schimb, în procedura de retragere a unui stat membru din Uniune, dat fiind că nu mai există o decizie prealabilă acordului de retragere şi că procesul nu mai e interguvernamental, acordul fiind încheiat între Uniune şi statul doritor şi nu între state, aprobarea Parlamentului vizează acordul însuşi, deci conţinutul lui.

Nu putem încheiat fără a aminti de domeniul politicii externe şi de securitate comune, domeniu cu un regim juridic aparte. Anterior Tratatului de la Lisabona el a constituit pilonul II al Uniunii, pilon interguvernamental, şi şi-a păstrat şi actualmente acest caracter. Conform Tratatului asupra Uniunii Europene – unul din cele două tratate care stau la baza Uniunii -  în acest domeniu nu se adoptă acte legislative[17], nu se poate proceda la armonizarea reglementărilor naţionale iar competenţa Curţii de Justiţie a Uniunii este limitată la două cazuri[18]. Rolul Parlamentului este foarte redus, fiind limitat la consultarea – în puţine cazuri, dealtfel – şi la informarea lui, precum şi la adresarea de întrebări şi de recomandări către Consiliu şi către Înaltul Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate.

 

III. Concluzii

 

Ce concluzie cu privire la eventuala egalitate a Parlamentului cu Consiliul permit să se tragă cele spuse mai sus? Este greu de zis, dat fiind că atribuţiile Parlamentului sunt atât de variate, atât cantitativ cât şi calitativ. Se poate însă afirma fără teama de a greşi că Parlamentul a făcut progrese spectaculoase şi că, dacă nu este perfect egal cu Consiliul, este aproape egal cu acesta. Aşa cum preconizau şi preconizează unii, Parlamentul şi Consiliul ar putea forma un legislativ bicameral, ca în statele federale, primul fiind camera populară şi reprezentând cetăţenii iar al doilea fiind camera componentelor federaţiei şi reprezentând aceste componente. Deşi ideea unei Uniuni-stat federal nu pare realizabilă în viitorul apropiat, ideea unui legislativ bicameral este perfect realizabilă – chiar în lipsa realizării primei idei - deoarece situaţia actuală se apropie de aşa ceva.

« Back