Numărul 4 / 2012

ARTICOLE

 

SERVITUŢILE ADMINISTRATIVE[1]

 

Adina Buciuman*

 

Résumé: Les servitudes administratives. Situées à la confluence du droit public et du droit civil, les servitudes administratives sont en général analysées par une énumération lapidaire des éléments qui les distinguent des servitudes civiles. Il en résulte ainsi un régime juridique dérogatoire utilisé comme argument pour marquer une faille insondable entre les deux institutions.

Notre étude se propose de sonder la profondeur de cette faille, en cherchant les fondements de ces règles dérogatoires, leur champ concret d’action et leur impact réel sur la nature juridique des servitudes administratives. En même temps, quelques aspects du régime des servitudes civile, utilisées comme élément de comparaison, sont mises en discussion.

Deux éléments sont essentiels pour distinguer la servitude administrative de celle civile : sa source légale, donc non-conventionnelle, et l’intérêt public, comme pilier de soutien en plan substantiel. À une analyse rigoureuse, des postulats comme l’imprescriptibilité, l’impossibilité de l’extinction par non-usage, le caractère non-perpétuel, la sanction spécifique, l’exclusion de la faculté d’abandon, l’admissibilité des servitudes administratives in faciendo soit souffrent des changements de fondement, soit se prouvent limités dans leur application ou parfois même faux.

Rezumat: Servituţile administrative. Situate la confluenţa dintre dreptul public şi dreptul civil, servituţile administrative sunt în general analizate prin enumerarea lapidară a elementelor care le disting des servituţile civile. Rezultă astfel un regim juridic derogatoriu folosit ca argument pentru marcarea unei falii adânci între cele două instituţii.

Studiul nostru îşi propune să sondeze profunzimea acestei falii, cercetând fundamentele acestor reguli derogatorii, aria lor concretă de acţiune şi impactul real pe care îl au asupra naturii juridice a servituţilor administrative. În acelaşi timp, sunt puse în discuţie aspectele legate de regimul servituţilor civile utilizate ca element de comparaţie.

Două elemente sunt esenţiale pentru a distinge servitutea administrativă de cea civilă: sursa ei legală, iar nu convenţională, şi interesul public, ca pilon de susţinere în plan substanţial. La o analiză riguroasă, postulate precum imprescriptibilitatea, imposibilitatea stingerii prin neuz, lipsa vocaţiei spre perpetuitate, sancţiunea specifică, de factură diferită, lipsa facultăţii de abandon, admisibilitatea servituţilor administrative in faciendo fie suferă schimbări de fundament, fie se dovedesc limitate ca aplicare sau uneori chiar false.

 

Mots clés: servitudes administratives, servitudes civiles, non-usage, fixité / mutabilité, utilité publique, actions possessoires, abandon du fonds servant, servitudes in faciendo

Cuvinte cheie: servituţi administrative, servituţi civile, neuz, fixitate / mutabilitate, utilitate publică, acţiuni posesorii, abandon al fondului aservit, servituţi in faciendo

 

 

Situate în zona de confluenţă a domeniilor respective ale dreptului public şi ale dreptului privat al bunurilor, servituţile administrative sunt adesea tratate de specialiştii celor două domenii cu interesul prudent şi autoritatea rezervată a familiilor faţă de copilul dintr-un mariaj anterior al unuia dintre parteneri: conştiinţa filiaţiei faţă de celălalt atrage nevoia confirmării autorităţii prin raportare la regulile şi principiile acestuia. Împrumutul terminologiei dreptului privat pentru denumirea noţiunii, fenomen deloc izolat de altfel în raportul dintre cele două ramuri ale dreptului[2], contribuie la crearea unei presiuni în sensul cercetării gradului de apartenenţă a servituţilor administrative faţă de domeniul celor civile.

Abundenţa, prolixitatea şi caracterul disparat, neorganizat al reglementării acestora în cadrul multora dintre actele normative fac dificilă clasificarea şi ordonarea lor logică[3], şi, cu atât mai mult, o analiză de fond a naturii sau regimului lor juridic general. Astfel, servituţile administrative se înfăţişează ca „un ansamblu foarte disparat şi refractar sintezei”, „un veritabil bricabrac”[4] care descurajează viziunea de ansamblu.

Acest context face ca, în lucrările de drept civil sau administrativ, regimul juridic al servituţilor administrative să apară ca o serie de postulate, enunţate expeditiv, prin raportare la caracterele sau regulile servituţilor de drept privat. Ne propunem prin intermediul studiului de faţă înlăturarea acestui caracter axiomatic al regulilor care guvernează regimul juridic al servituţilor administrative şi analizarea acestora, verificând totodată validitatea aspectelor legate de servituţile civile în mod obişnuit invocate ca reper.

Aşadar, scopul studiului de faţă este acela de a surprinde elementele revelatoare de natură juridică a servituţilor administrative, prin raportare la servituţile de drept privat. În acest sens, demersul nostru va cuprinde o prezentare a tehnicii legislative în materie (1), urmată de verificarea raţionamentelor pe baza cărora sunt enunţate în doctrină şi jurisprudenţă regulile regimului juridic derogatoriu faţă de dreptul comun al servituţilor civile (2).

 

 

1. 1.      Tehnică legislativă, între pragmatism exclusiv şi incoerenţă juridică

 

1.1. Precizări introductive

 

Înainte de a oferi o imagine a prezenţei servituţilor administrative în legislaţie, se impun câteva precizări. Nu există o reglementare generală a servituţilor administrative şi, cu atât mai puţin, o definiţie legală a acestora. Se naşte, deci, următoarea întrebare: care dintre obligaţiile impuse în interes public proprietarilor de imobile reprezintă servituţi administrative? Căutarea unui regim juridic unitar al servituţilor administrative presupune identificarea acestora.

În acest sens, doctrina propune clasificări bazate pe criterii diverse, încercând să delimiteze servituţile administrative de alte sarcini sau limite impuse proprietarilor în vederea satisfacerii unui interes public, să marcheze distincţia netă faţă de servituţile civile, dar, în acelaşi timp, în mod paradoxal, să păstreze acele elemente considerate necesare pentru calificarea lor ca servituţi.

În general, sarcinile impuse proprietarilor de dreptul urbanismului sunt dificil de clasat, autorii francezi mai ales având înclinaţia de a le trata separat de servituţile de utilitate publică, deşi în cele din urmă admit implicit că acestea au acelaşi regim juridic şi servesc tot un interes general[5]. Într-adevăr, reglementările în materia urbanismului au cunoscut o amploare crescândă în ultimele decade, aducând şi o multiplicare a limitărilor legale ale exerciţiului liber al dreptului de proprietate, ceea ce poate justifica tendinţa juristului de a le marca autonomia faţă de celelalte servituţi de utilitate publică. În plus, clasarea lor separată poate fi reflexia evoluţiei conţinutului noţiunii de utilitate publică: dacă iniţial aceasta se rezuma la asigurarea liniştii, securităţii şi salubrităţii publice, ulterior, în special ca urmare a dezvoltării economice şi a progresului tehnic, statul îşi depăşeşte rolul exclusiv de gardian al ordinii publice înţelese în sensul său tradiţional, intervenind în tot mai multe sectoare ale vieţii comunităţii, astfel că utilitatea publică – justificarea juridică a intervenţiei statului – acoperă domenii tot mai diverse: social, economic, sportiv, ştiinţific sau chiar estetic.

În încercarea de a cantona noţiunea în definiţia dată servituţilor de Codul civil, unii autori[6] disting între veritabilele servituţi administrative, justificate de necesitatea funcţionării unui anumit serviciu public, de realizarea unei lucrări publice, de un interes special al colectivităţii publice sau al unei instituţii publice determinate, unde poate fi decelat un fond dominant, şi simplele restricţii impuse exerciţiului proprietăţii, motivate de un interes public difuz, general, ca simple instrumente de realizare a politicii administrative. Ar intra astfel în prima categorie, a servituţilor administrative caracteristice, cele stabilite în beneficiul unui imobil domenial afectat uzului public sau a altei dependinţe domeniale destinate să servească funcţionării unui serviciu public, în general învecinate terenurilor sau construcţiilor asupra cărora respectiva sarcină reală a fost stabilită. Servitutea îşi păstrează astfel caracterul de sarcină impusă unui fond aservit, în folosul altui fond – dominant. În categoria simplelor limitări generale ale exerciţiului proprietăţii sunt incluse în această viziune obligaţiile reale stabilite fără referire la vreun bun domenial aflat în raporturi de contiguitate faţă de proprietatea afectată, precum cele din materia urbanismului şi (nu fără unele discuţii) cele privind suportarea reţelelor de telecomunicaţii, de alimentare cu apă sau canalizare.

În ce ne priveşte, vom evita mai întâi atracţia unei discuţii asupra naturii servituţii civile, care a animat spiritele atâtor jurişti, discuţie de rezultatul căreia este invariabil condiţionat răspunsul la interogaţia asupra naturii servituţii administrative, dar care nu ar încăpea în haina mult prea strâmtă a unui studiu de calibrul celui de faţă. Apoi, precizăm că vom include în sfera noţiunii de servitute administrativă – şi, implicit, le vom supune analizei - toate obligaţiile sau limitările cu caracter real impuse de lege proprietăţii private în interes public, care implică şi o restrângere a prerogativelor de folosinţă, excluzându-le pe acelea care afectează doar dispoziţia juridică cu privire la bun. Nu vom reţine necesitatea detectării unui fond dominant, pentru motive pe care le vom prezenta separat.

 

1.2. Fondul dominant – element accidental şi neesenţial

 

După cum am văzut deja, prezenţa fondului dominant ca element esenţial servituţii a fost obiect de controversă în ceea ce priveşte calificarea sarcinilor impuse de lege proprietăţii private având ca finalitate promovarea unui interes public. Aceasta, pe de o parte, întrucât numai identificarea unui fond dominant conservă definiţia tradiţională a servituţii civile văzute ca un raport între două sau mai multe fonduri, iar, pe de alta, deoarece studiul textelor legale care stabilesc sarcini reale administrative dezvăluie destule cazuri în care, deşi este vizat în continuare un interes general, beneficiarul direct acestora este un imobil dependinţă domenială.

Nu credem că se impune o distincţie între cele două tipuri de sarcini administrative evocate. Aceasta întrucât, chiar şi atunci când aparent servitutea profită unui imobil proprietate publică, această situaţie nu este decât secundară şi întâmplătoare. În realitate, servitutea administrativă îşi justifică existenţa numai prin raportare la utilitatea publică în vederea căreia a fost instituită. Legătura sa cu imobilul proprietate publică se explică prin suprapunerea interesului public ce fundamentează servitutea cu utilitatea publică concretă căreia îi este afectat imobilul domenial. În loc să vedem în imobilul domenial învecinat un fond superior, dominant, ar fi mai potrivit să vedem un bun supus aceleiaşi utilităţi publice care afectează şi imobilul aservit, cu precizarea că, dacă în ultimul caz impactul interesului public este redus la grevarea proprietăţii private cu o sarcină administrativă, primul este chiar în totalitate afectat utilităţii publice, de aşa manieră încât este sustras regimului proprietăţii private şi inclus în domeniul public.

Structura clasică a raportului funciar creat de servitutea civilă nu susţine deci şi servitutea administrativă. O abordare identică a celor două instituţii ar contrazice specificul proprietăţii publice şi al fundamentului activităţii administraţiei. În vreme ce personalitatea juridică a subiecţilor de drept civil se manifestă prin capacitatea de a avea drepturi subiective, în dreptul administrativ, „ceea ce constituie esenţa unei colectivităţi publice este noţiunea de misiune, şi nu cea de interes sau de patrimoniu”[7]. Persoanele de drept public nu sunt decât un mijloc, „un instrument realizator”, existenţa lor nu se justifică decât în vederea satisfacerii interesului public. Statul sau unitatea administrativ-teritorială, ca titulari ai proprietăţii publice, nu pot invoca interese proprii, independente de interesul public, în exerciţiul acestui drept şi al accesoriilor sale. Din aceste motive, servitutea administrativă nu se poate raporta în mod direct şi esenţial la imobilul proprietate publică, ca fond dominant. Ea nu creşte utilitatea normală a acestuia, ci este necesară realizării acestei utilităţi. Nu titularul proprietăţii publice se bucură de beneficiul servituţii, ci interesul public este în primul rând servit.

De exemplu, servituţile privind ocuparea temporară a proprietăţii private în vederea realizării anumitor lucrări de utilitate publică sunt ataşate interesului de a realiza respectivele operaţiuni, şi nu imobilului rezultat în urma acestor lucrări. Nu se pune problema de a servi un fond superior, ci de a facilita pur şi simplu realizarea lucrărilor demarate în vederea unui interes public. Interdicţia de construi peste o anumită înălţime în zonele din aproprierea aerodromurilor nu este menită să crească utilitatea aerodromului în sine, ci să asigure siguranţa transportului aerian. Obligaţia de a nu împiedica prin construcţii sau plantaţii vizibilitatea semnelor de circulaţie de pe marginea drumurilor publice, impusă proprietăţilor riverane, nu multiplică utilitatea drumului public, ci contribuie în mod esenţial la realizarea afectaţiunii sale.

Discuţii ample s-au purtat în jurisprudenţa franceză cu privire la natura obligaţiei de a permite trecerea cablurilor de telecomunicaţii sau de distribuţie a curentului electric pe deasupra imobilelor aflate în proprietate privată. În încercarea de a le turna în forma servituţilor tradiţionale, s-a recurs deseori la explicaţii artificiale cu efect de deformare a noţiunilor juridice implicate. Fondul dominant a fost identificat fie chiar în cablurile respective, susţinându-se – forţat – că acestea au natură imobiliară din moment ce sunt prinse de pământ prin intermediul stâlpilor, fie în centrala de furnizare a energiei electrice de la care acestea pornesc – inexact şi oricum inutilizabil în cazul telecomunicaţiilor, unde un imobil cu o asemenea funcţie de cele mai multe ori lipseşte. În faţa incapacităţii de a identifica un imobil cu rol de fond dominant, s-a vehiculat şi ideea că, în cazul servituţilor administrative, fondul dominant nu trebuie neapărat să corespundă unui bun material, el putând fi abstractizat, astfel încât să se poată identifica cu interesul public sau cu utilitatea publică în vederea căreia a fost instituită servitutea[8].

În cele din urmă, Curtea de Casaţie franceză a stabilit că „existenţa unui fond dominant nu este esenţială pentru existenţa unei serviţi când aceasta este stabilită prin lege”[9], respectiv că servitutea administrativă nu are ca efect decât „să oblige la respectarea unei reguli de utilitate generală, şi nu să servească unui fond dominant căruia servitutea nu îi este acordată decât în mod accesoriu, ca o consecinţă a interesului public”[10].

Devine astfel evident că, cel puţin în cazul servituţii administrative, se impune să renunţăm la conceptul tradiţional de servitute, văzută ca un raport funciar între un fond dominant şi un fond aservit, în favoarea unei noţiuni mai laxe, capabile să includă toate sarcinile impuse proprietăţii private în vederea utilităţii publice[11]. Din această perspectivă vom parcurge examenul de legislaţie care urmează.

 

1.3. Servituţi administrative, sarcini reale, obligaţii legale de interes public. Instantaneu de legislaţie

 

Ne propunem în cele ce urmează să redăm o imagine de ansamblu asupra diverselor forme sub care se întâlnesc servituţile administrative în legislaţia aferentă. Demersul vizează tehnica legislativă folosită pentru instituirea sarcinilor reale de utilitate publică.

Prima observaţie care se impune este aceea că legiuitorul a optat pentru o abordare pragmatică a limitărilor impuse dreptului de proprietate privată, fiind preocupat de rezolvarea aspectelor ce ţin de funcţionarea serviciului public în cauză, şi mai puţin de sistematizarea juridic logică a obligaţiilor impuse particularilor, fie ei utilizatori ai serviciului public, fie concesionari, fie titulari de drepturi reale asupra imobilelor proprietate particulară afectate de sarcini reale. De multe ori, aşa cum vom vedea, aceleaşi texte legale reglementează nediferenţiat obligaţii şi sarcini de naturi diferite, doar pentru că instituirea lor serveşte aceluiaşi scop.

Presărate mai mult sau mai puţin ordonat în vasta legislaţie dedicată fie funcţionării diverselor servicii publice, fie regimului juridic al anumitor bunuri, a căror conservare prezintă şi un interes general, servituţile administrative se regăsesc sub denumiri şi calificări juridice diferite.

a) Într-o primă variantă, servitutea este denumită ca atare de lege. Amintim, de pildă, servituţile de aeronautică civilă, instituite în scopul asigurării siguranţei zborului[12], servituţile stabilite de Legea nr. 123/2012[13] a energiei electrice şi a gazelor naturale (art. 12, art. 14, art. 15, art. 109-113, art. 117). Opţiunea legiuitorului pentru calificarea unei sarcini reale ca servitute nu este un indiciu de încredere, întrucât aceasta nu exclude automat ca alte obligaţii impuse proprietarilor particulari de aceeaşi lege şi în vederea aceluiaşi interes public să intre în aceeaşi categorie, deşi sunt calificate altfel de legiuitor.

O analiză simplă a reglementării în materia energiei electrice şi a gazelor naturale oferă suficiente argumente în sensul irelevanţei calificării juridice date de legiuitor sarcinilor reale instituite în vederea asigurării funcţionării serviciului public. Astfel, textele invocate califică şi reglementează separat un drept de uz al titularilor autorizaţiilor de înfiinţare şi al titularilor licenţelor pentru executarea lucrărilor necesare realizării, relocării, retehnologizării sau desfiinţării capacităţii energetice, respectiv pentru asigurarea funcţionării normale a acesteia (art. 12 al. 2 lit. a şi b din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale), o servitute de trecere subterană, de suprafaţă sau aeriană pentru instalarea/desfiinţarea reţelelor electrice şi a echipamentelor aferente capacităţii energetice, dar şi pentru accesul la locul de amplasare a acestora (art. 12 al. 2 lit. c), apoi un drept de acces la utilităţile publice (art. 12 al. 2 lit. e), dar şi un drept de servitute legală asupra terenurilor cuprinse în zonele de protecţie şi de siguranţă (art. 15). Aceasta din urmă este pur şi simplu prevăzută expres de lege, dar fără a se preciza obiectul său şi fără a se stabili competenţa vreunei autorităţi administrative de a-l determina; în schimb, art. 42 şi 49, ambele întitulate Interdicţii, condiţionează posibilitatea construirii, efectuării de săpături sau înfiinţării de plantaţii în zona de siguranţă de obţinerea unui aviz, respectiv acord al operatorului de transport şi de sistem, respectiv al operatorului de distribuţie, alături de stabilirea altor prohibiţii, care în nici un caz nu pot face obiectul vreunei servituţi (de pildă, interdicţia de a arunca obiecte de orice fel pe reţelele electrice de transport sau de distribuţie). Cât priveşte prerogativele instituite de art. 12 al. 2 lit. a şi b şi detaliate în art. 14 din aceeaşi lege, acestea nu pot reprezenta un veritabil drept de uz, în sensul celui reglementat de Codul civil şi, în orice caz, nu credem că justifică o calificare diferită faţă de aşa-numitul drept de servitute legală. Trebuie observat mai întâi că, în baza art. 12 al. 3, acest drept are vocaţie spre perpetuitate, întrucât „se întinde pe toată durata de funcţionare a capacităţii” energetice[14], ceea ce ar contraveni naturii esenţial temporare a dreptului de uz civil. E adevărat că, la nivelul conţinutului, prerogativele ar putea fi incluse şi într-un drept de uz (dreptul de a depozita materiale, echipamente, utilaje, instalaţii pentru întreţinere, revizii, reparaţii, de a lucra cu utilajele instalate, de desfiinţa sau reduce culturi, plantaţii ori alte amenajări existente, de a restrânge activităţi ale proprietarului în măsura şi pe durata strict necesare executării operaţiilor respective). Însă, nimic nu împiedică instituirea unei servituţi cu acest conţinut, iar faţă de caracterul de drept temporar constituit în favoarea unei persoane al uzului, credem că, dacă se justifică un împrumut terminologic din dreptul civil, acesta trebuie să se refere la servitute, şi nu la dreptul de uz. Aceleaşi observaţii se impun faţă de reglementările cuprinse în aceeaşi lege în materia producerii şi furnizării gazelor naturale (art. 109-113, art. 117).

 

b) A doua variantă de instituire a servituţilor administrative este aceea prin care textul legal prevede obligaţii în sarcina proprietarilor sau deţinătorilor cu orice titlu a bunurilor, fără a se pronunţa asupra naturii lor juridice.

Aceste obligaţii au, de cele mai multe ori, un caracter negativ, luând forma unor interdicţii care limitează liberul exerciţiu al dreptului de proprietate: interdicţiile proprietarilor de terenuri aflate în zona de protecţie a infrastructurii feroviare publice de a amplasa, chiar temporar, construcţii, materiale sau plantaţii care împiedică vizibilitatea liniei şi a semnalelor feroviare (art. 30 lit. a din O.U.G. nr. 12/1998[15]), respectiv de a efectua lucrări care, prin natura lor, ar putea provoca alunecări de teren, surpări sau afectarea stabilităţii solului, inclusiv prin tăierea copacilor, arbuştilor, extragerea de materiale de construcţii sau prin modificarea echilibrului freatic (lit. c din acelaşi art.); interdicţia de a realiza instalaţii supraterane de irigaţii şi plantarea de culturi forestiere sau agricole înalte în zonele de protecţie meteorologică absolută – 30m în jurul platformelor meteorologice (art. 18 al. 2 din Legea privind activitatea de meteorologie[16]); interdicţia de a amplasa, în afara localităţilor, construcţii care generează trafic suplimentar[17] la o distanţă mai mică de 50m de marginea îmbrăcămintei asfaltice a autostrăzilor, drumurilor expres şi drumurilor naţionale europene, respectiv de 30m pentru celelalte drumuri de interes naţional şi european, în scopul de evita congestionarea traficului (art. 47 al. 11 din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor[18]); obligaţia de a respecta distanţa minimă dintre axul drumului şi gardurile sau construcţiile situate de o parte şi de alta a drumurilor, de 26m pentru drumurile naţionale, 24m pentru drumurile judeţene, respectiv 20m pentru drumurile comunale, în vederea dezvoltării capacităţii de circulaţie a drumurilor publice care traversează localităţi rurale (art. 19 al. 4 din aceeaşi O.G. nr. 43/1997); interdicţia realizării, în zonele de protecţie a drumurilor, de culturi agricole sau forestiere în zonele de siguranţă a drumurilor publice, respectiv obligaţia de abstenţiune de la executarea de lucrări, construcţii, împrejmuiri, plantaţii sau alte activităţi care ar împiedica scurgerea corespunzătoare a apelor, vizibilitatea pe drum, care ar provoca înzăpezirea drumului sau ar periclita stabilitatea acestuia, siguranţa circulaţiei ori ar modifica regimul apelor subterane sau de suprafaţă (art. 16 al. 2, respectiv art. 17 al. 2 din O.G. nr. 43/1997).

Mult mai rare, şi cu o justificare care va trebui nuanţată, sunt textele care instituie obligaţii pozitive, de a face, în sarcina proprietarilor, precum obligaţia proprietarilor şi titularilor de alte drepturi reale asupra muzeelor şi colecţiilor publice de a asigura paza acestora şi dotarea cu sisteme de protecţie eficiente (art. 11 al. 1 lit. i din Legea muzeelor şi a colecţiilor publice[19]).

 

c) O a treia tehnică legislativă prin care se instituie servituţi administrative este aceea prin care legea stabileşte dreptul autorităţilor sau al concesionarilor de servicii publice de a exercita acte de folosinţă asupra imobilelor proprietatea particularilor, fără a se referi la o obligaţie a acestora, şi, cu atât mai puţin, a o califica juridic.

De pildă, dreptul furnizorilor de reţele de telecomunicaţii electronice autorizaţi de a instala, de a întreţine, de a înlocui sau de a muta orice elemente ale reţelelor de comunicaţii electronice (inclusiv suporturile şi celelalte facilităţi necesare pentru susţinerea acestora), precum şi punctele terminale utilizate pentru furnizarea de servicii de comunicaţii electronice, pe, deasupra, în sau sub imobile aflate în proprietatea privată (art. 22-31 O.U.G. nr. 79/2002[20]);

Alteori, în cadrul aceluiaşi articol sunt melanjate obligaţiile reale ale proprietarilor sau titularilor de alte drepturi de utilizare a terenurilor cu interdicţii cu caracter general. Astfel, dacă servitutea non altius tolendi prevăzută la lit. a a art. 30 din O.U.G. nr. 12/1998 se impune tuturor celor care folosesc terenul ca proprietari sau titulari ai altor drepturi asupra acestuia, este evident că interdicţia de a utiliza, în zona de protecţie a infrastructurii feroviare publice, de indicatoare şi lumini de culoare roşie, galbenă, verde sau albastră, care ar putea crea confuzie cu semnalizarea feroviară, prevăzută de art. 30 lit. b, precum şi cea de la lit. d a aceluiaşi articol, de a depozita necorespunzător materiale, substanţe sau deşeuri care ar putea degrada infrastructura feroviară, zona de protecţie a acesteia, precum şi desfăşurarea normală a traficului feroviar, nu vizează doar deţinătorii cu orice titlu de terenuri incluse în zona de protecţie, ci şi orice terţi, inclusiv utilizatorii serviciului public a cărui normală funcţionare este protejată. În aceeaşi situaţie ne aflăm în cazul interdicţiilor stabilite de art. 42 lit. a-f şi de art. 49 lit. a-f din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale, pentru protecţia instalaţiilor de transport şi de distribuţie.

 

 

1. 2.      Discuţii asupra autonomiei conceptuale a servituţilor administrative

 

Reflexie a scopului de utilitate publică căruia îi servesc, servituţile administrative cunosc un regim juridic derogatoriu faţă de cel al suratelor lor din dreptul privat. Aceste elemente de discrepanţă sunt evocate sumar, atât de doctrina de drept civil, de multe ori ca argument al excluderii respectivelor servituţi din obiectul său de studiu[21], cât şi de autorii de drept administrativ al bunurilor care se pronunţă lapidar asupra naturii lor juridice, în principiu de o manieră negativă, subliniind lipsa identităţii noţiunii cu cea din dreptul privat[22].

Vom încerca să depăşim cadrul unei simple enumerări a acestor reguli derogatorii (1), analizând aria lor de acţiune şi căutând să determinăm mai exact impactul pe care ele îl pot avea asupra naturii juridice a servituţilor administrative (2).

 

2.1. Regimul juridic al servituţilor administrative derogatoriu faţă de regulile servituţilor de drept privat

 

În primul rând, împrumutând caracteristicile dreptului de proprietate publică, servituţile administrative sunt considerate în doctrină ca fiind atât inalienabile, cât şi imprescriptibile. Drept consecinţă, exceptând cazurile în care legea dispune altfel, nu se vor putea stinge prin simpla neexercitare îndelungată[23], spre deosebire de servituţile civile, în cazul cărora neuzul vreme de 10 ani, în conformitate cu prevederile art. 770 al. 1 lit.f NCC (respectiv 30 de ani, pentru cazul celor constituite sub imperiul Codului civil 1864) are efect extinctiv, indiferent de motivul care a determinat pasivitatea titularului dreptului.

A doua diferenţă de regim juridic ce poate fi sesizată ţine de vocaţia spre perpetuitate a servituţii de drept privat. Văzută ca o sarcină a fondului aservit menită să realizeze o augmentare a utilităţii unui imobil, şi nu să servească interesului pasager al unei persoane, servitutea civilă are o durată de existenţă în mod natural legată de cea a imobilelor pe care le afectează activ sau pasiv. Interesul public care justifică servituţile administrative nu poate fi caracterizat cu titlu general de o asemenea stabilitate; el poate fi, dimpotrivă, extrem de fluctuant în timp, ceea ce impune ca şi mijloacele sale juridice de realizare să fie adaptabile, în concordanţă cu cerinţele momentului.

În al treilea rând, pentru diferenţierea celor două noţiuni, se evocă adesea faptul că sancţiunea încălcării servituţii este de factură diferită, după cum ne aflăm în prezenţa unei servituţi civile sau administrative[24]. În cazul primeia, remediul se va înscrie în panoplia sancţiunilor de drept privat. Atingerile aduse drepturilor reale fiind sancţionate întotdeauna în natură, în caz de nerespectare a dreptului de servitute civilă, se va dispune încetarea actelor contrare acesteia şi, dacă este cazul, desfiinţarea lucrărilor ce contravin obligaţiei de abstenţiune a proprietarului fondului aservit. Actele contrare servituţii administrative constituie de multe ori contravenţii sau chiar infracţiuni, astfel că sancţiunea împrumută caracteristicile impuse de apartenenţa normei încălcate la ramura dreptului public.

Un al patrulea element care pledează în favoarea autonomiei conceptuale a servituţilor administrative faţă de cele civile este dedus din observaţia că în destule cazuri legea stabileşte competenţa organelor administrative în stabilirea servituţilor de utilitate publică şi determinarea conţinutului lor concret, ceea ce înseamnă automat că, la constituirea acestora, trebuie urmată o anumită procedură, ale cărei eventuale vicii pot atrage nulitatea actului de constituire.

În al cincilea rând, proprietarul fondului grevat de o servitute de drept privat poate renunţa în favoarea proprietarului fondului dominant la terenul sau porţiunea din terenul său afectată exerciţiului servituţii, stingând pe această cale servitutea, împreună cu obligaţiile reale pozitive stabilite prin ipoteză în sarcina celui dintâi[25]. Dimpotrivă, se apreciază[26] că servitutea de utilitate publică nu se poate stinge ca urmare a abandonului fondului de către proprietarul ţinut la respectarea ei: interesul public trebuie servit, indiferent cât ar fi de împovărător.

În fine, argumentul care se vrea decisiv invocă interdicţia constituirii de servituţi civile in faciendo, cu alte cuvinte servituţi care să impună un fapt pozitiv proprietarului fondului aservit. Considerată esenţială pentru servitutea de drept privat, văzută ca un raport între două sau mai multe imobile, prohibiţia amintită nu îşi găseşte justificare teoretică în situaţia servituţilor administrative.

 

2.2. Impactul originalităţii regimului juridic asupra naturii servituţii administrative

 

a) Imprescriptibilitatea ar putea fi, la o primă vedere, elementul care aduce distincţia dintre cele două tipuri de servituţi pe terenul fundamentului acestora.

Pe de o parte însă, împrumutul regimului domenialităţii publice[27], mai precis a caracteristicilor dreptului de proprietate publică, servituţilor de drept administrativ ni se pare nejustificat. Raţionamentul conform căruia, fiind un accesoriu al proprietăţii publice, servitutea administrativă va fi inalienabilă şi imprescriptibilă precum cea dintâi este inexact, simplificator în mod excesiv şi, în acelaşi timp, inutil pentru a înlătura posibilitatea stingerea servituţii prin neexercitare îndelungată. Chiar admiţând accesorialitatea servituţii administrative faţă de proprietatea publică, un asemenea raport poate implica o similitudine de soartă juridică, dar nu şi una a caracterelor juridice. Pentru a oferi un contraexemplu edificator nici nu trebuie să ne îndepărtăm de obiectul studiului de faţă: servitutea civilă stabilită prin fapta omului este considerată un accesoriu al fondului, dar nu preia imprescriptibilitatea extinctivă a proprietăţii private. Apoi, în numeroase cazuri de servituţi administrative, nu se poate decela un imobil (proprietate publică) în favoarea căruia a fost stabilită servitutea. Cel mai adesea, servitutea de drept public este instituită în vederea asigurării bunei funcţionări a unui serviciu public sau a unei utilităţi publice concrete, fără ca un imobil proprietate publică să joace rolul fondului dominant.

În realitate, servitutea constituită în scopul satisfacerii unei utilităţi publice nu se poate stinge decât ca urmare a dispariţiei acestei utilităţi publice[28]. Or, nici neexercitarea actelor de folosinţă asupra imobilului grevat (în cazul servituţilor in patiendo), nici lipsa combaterii actului contrar servituţii (în situaţia celor ce impun o obligaţie negativă) în principiu nu sunt suficiente pentru a face să dispară utilitatea publică. Încetarea utilităţii publice nu poate rezulta decât dintr-un act formal[29], al legiuitorului sau al administraţiei, după caz. Ca regulă generală, o stare de fapt, precum simplul neuz, nu pune punct utilităţii publice iniţial declarate, administraţia având oricând posibilitatea de a o invoca[30], deci nici nu conduce la stingerea servituţii administrative.

Dimpotrivă, utilitatea privată căreia îi serveşte servitutea civilă propriu-zisă trebuie susţinută prin actul de exercitare al proprietarului fondului dominant, în caz contrar, ştirbirea proprietăţii prin constituirea servituţii nemaiavând nicio justificare. Aceasta nu trebuie să conducă la concluzia că stingerea prin neuz a servituţii civile este o sancţiune a pasivităţii proprietarului; cu atât mai mult cu cât extincţia servituţii se produce indiferent de motivul neexercitării[31]. Neuzul îndelungat pune sub semnul îndoielii utilitatea servituţii, dar aceasta este înţeleasă în sens obiectiv, prin raportare la fond, şi nu la comportamentul proprietarului său. Acelaşi raţionament nu duce însă şi la stingerea servituţii administrative: utilitatea publică abstractă se menţine până la expresia formală de voinţă în sens contrar, o îndoială oricât de serioasă, dedusă din abstenţiunea îndelungată a administraţiei în exerciţiul servituţii, nefiind suficientă să înlăture sarcina impusă fondului aflat în proprietate privată. Cu alte cuvinte, dubiul cu privire la utilitatea concretă a servituţii joacă în favoarea proprietăţii depline şi exclusive atunci când în discuţie sunt interese de natură privată (egale), dar nu are nici un efect asupra interesului public (superior celui privat) care se impune a fi respectat în mod continuu, chiar în lipsa manifestării sale în plan material.

Câteva precizări se impun în vederea evitării unei eventuale critici care s-ar putea aduce explicaţiilor anterioare faţă de importanţa dată rolului prevalenţei interesului public în eliminarea stingerii servituţii administrative prin neuz. Este adevărat că nici vechile aşa-zise servituţi civile legale sau ceea ce Noul cod civil numeşte limite legale stabilite în interes privat în exerciţiul dreptului de proprietate[32] nu se pot stinge în urma unei neexercitări îndelungate[33], deşi sunt instituite având în vedere utilitatea privată a fondurilor. Servituţile administrative, ca limite legale ale exerciţiului dreptului de proprietate, ar trebui astfel menţinute datorită sursei lor legale, indiferent de exerciţiul lor concret şi indiferent de natura intereselor în joc. Argumentul nu acoperă însă cazul servituţilor stabilite nu prin lege, ci prin voinţa administraţiei, caz în care numai recursul la utilitatea publică, ca numitor comun al celor două situaţii, conferă explicaţia satisfăcătoare. În plus, trebuie observat că, pe lângă beneficiul creat în interesul privat al proprietarului, există un interes general la baza normelor civile care instituie aşa-zisele limitări ale exerciţiului proprietăţii în interes privat: asigurarea utilităţii normale a fondurilor, cu evitarea unor cheltuieli excesive, prezervarea armoniei în relaţiile de vecinătate[34] etc. Un argument în acest sens rezultă şi din interpretarea teleologică a textului al. 2 al art. 602 NCC, care stabileşte că „limitele legale în interes privat pot fi modificate ori desfiinţate temporar prin acordul părţilor” (subl. ns., A.B.). Aşadar, există ceva deasupra interesului privat al proprietarilor fondurilor vizate de limitele impuse de lege, care face ca sarcina să subziste atâta vreme cât există situaţia de fapt care a stat la baza reglementării şi ca orice voinţă contrară a particularilor să nu poată avea decât eficacitate temporară.

Astfel justificată regula conform căreia servituţile administrative nu se sting prin neuz, putem afirma mutatis mutandis că nici cazul de încetare a servituţilor civile ca urmare a dispariţiei oricărei utilităţi a acestora[35] nu li se va putea aplica în principiu decât în urma unei încetări formale a utilităţii publice în vederea căreia au fost constituite.

Pe de altă parte, caracterul disparat şi neomogen al dispoziţiilor legale în materia servituţilor administrative permite legiuitorului crearea unor (aparente) excepţii-surpriză, a căror formulare mai puţin inspirată nu facilitează nici aplicarea practică, nici justificarea în plan teoretic. Astfel, al. 4 al art. 29 din Legea apelor[36] dispune că „în cazul în care, la lucrările prevăzute la alin. (1), pentru care s-a prevăzut servitutea, aceasta a fost abandonată timp de cel puţin 3 ani sau, dacă menţinerea ei nu mai este necesară, servitutea se poate considera stinsă”.

Este vorba de lucrările de amenajare a bazinelor hidrografice şi alte lucrări hidrotehnice de interes naţional[37]. Conform al. 1 al aceluiaşi articol, terenurile pe care urmează să fie amplasate asemenea lucrări fie vor fi expropriate, fie vor fi ocupate temporar. Având ca efect trecerea proprietăţii asupra imobilului vizat în domeniul public, exproprierea exclude orice discuţie cu privire la o servitute de tip administrativ, astfel încât nu putem decât să înţelegem că servitutea la care se referă al. 4 este cea care impune suportarea ocupării temporare a bunului de către administraţie. Însă textele alineatelor 2 şi 5 generează confuzie când, referindu-se - în afara oricărui dubiu - numai la situaţiile vizate de acest articol, enumeră bunurile care „sunt scutite de servituţi permanente”, respectiv detaliază obiectul despăgubirii „la crearea servituţii temporare sau permanente”, care include şi „foloasele de care [proprietarul] este lipsit prin schimbarea destinaţiei temporare sau permanente a zonei respective de teren” (sublinierile ne aparţin). Or, dacă ocuparea terenului, prin care se concretizează atingerea adusă proprietăţii, trebuie să fie temporară, servitutea al cărei obiect constă în sarcina de a suporta această folosire de către altul nu are cum să fie decât temporară[38].

Revenind la stingerea servituţii supuse analizei, vom observa că, în ciuda exprimării textului, nu suntem în prezenţa abandonului acesteia, întrucât, pe de o parte, extincţia dreptului ca urmare a renunţării titularului său se produce instantaneu, nu este susceptibilă să se dilate în timp (abandonul vreme de trei ani), iar, pe de alta, nu există, în ipoteza textului, un act juridic administrativ în acest sens, tăcerea nefiind revelatoare de voinţă juridică[39]. Nu se poate reţine decât că, în sintagma abandon al servituţii din textul menţionat, legiuitorul foloseşte primul termen – neinspirat - în sensul său nejuridic, referindu-se probabil la lipsa întreţinerii sau folosirii lucrărilor în vederea cărora este ocupat terenul, respectiv la o neexercitare a servituţii care impune suportarea respectivelor lucrări. Însă neexercitarea nu atrage per se stingerea servituţii, ci conduce la împlinirea condiţiei extinctive care afectează declararea utilităţii publice prin însăşi voinţa legiuitorului. Cu alte cuvinte, legea stabileşte, într-o manieră similară reglementării generale a exproprierii, că utilitatea publică ce impune aservirea proprietăţii private încetează dacă cel care administrează lucrările nu mai exercită deja de trei ani dreptul de ocupare a imobilelor afectate, adică, în limbajul nejuridic (al legii), abandonează locul.

Cea de-a doua situaţie de încetare a servituţii vizată de textul în discuţie este încă şi mai vag reglementată: menţinerea ei nu mai este necesară. Formula nu ar fi ridicat însă probleme de interpretare şi aplicare dacăîncetarea servituţii în acest caz ar fi fost legată de manifestarea de voinţă a autorităţii administrative sau a concesionarului serviciului public în favoarea căruia a fost prevăzută servitutea. Actul ar fi fost în măsură să dezafecteze formal lucrările (sau să stea la baza dezafectării lor formale, după caz), declarând încetarea utilităţii publice a acestora, ceea ce ar fi salvat o anumită coerenţă a regimului bunurilor domeniale. Stabilind însă că servitutea se poate considera stinsă, textul sugerează o încetare automată ca urmare a dispariţiei utilităţii acesteia, la o epocă în care nici dreptul comun al servituţilor civile nu prevedea posibilitatea stingerii ca urmare a inutilităţii lor. Să fie oare o derogare intenţionată, atât de la regulile de drept civil, dar şi de la cele administrative, sau o simplă stângăcie în exprimare, fără ca vreun impact asupra modului de stingere a servituţii să fi fost vizat? Întrucât cel interesat să invoce stingerea servituţii este proprietarul sau utilizatorul cu alt titlu al terenului afectat, şi nu administraţia sau concesionarul serviciului public în vederea căruia a fost stabilită servitutea, ar putea apărea cazuri în care situaţia de fapt ar indica lipsa de interes a menţinerii servituţii, fără ca administraţia să se preocupe de declasarea (formală) a bunurilor şi lucrărilor care serviseră iniţial interesului public. Ar putea proprietarul să se prevaleze de stingerea servituţii întemeindu-se doar pe situaţia materială a terenului ocupat sau a lucrărilor în vederea cărora a fost constituită servitutea[40]? Credem că un răspuns afirmativ nu poate fi admis decât în cazurile absolut excepţionale în care şi dispariţia utilităţii publice ar putea rezulta din simpla dezafectare materială, din modificarea obiectivă semnificativă a circumstanţelor, de aşa manieră încât este în afara oricărei îndoieli că bunul şi-a pierdut utilitatea publică căreia îi fusese afectat[41]. Dimpotrivă, orice posibilitate de discuţie asupra supravieţuirii utilităţii publice vizate de lucrările administraţiei va exclude stingerea automată a servituţii[42], chiar în prezenţa de lege lata a soluţiei date legiuitor în art. 29 al. 4 din Legea apelor – textul supus atenţiei noastre -, întrucât nu s-ar putea susţine că, în mod cert, menţinerea ei nu mai este necesară. Aşadar, interpretat şi aplicat cu observarea riguroasă a principiilor dreptului administrativ, textul nu instituie o veritabilă excepţie de la regimul general aplicabil servituţilor administrative.

Se poate astfel formula concluzia că imprescriptibilitatea nu reprezintă o trăsătură proprie servituţilor administrative, care să le diferenţieze ca mecanism de grevare a proprietăţii asupra imobilelor de servituţile de drept civil. Faptul că simplul neuz, respectiv inutilitatea nu sunt în principiu în măsură să atragă automat stingerea servituţii se datorează specificului utilităţii căreia îi servesc. Ca măsură de protecţie a domeniului public, utilitatea publică nu încetează în lipsa manifestării exprese de voinţă a administraţiei sau legiuitorului, în vreme ce survenirea inutilităţii servituţii civile este perfect compatibilă cu o simplă stare de fapt revelatoare în acest sens.

 

b) Lipsa vocaţiei spre perpetuitate este o altă caracteristică a servituţii administrative evidenţiată în scopul sublinierii diferenţierii acesteia de servitutea civilă. De o factură mai subtilă, argumentul vine să pună în lumină lipsa stabilităţii, a fixităţii servituţii administrative, necesara ei flexibilitate şi mutabilitate, consecinţă a fluctuaţiilor inerente interesului public, mereu adaptat nevoilor schimbătoare ale societăţii.

Dacă ne raportăm la consecinţa referitoare la durata servituţii, diferenţa nu ni se pare decisivă.

Vocaţia spre perpetuitate a servituţii propriu-zise de drept civil este menţionată mai ales datorită caracterului său extraordinar în raport cu regimul obişnuit al celorlalte drepturi patrimoniale, altele decât proprietatea. Într-adevăr, exceptând proprietatea – axul central al raporturilor civile patrimoniale – celelalte drepturi care rezultă din acte sau fapte menite să o pună în valoare, să o protejeze sau să o transmită au în principiu o existenţă limitată temporal: drepturile reale principale asupra bunului altuia sunt temporare[43] din nevoia de prezervare a exclusivităţii, absolutismului şi caracterului deplin al proprietăţii, iar creanţele, împreună cu garanţiile reale pe care le pot avea ca accesorii, prin însuşi scopul lor (primirea prestaţiei promise) sunt destinate extincţiei. Discrepanţa faţă de celelalte drepturi reale principale asupra bunului altuia, denumite în doctrină dezmembrăminte ale proprietăţii[44], reflectă vechea distincţie romană[45] dintre servituţile personale şi servituţile reale sau prediale[46]. Menite să satisfacă nevoile unei persoane determinate, primele nu îşi justifică o durată mai mare decât viaţa unui om. Astfel, uzufructul şi diminutivele sale, uzul şi abitaţia, au un caracter esenţialmente temporar, cel mult viager. Celelalte vizează mai mult decât interesele persoanei, fiind destinate să procure un avantaj fondului dominant. Nu este vorba doar de transferul unei prerogative de la proprietarul fondului aservit la proprietarul fondului în favoarea căruia e constituită servitutea. Augmentarea utilităţii câştigată de fondul dominant se ataşează acestuia şi îl va însoţi indiferent de persoana proprietarului sau utilizatorului fondului. Această legătură de accesorialitate creată între imobil şi servitutea civilă justifică posibilitatea întinderii duratei de viaţă a servituţii la aceea a imobilelor pe care le afectează, fie activ, fie pasiv.

Perpetuitatea este însă doar de natura servituţii de drept civil, ea putând fi creată pe o durată determinată. Mai mult, pot exista situaţii când, din însuşi obiectul servituţii se deduce caracterul temporar ar acesteia, cum ar fi, de exemplu cazul servituţii de exploatare a carierei de piatră de pe fondul aservit. Pe acest palier, falia dintre servitutea civilă şi cea administrativă se subţiază semnificativ: ambele pot fi constituite atât pe durată determinată, cât şi pe timp nelimitat.

Mai departe decât o simplă observaţie de ordin cantitativ, dependenţa servituţii administrative de interesul public produce consecinţe în planul stabilităţii sale calitative. Mai exact, modificarea interesului public nu doar poate conduce la încetarea servituţii administrative, ci şi la schimbarea obiectului său sau a modului de exercitare prin voinţa unilaterală a celui care exercită puterea publică. O asemenea posibilitate, nu doar compatibilă cu regulile dreptului administrativ, dar şi impusă de acestea[47], se loveşte, în teoria dreptului civil al bunurilor, de cunoscutul principiu al fixităţii servituţii[48], care, dedus din dispoziţiile art. 767-768 NCC (art. 634-635 C.civ. 1864), pune la adăpost servitutea de modificări arbitrare şi unilaterale din partea proprietarului fondului dominant, dar şi din partea celui aservit.

Sub acest aspect, se impun câteva precizări, care ar putea conduce la nuanţarea problemei raporturilor servituţii administrative cu cea civilă. Fixitatea servituţii civile nu este la adăpostul oricărei discuţii. Interdicţia de a agrava, prin modul său de exercitare, situaţia fondului aservit nu exclude posibilitatea adaptării servituţii civile la evoluţia societăţii, pentru a servi în continuare utilităţii imobilului în vederea căreia a fost constituită. O servitute al cărei titlu constitutiv redactat în perioada antebelică prevede dreptul de a trece cu birja sau cu carul pe proprietatea vecină nu îşi mai atinge scopul dacă acestea nu sunt înlocuite cu mijloacele de transport actuale, automobilul, respectiv tractorul sau camioneta. Subliniind că servitutea este o piesă esenţială a sistemului funciar, şi nu o situaţie de excepţie, întrucât niciun imobil nu e vreodată izolat, un autor[49] pledează, convingător din punctul nostru de vedere[50], pentru înlocuirea regulii fixităţii cu un principiu al mutabilităţii servituţii limitat în mod rezonabil prin observarea obiectivă a evoluţiei normale a nevoilor fondurilor puse în relaţie de aceasta. Caracterele juridice ale servituţii confirmă necesitatea şi posibilitatea regulii mutabilităţii. Astfel, ele sunt accesorii fondurilor şi deci supuse variaţiilor nevoilor acestora. Apoi, perpetuitatea servituţilor nu este rezonabil admisibilă decât dacă ele ştiu să reziste evoluţiei oamenilor şi lucrurilor[51]. Furnizând un complement de utilitate fondurilor învecinate, o punere în comun a avantajelor unuia dintre ele, servitutea civilă devine un mijloc (adaptabil) de organizare a unei colectivităţi.

Este mutabilitatea servituţii civile – încă timid acceptată în doctrină – de natură să permită o apropiere conceptuală a servituţilor administrative, irevocabil supuse modificărilor de orice natură ale sprinţarului interes public?

Într-o încercare de a demonstra încadrarea servituţilor administrative în definiţia dată servituţilor de drept civil, un autor[52] concluzionează că, privite sub aspectul lor activ, toate servituţile administrative, deşi multiple, sunt departe de a răspunde unei finalităţi atât de vagi şi de subiective, încât să ajungă o noţiune lipsită de sens. Multiplicarea şi evoluţia acestora se datorează parcursului în timp al intervenţionismului etatic în activităţile private. Normele care impun sarcini reale în interes public fondurilor emană tot mai mult de la un stat-dirijor, care stabileşte politici, direcţii de acţiune, coordonează şi verifică majoritatea activităţilor private[53], şi mai puţin de la vechiul stat-jandarm, care, acţionând mai sever, prin interdicţii sau prin impunerea unui anumit comportament, îşi limita totodată intervenţia, în favoarea unui sens mai pronunţat al noţiunii de libertate individuală. Servituţile administrative apar astfel ca unul dintre instrumentele privilegiate ale ordinii publice. Recursul la această noţiune ar permite, în opinia autorului citat, evitarea definirii servituţii administrative prin raportare la utilitatea publică sau interesul public, noţiuni vagi şi puternic impregnate de subiectivism. Ordinea publică, deşi departe de a fi o noţiune statică, permite stabilirea unei ordini de prioritate, tranşarea unei conflict între două sau mai multe reguli de drept, între mai multe voinţe sau între regula de drept şi voinţa particulară. Astfel, ea este rezultatul unui proces de solidificare a utilităţii publice, noţiune mai largă ce acoperă toate activităţile publice şi reprezintă scopul permanent al oricărui act administrativ.

În ce ne priveşte, nu considerăm că deplasarea scopului servituţii administrative spre ordinea publică este de natură să-i confere acesteia contururi mai precise. Dimpotrivă, suntem înclinaţi să credem că recursul la aceasta în cadrul unei analize orientate spre confluenţe ale dreptului administrativ cu dreptul privat este mai degrabă specios. Aceasta pentru că sintagma nu este folosită pentru a desemna noţiuni identice în cele două ramuri de drept[54]. În dreptul privat, mai exact în dreptul civil al obligaţiilor, ordinea publică reprezintă ansamblul regulilor de drept şi a principiilor care se impun indivizilor în mod imperativ, limitându-le libertatea de a contracta, de a-şi crea o ordine privată derogatorie[55]. În dreptul administrativ, ordinea publică îşi trage rădăcinile profunde din istoria instituţiilor poliţieneşti, desemnând scopul şi „fundamentul exerciţiului activităţii de poliţie administrativă generală”. „Ordine materială şi exterioară, dar şi ordine morală, ordinea publică administrativă este ceea ce poliţia (administrativă, n.n.) tinde să asigure: securitatea, liniştea şi salubritatea publică”[56].

Apoi, noţiunea de utilitate publică însăşi nu şi-a conservat acelaşi sens de-a lungul timpului, pentru ca raportarea sa la ordinea publică administrativă să dea mereu acelaşi rezultat. Necesitatea unui control judiciar efectiv al procedurilor de expropriere a ocazionat elaborarea unor teorii care încearcă să traseze de o manieră obiectivă şi cuantificabilă contururile noţiunii de utilitate publică[57]. Astfel, iniţial utilitatea publică era un concept abstract, legat de prevalenţa interesului public faţă de interesul privat, care nu permitea judecătorului să aprecieze circumstanţele concrete în care atingerea adusă proprietăţii private urma să se producă, pentru a nu impieta asupra politicii economice şi sociale, domeniu în care administraţia deţinea o putere aproape discreţionară. Ulterior[58], faţă de expansiunea intervenţionismului etatic, dar şi ca reflex al unei epoci în care ideologia păleşte în faţa economicului, utilitatea publică ce justifica lipsirea de proprietate a particularului a devenit un concept economic concret, definit în termeni de rentabilitate, prin formula „bilanţ costuri-avantaje”, viziune care permitea instanţei să aprecieze obiectiv superioritatea avantajelor faţă de inconvenientele proiectului. Fără a intra în detalii, vom observa doar că procesul de cantonare obiectivă a noţiunii de utilitate publică nu a avut nici în dreptul francez succesul scontat: bilanţul costuri-avantaje s-a dovedit o formulă ipocrită, întrucât o reală cântărire a consecinţelor proiectului vizat nu se face de către instanţe decât când este vorba de mici lucrări cu impact local, redus; apoi, judecătorul trebuie să aprecieze caracterul excesiv al inconvenientelor proiectului evitând totodată să se substituie puterii executive, ceea ce a redus cazurile de cenzurare a proiectelor la situaţiile de eroare evidentă sau de exces de putere; în fine, bilanţul, noţiune cantitativă, se dovedeşte inadecvat pentru cântărirea calitativă a intereselor în joc (publice şi private). În situaţia proiectelor de importanţă naţională sau chiar europeană, care implică opţiuni economico-politice de interes vital, ideea de necesitate publică prevalează, transformând formula bilanţului în simplă „incantaţie rituală”, „perdea de fum”[59]. Astfel, în domenii de importanţă strategică precum cel al energiei, al apărării naţionale, respectiv al transporturilor, utilitatea publică este deja un concept politic care transcende eventualele inconveniente concrete pe care lucrările servind acestor interese le-ar crea. În dreptul autohton, deşi problema se pune mai mult în plan teoretic, în lipsa unei practici relevante pe această temă, concluzia este aceeaşi. Scopul facilitării construirii cât mai rapide de autostrăzi este atât de important, încât utilitatea publică a acestui obiectiv este enunţată declamator chiar prin lege[60].

Dacă utilitatea publică nu poate fi verificată şi cântărită obiectiv în situaţia exproprierii, care presupune chiar pierderea dreptului de proprietate al particularului, cu atât mai puţin poate fi ea cantonată sau cenzurată de instanţe în cazul servituţilor administrative care, prin ipoteză, nu produc efecte atât de dramatice pentru proprietatea privată. Definirea servituţii administrative în funcţie de raportul dintre ordinea publică şi utilitatea publică nu este de natură să confere contururi mai precise noţiunii.

Subiectivismul şi instabilitatea, dependenţa de contingent a utilităţii publice – justificare juridică nu doar a exproprierii, ci şi a instituirii servituţilor administrative – nu sunt deci depăşite. Sub acest aspect, servituţile administrative se situează pe o poziţie inconciliabilă cu cea a servituţilor civile, în cazul cărora dorinţele diverse şi fluctuante ale omului, futile sau originale, sunt private de orice efect.

 

c) Sancţiunea încălcării celor două tipuri de servituţi nu este în realitate de factură diferită. Este adevărat că importanţa interesului public spre a cărui realizare a fost constituită servitutea administrativă justifică instituirea de sancţiuni contravenţionale, incompatibile cu mijloacele civile de combatere a unor comportamente, însă aceasta nu credem că exclude de principiu obligarea proprietarului imobilului vizat la repunerea lucrurilor în situaţia anterioară transgresiunii normei.

Cel puţin pentru cazul servituţilor administrative in non faciendo şi al celor in patiendo, cu excluderea deci a sarcinilor – mult mai puţin numeroase, de altfel - care impun un fapt personal al proprietarului sau al celui care foloseşte bunul[61], aplicarea sancţiunii contravenţionale trebuie să fie dublată de obligarea la desfiinţarea lucrărilor contrare servituţii[62]. La fel ca în cazul servituţii civile, caracterul real al sarcinii impune ca măsura reparaţiei în natură să fie suportată de proprietarul sau posesorul actual al bunului, indiferent dacă el a efectuat lucrările sau un proprietar anterior[63].

Spre deosebire însă de situaţia din dreptul privat, unde proprietarul fondului dominant trebuie să se adreseze instanţei pentru a obţine obligarea la repunerea în situaţia anterioară încălcării servituţii, autoritatea administrativă competentă, respectiv concesionarul serviciului public în beneficiul căruia a fost instituită servitutea deţin, în principiu, puterea a aplica în mod direct sancţiunea demolării lucrărilor contrare sarcinii administrative. Regula se explică prin aceea că, în materie privată, nimeni nu îşi poate face dreptate singur, în vreme ce exerciţiul puterii publice nu are nevoie de alţi mijlocitori.

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii[64] ne oferă însă o excepţie inedită, o atenuare a puterii de principiu a administraţiei de a asigura în mod direct respectarea limitelor impuse de lege proprietăţii în vederea unui interes public. În situaţia lucrărilor de construcţii supuse autorizării efectuate în lipsa autorizaţiei de construire sau cu încălcarea limitelor acesteia, autoritatea administrativă va aplica sancţiunea contravenţională, obligând în acelaşi timp proprietarul la oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un anumit termen (art. 28 al. 1). Dacă persoana sancţionată contravenţional a oprit lucrările, dar nu s-a conformat măsurilor stabilite prin procesul-verbal de contravenţie (nu a obţinut autorizaţia de construire, nu a refăcut lucrările în conformitate cu autorizaţia, nici nu a demolat lucrările vizate) autoritatea administrativă trebuie să se adreseze instanţei, pentru ca aceasta să dispună fie menţinerea construcţiei, cu încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, fie desfiinţarea acesteia (art. 32 al. 1). Abia în cazul în care pârâtul nu respectă termenul fixat prin hotărârea judecătorească în acest sens, primarul poate trece, cu ajutorul forţelor poliţieneşti, la demolarea lucrărilor (art. 32 al. 3).

Privită însă din perspectiva proprietăţii private învecinate celei supuse sarcinii de interes public, protejată în mod indirect de prevederea legală şi interesată de respectarea acesteia, sancţiunea servituţii administrative poate fi obiectul câtorva observaţii particulare. Servitutea administrativă nu creează un drept real în favoarea particularilor interesaţi de respectarea acesteia. Prin urmare, aceştia nu au la dispoziţie acţiunile reale pentru a contracara transgresiunea normelor care stabilesc o asemenea servitute. Importanţa practică a observaţiei se remarcă în materia urbanismului, în situaţiile în care proprietarul sau cel care foloseşte cu orice titlu imobilul vecin are interes să solicite obligarea constructorului la demolarea lucrărilor efectuate cu încălcarea regulilor de urbanism. Mai mult, proprietarul lezat ar avea interes să obţină încetarea lucrărilor şi alinierea lor planurilor de urbanism încălcate, pe o cale procedurală cât mai simplă, mai puţin costisitoare şi mai rapidă.

Problema a apărut în jurisprudenţa franceză şi prezintă interes mai ales în ceea ce priveşte admisibilitatea acţiunilor posesorii. Se poate adresa instanţei civile, pe calea unei acţiunii posesorii, proprietarul vecin celui care a construit cu nerespectarea planurilor de urbanism, cerând obligarea pârâtului la încetarea lucrărilor şi la desfiinţarea celor efectuate cu ignorarea respectivelor reguli?

Răspunsul nu poate fi decât negativ. Pentru a se bucura de protecţia posesorie, reclamantul trebuie să invoce o atingere adusă unei stări de fapt ce corespunde exerciţiului unui drept real. Servitutea administrativă nu creează însă în beneficiul particularului un drept susceptibil de posesie. Este adevărat că utilitatea publică şi utilitatea privată nu sunt absolut incompatibile, iar o viziune care le separă net este simplistă şi inexactă, pentru că, în cele din urmă, interesul public este, la origine, o sumă a intereselor private. De asemenea, este adevărat că, impunând respectarea anumitor distanţe în construcţii, a unui regim de înălţime maximă, a unei anumite arhitecturi etc., regulile de urbanism aduc beneficii şi proprietarilor terenurilor învecinate, ceea ce legitimează un interes al acestora de a le invoca, însă acesta nu este un drept real şi nu poate fonda o acţiune posesorie[65].

 

d) Nu vom insista asupra diferenţelor ce rezultă între servituţile veritabile, de drept privat, şi cele administrative din obligativitatea respectării în cazul celor din urmă a unor formalităţi procedurale de constituire. Acest element merită menţionat pentru a sublinia dependenţa existenţei servituţii administrative de respectarea unui formalism accentuat, specific actelor administrative.

Important la nivel practic, pentru că dă posibilitatea proprietarului fondului afectat să invoce, în termenele şi condiţiile legale, orice vicii de natură să atragă nulitatea actului constitutiv de servitute, acest aspect nu este însă de natură să stabilească o falie semnificativă în plan teoretic între cele două tipuri de sarcini reale analizate aici.

În primul rând, mutatis mutandis, acelaşi raţionament se poate aplica servituţilor de drept privat dobândite în baza unui act juridic. Făcând abstracţie de jocul regulilor care guvernează sistemul de publicitate imobiliară[66], servitutea se va desfiinţa dacă actul juridic (civil) de constituire nu respectă condiţiile de valabilitate impuse de lege. O diferenţă de ordin calitativ poate fi sesizată, totuşi. Având în vedere că servitutea civilă conferă titularului un drept real imobiliar, susceptibil de înstrăinare odată cu proprietatea asupra fondului dominant şi supus înscrierii în cartea funciară, consecinţele ineficacităţii actului constitutiv de servitute asupra existenţei acesteia vor fi limitate de mecanismele de protecţie a terţilor subdobânditori, angrenate de sistemul de publicitate imobiliară. Cu alte cuvinte, servitutea civilă ar putea supravieţui chiar în cazul nevalabilităţii actului, dacă înscrierea dreptului de servitute în favoarea terţului subdobânditor de bună-credinţă (al fondului dominant) nu mai poate fi rectificată.

În al doilea rând, dacă observăm tehnica legislativă în materie, vedem că doar o parte dintre servituţile de utilitate publică sunt stabilite prin act administrativ, şi deci supuse condiţiilor de validitate ale acestora. În aceste situaţii, legea stabileşte doar principiul afectării cu servituţi administrative a unor terenuri aflate în proprietatea particularilor în scopul asigurării bunei funcţionări a unui serviciu public. Necesitatea instituirii servituţilor şi utilitatea publică concretă căreia ele îi sunt destinate sunt stabilite de legiuitor, rămânând administraţiei sarcina de a concretiza obiectul acestora şi/sau fondurile aservite, prin emiterea unor acte juridice administrative în acest sens[67]. Alteori însă, legea este cea care stabileşte toate elementele necesare identificării servituţii, astfel că se poate susţine că ea reprezintă actul constitutiv de servitute administrativă, deşi nu enumeră expres parcelele afectate[68]. Aici, eventualele discuţii cu privire la existenţa servituţii în sarcina unui anumit fond ţin doar de interpretarea legii. Administraţia poate emite acte care aibă incidenţă doar în modul de exercitare a servituţii, iar anularea lor nu poate desfiinţa servitutea.

 

e) Facultatea proprietarului fondului aservit de a stinge servitutea prin abandonul fondului sau porţiunii din fond pe care aceasta se exercită este în mod tradiţional recunoscută în cazul servituţii de drept privat, dar exclusă în situaţia în care fondul este afectat unei servituţi de interes public[69]. Justificarea livrată constă tocmai în preeminenţa scopului de utilitate publică faţă de interesul proprietarului de a-şi vedea dreptul liberat de orice sarcini. La o primă vedere, pare de neconceput ca, motivat de interese private şi prin mecanisme de drept privat, un particular să se degreveze de sarcinile stabilite prin exerciţiul puterii publice, a căror nerespectare constituie, de cele mai multe ori, o contravenţie, fiind sancţionată ca atare. Privind problema exclusiv din acest unghi, trebuie observat în primul rând că numai servituţile in faciendo rămân supuse acestei discuţii[70]. Aceasta pentru că utilitatea publică nu ar fi lezată în cazul stingerii pe această cale a servituţilor in patiendo, care obligă particularul să suporte acte de folosinţă ale administraţiei, nici în cazul servituţilor negative, care impun o abstenţiune, o limitare a liberului exerciţiu al dreptului său, indiferent că în urma abandonului imobilul ajunge în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, în baza art. 553 al. 2 teza a II-a din N.C.civ. sau, după caz, a unui terţ, în temeiul uzucapiunii. Atât administraţia, cât şi terţul devenit proprietar, vor fi obligaţi să respecte afectaţiunea sau interdicţia impusă prin lege, întocmai cum era obligat proprietarul anterior.

Raţiuni disparate şi, de multe ori, exterioare instituţiilor juridice în discuţie, conduc la alegerea altor mecanisme, în locul simplului abandon al fondului. În acest context, merită menţionat un caz practic din materia urbanismului, relativ frecvent întâlnit: cel în care planul de urbanism interzice construirea pe o porţiune din terenul aflat în proprietatea unui particular, obligându-l pe acesta să menţină afectaţiunea de drum accesibil publicului. În această situaţie, legislaţia franceză permite expres proprietarului să solicite administraţiei achiziţionarea respectivului teren, în schimbul unui preţ stabilit, la nevoie, de către instanţă[71]. În lipsa unei prevederi similare în dreptul nostru, s-a cristalizat următoarea practică: proprietarul fondului aservit face ofertă de donaţie cu sarcini în favoarea unităţii administrativ-teritoriale având ca obiect transferul părţii din teren afectate drumului, cu obligaţia donatarului de construi sau/şi de a întreţine respectivul drum, ofertă de regulă acceptată de autorităţile competente. Terenul trece astfel în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, care îl poate ulterior clasa ca bun din domeniul său public, având afectaţiunea de drum public. Avantajul donatorului[72] este acela că, pe această cale, poate pretinde administraţiei (române) construirea, respectiv întreţinerea drumului, după caz, dar mai ales serviciile accesorii acestei afectaţiuni (iluminat stradal, servicii de salubritate şi deszăpezire etc.), sub presiunea obligativităţii imediate a sarcinii. Soluţia – neortodoxă, de altfel - este însă specifică unui anumit context, acela al dezvoltării imobiliare a zonelor rezidenţiale din oraşe şi suburbiile lor într-un ritm mult mai rapid decât acela al extinderii infrastructurii aferente. Aceleaşi servicii puteau fi pretinse administraţiei din calitatea – viciată prin anonimat, e drept - de utilizator al serviciului public respectiv.

În ceea ce priveşte servituţile administrative care impun o obligaţie de a face, trebuie analizată eventuala incidenţă a art. 766 N.C.civ., referitor la stingerea servituţii prin abandonul în favoarea proprietarului fondului dominant a terenului pe care aceasta se exercită, în situaţia în care prin actul constitutiv de servitute s-au stabilit în sarcina proprietarului fondului aservit obligaţii de a face lucrări de natură să servească uzului sau conservării servituţii. Înainte de a raporta chestiunea la materia servituţilor administrative, merită discutate câteva aspecte legate de aplicarea textului servituţilor de drept privat. Aceasta întrucât atât fundamentul, cât şi mecanismul stingerii servituţii civile înseşi prin abandonul imobilului aservit în favoarea proprietarului fondului dominant sunt departe de a fi clarificate.

Funcţia extinctivă a acestui abandon îşi are rădăcinile în Vechiul Drept francez, unde permitea supuşilor să se libereze de rentele funciare datorate seniorului prin renunţarea la terenul deţinut în folosinţă. Printr-o distorsiune a noţiunii romane de dominium, transformată sub influenţa dezvoltării teoriei drepturilor subiective, se ajunge ca în dreptul modern această facultate să îmbrace forma abandonului de proprietate[73]. Codul Napoleon prevede posibilitatea proprietarului fondului aservit care prin titlul de constituire a servituţii este obligat la efectuarea unor lucrări necesare exerciţiului sau conservării acesteia de a se libera de ele, abandonând imobilul în favoarea proprietarului fondului dominant[74]. Adaptată regimului rentelor funciare anterioare redactării Codului civil francez[75], instituţia se dovedeşte însă greu compatibilă cu viziunea modernă asupra proprietăţii şi cu regimul servituţilor (prediale) reglementate în cod. Aceasta pentru că, indiferent de forma pe care au îmbrăcat-o rentele funciare în regimurile anterioare Revoluţiei Franceze[76], renunţarea debitorului rentei la fondul deţinut atrăgea automat revenirea bunului în proprietatea/stăpânirea creditorului, printr-un mecanism asemănător fie reîntregirii proprietăţii la încetarea uzufructului, fie rezilierii unui contract de locaţiune (prin ipoteză, perpetuă). Dimpotrivă, înlăturarea concepţiei dualiste medievale asupra proprietăţii, în favoarea proprietăţii depline şi exclusive, face dificil de integrat într-un sistem coerent un abandon care să producă efect translativ/atributiv de drept[77].

Văzut într-o primă fază ca o consecinţă a absolutismului dreptului de proprietate, abandonul bunului avea drept scop degrevarea proprietăţii de sarcinile reale care o însoţeau, prin mecanismul extinctiv al confuziunii. Această explicaţie reducea însă domeniul de aplicare al abandonului la cazurile în care existau două drepturi reale concurente asupra aceluiaşi bun, fie că era vorba de coproprietatea forţată asupra despărţiturilor comune, fie de un drept real asupra bunului altuia sau dezmembrământ al proprietăţii în viziunea clasică. Evoluţia doctrinei a condus însă la recunoaşterea posibilităţii de a renunţa unilateral la un drept real, în considerarea scopului pur extinctiv al actului abdicativ, independent de aproprierea ulterioară a bunului de către un terţ[78]. Dacă un terţ devine proprietarul bunului ca urmare a abandonului, aceasta se produce printr-un mecanism de dobândire distinct şi ulterior actului de abandon, fie că este vorba de ocupaţiunea unui lucru devenit res nullius, fie de uzucapiune, fie de o translaţie a proprietăţii prin efectul legii.

Consecinţa este aceea a indiferenţei acordului terţilor (deci inclusiv a proprietarului fondului dominant) la abandonul bunului, precum şi a comportamentului anterior al autorului abandonului[79]. Nu acelaşi lucru poate fi spus cu privire la dobândirea ulterioară a proprietăţii bunului abandonat, care nu se poate produce în contra voinţei terţului.

Abandonul fondului sau părţii din fond pe care se exercită servitutea la care se referă textul art. 699 C.civ. fr. (precum şi variantele sale româneşti, din art. 632 V.C.civ., respectiv 766 N.C.civ.) nu este însă un act pur abdicativ. Cauza acestuia nu este stingerea dreptului de proprietate. Scopul urmărit de cel care renunţă la dreptul său, în condiţiile acestui text legal, este în primul rând acela de a se libera de obligaţiile reale pozitive asumate de proprietarul fondului aservit la momentul constituirii servituţii[80]. Mecanismul abandonului în acest caz este creat pentru a permite proprietarului stingerea obligaţiei reale pozitive accesorii, fără a afecta utilitatea procurată de servitute fondului dominant. Acesta din urmă trebuie să aibă în continuare posibilitatea de a exercita prerogativele asupra respectivei porţiuni din fondul aservit conferite anterior de dreptul de servitute. De aceea, textul stabileşte că renunţarea la proprietate se face în favoarea proprietarului fondului dominant, şi nu pur şi simplu. Cu alte cuvinte, în urma abandonului terenului sau porţiunii din teren pe care se exercită servitutea, legea conferă proprietarului fondului dominant un titlu de dobândire cu privire la acesta[81]. Dacă proprietarul fondului dominant dobândeşte terenul pe care se exercita servitutea, aceasta din urmă dispare ca efect al regulii nemini res sua servit.

În concluzie, abandonul la care se referă art. 766 N.C.civ. (precum şi antecesoarele sale din C.civ. 1864, respectiv din Codul Napoleon) nu se identifică cu abandonul pur şi simplu la care face referire art. 562 N.C.civ. Sub aspectul ariei incidenţei sale, el devine aplicabil numai în situaţia specială în care proprietarul fondului aservit este însărcinat cu obligaţii reale pozitive accesorii servituţii[82]. Din prisma efectelor juridice ale celor două forme de abandon vizate, legea furnizează un titlu de dobândire în favoarea unor persoane sau entităţi diferite, proprietarul fondului dominant, respectiv unitatea administrativ-teritorială. Chiar în situaţia la care se referă art. 766 N.C.civ., stingerea dreptului de proprietate cu privire la fondul aservit abandonat nu este împiedicată de refuzul proprietarului fondului dominant de a deveni proprietar asupra imobilului delăsat– abandonul este şi rămâne un act unilateral. În acest caz, considerăm că devine aplicabil art. 553 al. 2 teza a II-a N.C.civ., în sensul că bunul trece în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale, textul intervenind ca soluţie subsidiară şi generală de apropriere a imobilului abandonat de către o persoană. În sfârşit, dacă avem în vedere principiul efectului atributiv de drepturi al înscrierii în sistemul de publicitate imobiliară din N.C.civ., vom observa că dobândirea proprietăţii în baza art. 766 se face numai prin înscrierea în cartea funciară, în vreme ce unitatea administrativ-teritorială devine proprietara bunului, în baza art. 553 al. 2, doar prin efectul legii[83], fără înscriere.

Dacă ambele forme de abandon duc în mod egal la stingerea dreptului de proprietate, de la data înregistrării cererii de radiere din cartea funciară, în baza declaraţiei de renunţare, efectul extinctiv cu privire la obligaţiile reale accesorii acestuia nu este identic. Jurisprudenţa franceză şi majoritatea doctrinei[84] admit că, având în vedere caracterul anormal al obligaţiilor de a face stabilite în sarcina proprietarului fondului aservit în vederea asigurării exerciţiului servituţii, renunţarea la proprietatea asupra părţii din fond afectate acesteia în favoarea proprietarului fondului dominant stinge obligaţiile reale amintite atât pentru viitor, cât şi pentru trecut, fără a afecta însă angajarea răspunderii civile delictuale pentru prejudiciile cauzate anterior abandonului. Astfel, dacă drumul pe care urmează să se exercite servitutea de trecere trebuie amenajat şi întreţinut de către proprietarul fondului aservit, acesta din urmă se poate libera de obligaţii abandonând calea de trecere în favoarea proprietarului fondului dominant chiar dacă nu a finalizat amenajarea drumului. Pentru a respecta echilibrul esenţial între drepturile reale în discuţie, suplimentul de utilitate conferit fondului dominant de existenţa servituţii, chiar împreună cu accesoriile sale – obligaţii reale în sarcina proprietarului fondului aservit -, nu poate fi considerat niciodată mai mare decât beneficiile asigurate de însuşi dreptul de proprietate asupra terenului aservit obiect al abandonului. Cu alte cuvinte, în logica sistemului drepturilor reale de natură civilă, a avea proprietatea înseamnă întotdeauna mai mult în plan esenţial[85] decât a avea o servitute asupra aceluiaşi fond, chiar însoţită de obligaţii reale impuse titularului fondului aservit.

Celelalte obligaţii reale, care nu sunt accesorii unei servituţi civile, fie că sunt stabilite în interes privat, fie că servesc un interes public, nu sunt supuse mecanismului extinctiv ieşit din comun prevăzut de art. 766 N.C.civ. În general, ele ţin de un anumit statut al bunului, obligând proprietarul în considerarea calităţii sale de titular al acestui drept. Odată admis la nivel principial abandonul proprietăţii (fie consacrat legal, precum în art. 562 al. 2 N.C.civ., fie dedus din caracterele dreptului de proprietate), devine evidentă posibilitatea proprietarului de a se libera de obligaţiile propter rem, oricare ar fi scopul în vederea căruia au fost instituite, cu diferenţa că, în lipsa unei prevederi legale contrare, această liberare nu poate avea efect retroactiv, vechiul titular fiind în continuare ţinut de obligaţiile devenite scadente anterior abandonului.

Acelaşi raţionament este valabil în cazul tuturor servituţilor administrative, indiferent că obiectul acestora constă într-o abstenţiune, în datoria de a suporta folosinţa concurentă a administraţiei sau în obligaţia de a face. O observaţie se impune, totuşi. Dacă proprietarul fondului afectat de o servitute administrativă este liberat de respectiva obligaţie o dată cu abandonul unilateral al proprietăţii sale, în principiu imobilul va suporta în continuare sarcina impusă de lege, indiferent în mâinile cui ar ajunge: unitatea administrativ-teritorială, în baza art. 553 al. 2 teza a II-a N.C.civ. sau un terţ uzucapant. Legea instituie servituţile administrative interesându-se prea puţin de natura dreptului asupra imobilului ori de titularul său; interesul urmărit este asigurarea funcţionării serviciului public reglementat. Dacă interesul public pretinde ca imobilul în cauză să suporte o restricţie în modul său de utilizare sau să permită acte de folosinţă din partea administraţiei ori a concesionarului serviciului public, acestea vor fi obţinute, indiferent de titularul proprietăţii şi de mecanismul juridic specific (servitute administrativă asupra bunurilor aflate în proprietate privată, respectiv actul de afectare a bunurilor proprietate publică). Textul art. 553 al. 2 teza a II-a N.C.civ. stabileşte expres regula că imobilul abandonat trece în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, ceea ce permite în afara oricărui dubiu menţinerea servituţii de utilitate publică. Sub vechea reglementare, mai puţin edificatoare sub acest aspect, soluţia era identică, cu diferenţa că bunul intra în domeniul privat al statului, şi nu al unităţii administrativ-teritoriale.

Concluzia care se poate deduce din cele ce preced este că abandonul fondului aservit nu este exclus ca mijloc de liberare a proprietarului de sarcinile impuse de servituţile administrative, chiar de cele in faciendo. Spre deosebire de servituţile de drept privat însă, în cazul servituţilor administrative, abandonul fondului nu se mulează pe mecanismul art. 766 N.C.civ. şi nu produce efectele acestuia. Admisibilitatea liberării proprietarului prin abandon este urmarea caracterului real al dreptului de proprietate şi al obligaţiei şi nu se poate produce decât de la momentul pierderii calităţii (de proprietar) în considerarea căreia este ţinut de aceasta. Superioritatea interesului public nu permite liberarea cu efect retroactiv, spre deosebire de art. 766 N.C.civ., unde este protejată în primul rând în principiul său proprietatea deplină şi exclusivă. Tehnic însă, servitutea administrativă nu se stinge ca urmare a abandonului fondului, ea continuând să limiteze folosinţa imobilului, indiferent de cine ar fi exercitată. Aici, servitutea administrativă îşi manifestă caracterul de serviciu funciar stabilit de lege. Abandonul proprietăţii, deşi îl liberează pe autor de sarcinile reale legale, nu este eficient în a libera imobilul de servitutea administrativă. Exerciţiul proprietăţii asupra acestuia va fi în continuare trunchiat, atâta vreme cât interesul public o cere.

 

f) Inadmisibilitatea servituţilor civile in faciendo este adesea invocată ca elementul decisiv de departajare a acestora de servituţile administrative.

În concepţia clasică asupra servituţilor, acestea nu pot avea ca obiect o obligaţie cu privire la o prestaţie pozitivă în sarcina proprietarului fondului aservit. Servitutea este un drept real dezmembrământ al proprietăţii, între ele neexistând decât o diferenţă graduală, de la parte la întreg. Partea nu poate avea ceea ce întregul nu are. Proprietatea are un caracter absolut, nu comportă un debitor, titularul său putând pretinde tuturor celorlalţi subiecţi de drept o abstenţiune respectuoasă faţă de orice comportament care i-ar tulbura exerciţiul liber al dreptului său, dar nu şi o anumită prestaţie de a face ceva în favoarea sa. Fiind o putere directă şi imediată asupra lucrului, la fel ca proprietatea, dar dezmembrată din aceasta, servitutea nu poate admite nici ea existenţa unui debitor. Aceasta presupune doar un raport între fonduri – cel dominant şi cel aservit - , proprietarul celui din urmă fiind un simplu terţ, căruia i se impune să permită, să suporte actele de folosinţă ale altuia asupra fondului său (în cazul servituţilor pozitive) sau doar să se abţină de la anumite acte de folosinţă asupra bunului său (în cazul servituţilor negative).

O breşă survine totuşi în solida construcţie clasică a servituţii, ameninţând să pună în discuţie natura acesteia de raport strict funciar, de putere imediată şi directă asupra unui lucru: textul art. 698 C.civ. fr. (art. 631 C.civ. rom. 1864, respectiv art. 765 al. 1 N.C.civ.) permite ca, prin actul constitutiv de servitute, să se stabilească în sarcina proprietarului fondului aservit obligaţia de a efectua lucrările necesare exercitării şi conservării servituţii. Instituirea posibilităţii proprietarului de a se libera de aceste obligaţii prin abandonul fondului impune calificarea acesteia ca obligaţie reală, datorată în considerarea calităţii de proprietar al imobilului supus servituţii. Însă natura obligaţiei reale şi raporturile acesteia cu noţiunea de servitute sunt departe de a fi clarificate[86]. Pentru a salva rigoarea sistemului propus şi inclusiv caracterul absolut al prohibiţiei servituţilor in faciendo, adepţii teoriei clasice susţin că obligaţiile reale datorate de proprietarul fondului aservit nu reprezintă decât accesoriul servituţii, concept care asigură păstrarea unei distanţe de siguranţă între cele două noţiuni, „ca la instituirea carantinei în rândul unei populaţii, pentru limitarea pericolului de epidemie”[87].

Contestarea distincţiei clasice între drepturile reale şi creanţe prin tezele personaliste şi apoi reaşezarea ei pe noi planuri prin imprimarea unei coloraturi personale dreptului real de teoriile neo-personaliste nu mai păstrează tradiţionala respingere a servituţii in faciendo. În aceste viziuni, art. 686 C.civ. fr. (şi echivalentul lui autohton, art. 620 al. 1 C.civ. rom. 1864[88]) este interpretat în sensul că nu interzice în mod absolut instituirea de servituţi in faciendo, ci doar impune ca prestaţiile pozitive să aibă un raport direct şi imediat cu folosinţa şi exploatarea fondului dominant şi să fie datorate în considerarea calităţii debitorului de proprietar al fondului aservit.

În N.C.civ., controversata dispoziţie din art. 620 al. 1 C.civ. 1864 nu se mai regăseşte. Mai mult, posibilitatea stabilirii de obligaţii pozitive în sarcina proprietarului fondului aservit nu se mai deduce doar dintr-o interpretare per a contrario a unui text care afirmă caracterul supletiv al regulii conform căreia lucrările necesare exerciţiului şi conservării servituţii sunt în sarcina titularului acesteia[89], ci este prevăzută expres în lege, în art. 759 N.C.civ.[90]. Formula textului, originală în raport cu sursele de inspiraţie ale noii reglementări, în special prin lipsa menţiunii caracterului accesoriu al acestor obligaţii în raport cu servitutea[91], alături de eliminarea prohibiţiei din vechiul art. 620 C.civ. 1864, sunt de natură să alimenteze controversele privind problema admisibilităţii servituţilor civile in faciendo. Totuşi, putem remarca un indiciu contrar cel puţin calificării acestora ca servituţi, livrat de al. 2 al art. 759, în care ni se spune că asemenea obligaţii sunt supuse notării în cartea funciară; or, servitutea – drept real imobiliar face obiectul unui alt tip de înscriere – intabularea.

Aşa cum am arătat încă de la început, nu ne propunem în cadrul acestui studiu rezolvarea problemei naturii servituţilor civile; menţionăm doar că viziunea noastră se apropie mai mult de cea clasică. Scopul scurtului nostru demers în această chestiune a fost acela de a semnala faptul că admisibilitatea/inadmisibilitatea servituţii civile in faciendo este ea însăşi rezultatul unei discuţii asupra unor aspecte ce ţin de esenţa drepturilor reale. O eventuală raportare a servituţilor administrative la servituţile civile având ca pivot problematica amintită nu poate ignora complexitatea celor din urmă.

În acest context, devine evident că importanţa criteriului admisibilităţii servituţilor in faciendo, pentru diferenţierea netă a celor două categorii de servituţi,se manifestă numai în prezenţa unei concepţii tradiţionale asupra servituţilor civile.

Lipsa fondului dominant, ca element structural al raportului generat de servitute, în cazul sarcinilor administrative impuse proprietăţii private, dublată de principiul prevalenţei interesului public exclud orice incompatibilitate de principiu între servitutea administrativă şi obligaţia de a face, atâta vreme cât aceasta din urmă este stabilită în sarcina proprietarului fondului aservit privit în această calitate a sa, de titular al dreptului real respectiv. Legea poate institui aşadar obligaţii reale pozitive în sarcina particularilor în vederea prezervării unui interes public. Cu siguranţă că, în edictarea unei asemenea reguli, legiuitorul va trebui să respecte un principiu al minimei atingeri aduse libertăţii individuale.

Dacă verificăm stufoasa legislaţie în domeniu, putem observa că rareori legiuitorul impune particularilor, în interes public, obligaţii de a face. Satisfacerea interesului public prin prestaţii pozitive este apanajul activităţii autorităţilor administrative[92]. În societatea actuală, particularului îi revine obligaţia de a achita impozitele şi taxele instituite în aceste scopuri[93], unele dintre ele având chiar caracter propter rem.

Mai mult, dintre puţinele exemple de obligaţii de a face impuse proprietarilor particulari în interes public pe care le-am putut identifica în legislaţia românească analizată, rămâne de stabilit care reprezintă prin ele însele obiectul servituţii administrative şi care nu sunt altceva decât fie accesorii ale unei servituţi in patiendo, fie obligaţii de reparare în natură a încălcării unei servituţi negative. Vor fi veritabile sarcini administrative de a face doar cele în cazul cărora interesul public vizat este satisfăcut numai prin îndeplinirea (şi) de către particular a unor prestaţii pozitive.

Domeniul lor se dovedeşte destul de restrâns: ele pot fi justificate fie în considerarea interesului public de a conserva anumite bunuri aflate în proprietatea privată, ceea ce le imprimă acestora un regim special, fie de acele servicii publice a căror bună funcţionare depinde de comportamentul activ al particularilor.

Intră în prima categorie obligaţiile proprietarilor şi titularilor de alte drepturi reale asupra muzeelor şi colecţiilor publice de a realiza documentarea, evidenţa şi, după caz, clasarea bunurilor care fac obiectul patrimoniului muzeal, de a le pune în valoare, de a asigura paza muzeului sau a colecţiilor publice şi dotarea acestora cu sisteme de protecţie eficiente, prevăzute de art. 11 Legea nr. 311/2003 a muzeelor şi colecţiilor publice. Aceleaşi raţiuni justifică şi obligaţiile pozitive impuse proprietarilor de imobile clasate ca monumente istorice. Astfel, art. 36 din Legea nr. 422/2001[94] privind protejarea monumentelor istorice prevede în sarcina proprietarilor şi celor care au un drept de administrare sau alt drept real asupra monumentelor istorice, alături de o serie de prohibiţii şi obligaţii in patiendo, obligaţia de a întreţine imobilul, de a asigura paza, integritatea şi protecţia acestuia, de a lua măsuri pentru prevenirea şi stingerea incendiilor, de a asigura efectuarea lucrărilor de conservare, consolidare, restaurare, reparaţii curente şi de întreţinere a acestuia. Art. 55 al. 1 lit. b stabileşte că nerespectarea acestor obligaţii constituie contravenţie. Suprapunerea scopului acestor obligaţii reale de a face cu cel al unora dintre taxele şi impozitele locale se probează şi prin aceea că obligaţia particularilor de a contribui prin îndeplinirea unor obligaţii de reale de a face conduce logic la reducerea îndatoririlor fiscale ale acestora, în cazul în care nu folosesc imobilul în vederea obţinerii de profit. În acest sens, art. 41 din acelaşi act normativ stabileşte scutiri şi reduceri la plata impozitelor pe clădiri, a impozitului pe terenul de sub clădiri, respectiv pe terenul aferent clădirilor monumente istorice, a taxelor de dobândire prin succesiune, în cazul în care succesorul efectuează, în termen de 12 luni, lucrări de consolidare şi restaurare a monumentului astfel dobândit.

Din cea de-a doua categorie fac parte obligaţiile stabilite în sarcina particularilor proprietari de imobile sau, uneori, chiar chiriaşilor acestora, de art. 10 din O.G. nr. 21/2002 privind gospodărirea localităţilor rurale şi urbane[95] aprobată prin Legea nr. 515/2002, în vederea asigurării şi păstrării curăţeniei şi a ordinii pe teritoriul localităţilor, a bunei gospodăriri a acestora şi a respectării normelor de igienă. Pot fi aici amintite obligaţia de a întreţine şi a curăţa locuinţele, anexele acestora, curţile şi împrejmuirile (lit. a), de a curăţa, de a tencui şi a zugrăvi periodic faţadele clădirilor cu front la stradă (lit. b), de a finaliza construcţiile începute şi autorizate (lit. c), de a repara şi întreţine instalaţiile aferente imobilelor (lit. d), de a îndepărta zăpada şi gheaţa de pe trotuarele din dreptul imobilelor (lit. f), de a curăţa şi întreţine şanţurile, rigolele şi podeţurile aferente proprietăţii (lit. k). Trebuie să remarcăm că această reglementare, împreună cu hotărârile de consiliu local emise în aplicarea ei, prin care se instituie sancţionarea contravenţională a încălcării unora dintre aceste obligaţii, nu fac altceva decât să ridice la rangul de sarcini administrative raporturile fireşti dintre membrii unei comunităţi rurale sau urbane. Prin urmare, acestora le lipseşte caracterul de sarcină exorbitantă impusă particularilor, specific servituţilor administrative. Substanţial, vorbim de obligaţii care au o sursă mai degrabă privată, a căror neîndeplinire a ajuns să fie sancţionată de autorităţile administrative prin mecanisme specifice.

Nu pot fi, în schimb, calificate servituţi administrative in faciendo acele obligaţii pozitive prevăzute în vederea asigurării respectării unei servituţi in patiendo sau in non faciendo, ori pur şi simplu a unei reguli impuse utilizatorilor unui serviciu public. De pildă, obligaţia de a curăţa mijloacele de transport la ieşirea pe drumul public, prevăzută de art. 10 lit. j din O.G. nr. 21/2002, are rolul de a preveni încălcarea unei obligaţii negative – de a nu cauza murdărirea excesivă a drumului public, fără a constitui în sine o servitute având ca obiect o prestaţie pozitivă.

 

Concluzii

 

Legislaţia în domeniul servituţilor administrative este departe de a fi un tărâm al rigorii juridice. Restrângerile prerogativelor proprietarului şi caracterul real al sarcinilor astfel stabilite sugerează apropierea de servituţile civile. Mai precis, analizarea prin raportare la acestea. Regimul juridic al servituţilor administrative trebuie însă să aibă drept coordonate două elemente esenţiale: sursa legală, iar nu convenţională şi utilitatea publică sau interesul public, ca pilon de susţinere în plan substanţial. Rezultă astfel reguli în aparenţă complet opuse celor din dreptul civil, care pledează pentru o separare substanţială netă a celor două instituţii. La o analiză atentă însă, impactul lor asupra esenţei servituţilor administrative este în general mult atenuat. Pe de o parte, întrucât însuşi regimul servituţii civile luate ca reper este uneori departe de a fi în afara discuţiei, iar pe de alta, deoarece elementul de diferenţă al servituţii administrative se dovedeşte uneori fie prea puţin semnificativ calitativ sau cantitativ, fie în realitate rezultatul unei transpuneri, mutatis mutandis,din regimul servituţii civile.

Servitutea administrativă apare astfel din perspectivă civilă ca un mecanism anomal de ştirbire legală a liberului exerciţiu al proprietăţii, ale cărui resorturi concrete trebuie întotdeauna cercetate, iar din cea administrativă ca un mijloc pragmatic de realizare a utilităţii publice.

 

« Back