Numărul 1 / 2012

ARTICOLE

 

 

OVIZIUNECOERENTĂASUPRAACTIVITĂŢIIAUTORITĂŢILORPUBLICEASUPRABUNURILORPECARELEDEŢIN[1]

 

Ovidiu Podaru*

 

 

 

Résumé: Une vision cohérente de l'activité des autorités publiques sur les biens qu'elles détiennent. L'administration mise face à face avec les biens. Surtout ses biens à elle, mais aussi les biens privés. Peut-on identifier, à partir de l'analyse de ses actions, une conduite fondée sur certains principes et cohérente? Notre article propose justement une réponse à cette question.

Toutd'abord,l'administrationdoitmettreenvaleurlesbiensaffectésàuneutilitépublique:unerèglesimpleetarchiconnueditquelatotalitédesesbiens,ledomainepublique,estinaliénable.Mais,malheureusement,l'administrationtrouvesouventdesmodalités(fréquemmentillicites)d'enleverlaprotectiondurégimedomanialafindelesaliéner.Parfois,mêmelelégislateurluidonneuncoupdemainencesens.

Ensuite,l'administrationdoitrésoudrelesproblèmesposés par sesbiensrelevantdela  propriété«privée».Uneautrerèglesimpleaffirmequeceux-cisontgouvernésparledroitcommun.Maisparexemple,commentunpréfetpourrait-ilaliénersonsiègesocial-lebâtimentdelapréfecture-construitavecdesressourcesfinancièresextrabudgétaires?Untelimmeublesembleplutôtêtreinaliénable,dumoinsenfait.Maisalors,pourquoin'appartient-ilpasàlapropriétépublique?

Enfin,l'administration,alorsqu'elleveutdéveloppersesprojets,rencontresouventlesbiensdesparticuliers,quiluisontnécessaires.Ellerecourtàl'expropriation,quisedéroulesoittroplentement,soittropvite.Danslaplupartdessituations,lesparticulierssesententlésésparlesabusdel'administrationetilss'adressentàlajustice,mais,enmêmetemps,l'intérêtpubliqueestaffectéaussi,parcequelestravauxd'utilitépubliquetraînentoumêmen'avancentpoint.

Peut-on donc caractériser l'activité de l'administration en ce qui concerne les biens comme cohérente et conséquente? Malheureusement, la réponse ne peut être que négative. Du moins pour l'instant.

 

Rezumat: „Administraţiapusăfaţăînfaţăcubunurile.Alesaleîndeosebi,darşialeparticularilor.Sedesprinde,oare,oconduităprincipialăşicoerentădinanalizaacţiunilorsale?Laaceastăîntrebareîşipropunesărăspundălucrareadefaţă.

Maiîntâi,administraţiatrebuiesăpunăînvaloarebunurileafectateuneiutilităţipublice:oregulăsimplăşiarhicunoscutănespunecătotalitateaacestorbunuri,domeniulpublic,esteinalienabil.Dinpăcate,adeseoriadministraţiagăseştemodalităţi(adeseailicite)dealescoatedesubprotecţiaregimuluidomenialşidealeînstrăina.Uneorichiarlegiuitorulîidăomânădeajutorînacestsens.

Apoi,administraţiatrebuiesărezolveproblemabunurilorsaleproprietate „privată".Oaltăregulăsimplănespunecăacesteasuntguvernatededreptulcomun.Darcumarputea,bunăoară,unprefectsă-şiînstrăinezesediul - clădireaPrefecturii - construitădinresurseextrabugetare?Unasemeneaimobilparemaidegrabăinalienabil,celpuţinînfapt.Daratunci,decenuaparţineproprietăţiipublice?

Înfine,administraţia,îndezvoltareaproiectelorsale,seloveşteadeseadebunurileparticularilor,careîisuntnecesare.Recurgelaexpropriere,caresederuleazăfieprealent,fieprearepede.Decelemaimulteoriparticulariisesimtlezaţiprinabuzurileadministraţieişiseadreseazăjustiţiei,dar,înacestrăstimp,niciinteresulpublicnusesimtepreabine,căcilucrăriledeutilitatepublicătreneazăsauchiarstagnează.

Sepoate,deci,caracterizaactivitateaadministraţieilegatădebunuricafiindcoerentăşiconsecventă?Dinpăcate,răspunsulnupoatefidecâtnegativ.Celpuţinînprezent".

 

Cuvinte cheie: administraţie, proprietate publică, afectaţiune, inalienabilitate, coerenţă

Mots-clefs: administration, propriété publique, afféctation, inaliénabilité, cohérence

 

 

 

Rezumatul de mai sus reprezintă totodată şi concluzia, concisă şi destul de pesimistă, pe care am aşezat-o pe coperta IV a volumului apărut recent şi dedicat dreptului administrativ al bunurilor[2]. Această idee transpare, de altfel, şi din paginile acestui volum, care însă nu-şi propusese să pună accent pe această chestiune. Tocmai de aceea, în rândurile care urmează, vom încerca mai întâi să scoatem în evidenţă, structurat, cât mai multe situaţii anormale, incoerente, ale legiuitorului ori administraţiei faţă de bunurile asupra cărora se exercită puterea publică, după care vom încerca să propunem soluţii în vederea găsirii coerenţei de care are nevoie orice activitate înfăptuită în scopul declarat al satisfacerii interesului public.

Trecând prin dreptul administrativ al bunurilor, am observat mai multe situaţii cel puţin anormale. Unele erau legate de relaţia dintre criteriul material al domenialităţii publice - afectarea la un interes sau un serviciu public şi cel formal - clasarea unui bun ca fiind domenial (A). Altele vizau relaţia dintre afectaţiune şi protectorul acesteia - inalienabilitatea (B). În fine, există câteva incongruenţe şi în legislaţia şi practica administrativă şi judiciară a exproprierilor[3] (C).

 

A.Afectare,clasareşiincoerenţă

 

1.Relaţiateoreticădintreafectareşiclasare

Aşa cum am arătat[4], dacă afectarea este un fapt material, clasarea este actul formal care atestă apartenenţa unui bun la domeniul public, recunoscând astfel caracterul său indispensabil pentru interesul public. În esenţă, rolul clasării este acela de a proteja afectaţiunea, pe cea prezentă ori, eventual, una viitoare, pe care administraţia o are în vedere într-un viitor previzibil. În consecinţă, în teorie, raporturile normale dintre cele două noţiuni ar trebui să ţină seama de următoarele repere:

a)unbunafectatuneiutilităţipubliceprezenteartrebuisăfieşiclasat; mai mult, clasarea fiind o obligaţie în aceasta situaţie, orice persoană care justifică un interes legitim are acţiune în contencios administrativ împotriva refuzului administraţiei de a o face. În aceeaşi ordine de idei, declasareaunuibunafectatesteînprincipiuilegală, astfel încât instanţa de contencios administrativ, sesizată de un particular ori de către prefect poate anula acest act de declasare. Doctrina franceză[5] arată astfel că inclusiv declasarea intermediară[6] este nulă, în situaţia în care se intenţionează o schimbare a afectaţiunii, administraţia fiind obligată să păstreze bunul în domeniul public inclusiv în intervalul de timp când vechea afectaţiune nu mai susbzistă iar noua afectaţiune încă nu este de actualitate. În acest ultim caz vorbim despre o protecţie a domeniului public virtual[7] (sau viitor), iar interdicţia declasării intermediare evită riscurile unei înstrăinări subite şi abuzive.

b) peracontrario,unbuncarenuesteafectatuneiutilităţipublice(niciprezenteniciviitoare)nupoateficlasatcabundomenial. În consecinţă, dacăafectaţiuneaunuianumitbunadispărut,administraţiaesteobligatăsădeclasezebunul şi să-l redea circuitului civil atâta timp cât nu are în intenţie o schimbare de afectaţiune. De asemenea, un act de clasare a unui bun proprietate privată, dacă nu are ca fundament o afectaţiune concretă a acestuia, este ilegal, având o cauză ilicită[8].

Aşadar, numaiafectaţiuneapoatefundamentaunactdeclasare, astfel că, în mod firesc, faptul material al afectării unui bun la o utilitate publică va fi urmat de un act de clasare a acestuia ca bun domenial, după cum faptul material al dezafectării va fi urmat de actul formal al declasării. Desigur însă că nu întotdeauna aceasta trebuie să fie ordinea lucrurilor. Astfel, uneori mai întâi apare voinţa administraţiei de a clasa şi abia apoi urmează lucrările materiale finalizate cu afectarea efectivă a bunului în cauză. După cum este posibil ca, în anumite situaţii, un bun afectat unei utilităţi publice să se deterioreze treptat, uzura fizică a bunului fiind dublată de una morală, astfel încât utilitatea publică a acestuia scade pe măsura utilizării. Este perfect legală decizia administraţiei de a declasa la un moment dat bunul (chiar dacă, în acel moment, el este încă afectat utilităţii publice în cauză), dacă, de pildă, randamentul financiar al bunului este negativ iar utilitatea publică este chiar pusă sub semnul întrebării. În concluzie, indiferent dacă clasarea urmează sau precede afectarea, cert este faptul că între cele două noţiuni există o strânsă legătură.

 

2.Situaţii(celpuţinaparent)anormale

Analizând diversele situaţii apărute în viaţa administrativă, am descoperit câteva ipoteze în care raţionamentul expus mai sus nu se aplică riguros. Iată unele dintre ele:

a)Ipotezaîncareapartenenţaunuibunladomeniulpublicsedeclarăprinlege. Potrivit art. 136 alin. 3 din Constituţie „Bogăţiiledeinterespublicalesubsolului,spaţiulaerian,apelecupotenţialenergeticvalorificabil,deinteresnaţional,plajele,mareateritorială,resurselenaturalealezoneieconomiceşialeplatouluicontinental,precumşialtebunuristabilitedelegeaorganică,facobiectulexclusivalproprietăţiipublice". La o primă vedere s-ar părea că în aceste ipoteze reglementate de Constituţie ori în cele stabilite de legea organică clasarea unor bunuri ca aparţinând domeniului public se face direct prin actele normative care le reglementează. În realitate însă, un veritabil act de clasare nu poate fi decât individual. Astfel, deşi în ipotezele amintite plajele fac parte din domeniul public, nimic nu ne poate crea certitudinea că o anumită parcelă de teren, în concret, intră în această categorie şi, implicit, în domeniul public, în lipsa unui act administrativ individual care să ateste acest lucru în mod special: acesta este veritabilul act de clasare.

Tehnica stabilirii unei anumite categorii de bunuri ca fiind domenială trebuie utilizată de legiuitor cu multă precauţie şi numai în situaţiile evidente, pentru că poate determina derapaje ale autorităţilor în interpretarea acestor texte de lege. Bunăoară, în ipoteza citată a „plajelor", deşi Constituţia nu prevede acest lucru în mod expres, plasarea acestei categorii mai înainte de marea teritorială şi de resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental ne determină să credem că este vorba doar despre plajele Mării Negre, şi nu de orice fel de plaje de pe întreg teritoriul României[9]. Dar, chiar aşa fiind, în aceste ipoteze trebuie să convenim că principiul de interpretare a acestor texte legale este acela că un act normativ care stabileşte apartenenţa unei categorii de bunuri la domeniul public prezumădoarafectaţiuneaacestoralauninterespublic,nuşititlulstatuluioriunităţiloradministrativ-teritoriale[10].

Din înţelegerea greşită a acestui principiu se pot naşte, în practică, o sumedenie de abuzuri ale administraţiei, confirmate prin hotărâri judecătoreşti: sub protecţia principiului preeminenţei prevederilor constituţionale faţă de orice alte reguli ale sistemului nostru de drept s-ar putea ajunge la concluzia (abuzivă) în sensul că orice bun aflat în categoriile respective ar aparţine domeniului public chiar dacă un terţ poate justifica un titlu de proprietate asupra acestuia. De pildă, în ipoteza în care litoralul ar avansa cu câteva zeci ori sute de metri în interiorul uscatului prin acţiunile naturale ale Mării Negre o administraţie de rea credinţă ar putea susţine că parcelele de teren ajunse în proximitatea mării şi pe care aceasta a adus nisip fac parte de drept din domeniul public şi, prin urmare, administraţia nu datorează nimic particularului care, astfel, se vede pur şi simplu spoliat de bunul său. În realitate, prin această schimbare a stării de fapt, administraţia dobândeşte doar îndreptăţirea de a expropria parcelele care constituie noul litoral.

b)Ipotezaîncareadministraţiaabuzeazădeprerogativasadeclasare/declasare.În ultimii douăzeci de ani, fie din neştiinţă, fie din rea credinţă, au putut fi identificate numeroase situaţii în care administraţia a intenţionat să treacă un bun din domeniul public în cel privat sau invers, fără ca în spatele acestei măsuri să existe o afectare/dezafectare efectivă a bunului în cauză. Cu alte cuvinte, administraţia a luat această măsură într-un alt scop: de regulă o înstrăinare sau o retrocedare ulterioară, către un terţ (în cazul declasării), respectiv evitarea unei executări silite (în cazul clasării. Era vorba, aşadar, de o măsură artificială, şi singura soluţie aflată la îndemâna particularului care se consideră vătămat în drepturile sau interesele sale legitime prin acesta este acţiunea în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 8 alin. 2 şi 10 alin. 3 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică[11]. Însă şi aici există riscul ca instanţele să respingă acţiunea pe motivul că trecerea unui bun din domeniul său public în domeniul privat sau invers este un atribut discreţionar al administraţiei pe care instanţele nu îl pot cenzura[12], soluţie care, dacă este aplicată de plano, este evident, nelegală fiind contrară în primul rând textului art. 8 alin. 2 şi 10 alin. 3 din Legea nr. 213/1998 care prevede expres această posibilitate a particularului interesat. Există, într-adevăr, o oarecare doză de adevăr în această orientare jurisprudenţială, însă este necesar a fi evidenţiată o distincţie subtilă: instanţele nu pot cenzura voinţa administraţiei de a trece un bun în domeniul public (pentru o cauză evidentă de utilitate publică) preferând o soluţie de păstrare a bunului în domeniul privat pentru că interesul unui particular ar fi în acest din urmă sens, însă pot cenzura lipsa cauzei de utilitate publică. Altfel spus, cauza ilicită a actului administrativ este întotdeauna cenzurabilă de către instanţa de contencios, nu însă şi aprecierea cu privire la diferitele situaţii de utilitate publică posibile[13].

 

B. Afectaţiune, inalienabilitateşiincoerenţă

 

1.Premise

În general, inalienabilitatea este considerată paznicul afectaţiunii. Niciun bun nu poate fi considerat inalienabil decât în considerarea faptului că este afectat unei cauze de utilitate publică, iar aceasta merită o protecţie care nu-i poate fi asigurată în cazul în care bunul ar circula liber prin circuitul civil, fără nicio restricţie.

Cu privire la raporturile dintre afectaţiune şi inalienabilitate[14], poate fi adoptat unul din două  mari concepţii asupra acesteia: prima, cea franceză, în sensul că bunulînsuşiesteinalienabil.Concepţia porneşte de la premisa că un bun afectat unei utilităţi publice nu poate avea o protecţie eficientă decât dacă se află în mâinile administraţiei publice. Tocmai de aceea, în acest sistem, proprietatea afectată unei utilităţi publice nu poate fi privată. A doua, concepţia germană, porneşte de la premisa că se poate face distincţie între bunul privit material şi afectaţiunea sa de utilitate publică, şi numai aceasta din urmă trebuiesăfieprotejatădeinalienabilitate. În consecinţă, bunul în sine poate fi proprietate privată a unui particular, dar el va fi grevat întotdeauna de o servitute de utilitate publică[15].

Oricum, ceea ce au în comun cele două concepţii diametral opuse este ideea că nupoateexistainalienabilitatefărăafectaţiune.Indiferent dacă doar această afectaţiune ori bunul în sine este protejat de ideea inalienabilităţii, în lipsa acesteia orice bun trebuie să facă, în mod obligatoriu, obiectul circuitului civil.

În acest domeniu vom evidenţia trei situaţii de incoerenţă legislativă (care determină ulterior o activitate administrativă fără repere teoretice): prima, în materia de aplicare a Legii nr. 10/2001 cu privire la retrocedarea imobilelor preluate în mod abuziv de către statul comunist (a), a doua în materia aplicării Legii nr. 18/1991 a fondului funciar (b); în fine, cea de-a treia, în materia locuinţelor cu statut special (c).

a)Incoerenţă în modul de concepţie a aplicării Legii nr. 10/2001. Aşa cum am arătat şi cu altă ocazie[16], aparent fără un criteriu unic de diferenţiere, în anumite ipoteze în care bunurile preluate în mod abuziv de către Statul Român în perioada 1948-1989 erau afectate unei utilităţi publice ele trebuiau retrocedate (a se vedea astfel art. 16 alin. 1 din lege[17]), în vreme ce în alte situaţii restituirea se face în mod obligatoriu în echivalent (a se vedea art. 10 alin. 2 din lege[18]). Aşa cum am arătat şi în studiul respectiv, criteriul de distincţie între cele două situaţii a fost, probabil, gradul de mutabilitate al activităţii sau serviciilor de utilitate publică găzduite de bunul a cărui retrocedare era în discuţie, împreună cu costurile aferente: în cazul construcţiilor care adăposteau instituţii publice, inclusiv sedii de ambasade şi consulate străine, era mult mai uşor şi mai ieftin de găsit noi locaţii pentru activităţile în cauză; în schimb, a strămuta instalaţii, reţele subterane de transport de electricitate, energie termică etc. Era, dacă nu imposibil din punct de vedere tehnic, cel puţin extrem de costisitor[19]. Cu privire la această problemă ar mai fi de făcut o remarcă interesantă, aceea că, în cele două situaţii deosebite, legiuitorul a aplicat cele două principii distincte în materia relaţiei între afectaţiune şi inalienabilitate. În prima situaţie, doar afectaţiunea este inalienabilă, iar această situaţie are caracter temporar (3, respectiv 5 ani potrivit alin. 1 al art. 16); în cea de-a doua, chiar bunul este inalienabil, de vreme ce retrocedarea se face în echivalent.

Aceste situaţii nu mai comportă propuneri pentru veritabile soluţii, dat fiind faptul că fenomenul retrocedărilor este în sine „epuizabil", Legea nr. 10/2001 apropiindu-se de sfârşitul aplicării sale.

b)IncoerenţăînmoduldeconcepţieaaplicăriiLegiinr.18/1991 a fondului funciar.Deşi din numeroase texte de lege se poate desprinde ideea că legiuitorul pare să fi înţeles raporturile corecte dintre afectaţiune şi inalienabilitate, că numai bunurile afectate unei utilităţi publice trebuie să fie exceptate de la principiul reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, există un text care infirmă această concluzie. Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 18/1991: „Terenurile situate în intravilanul localităţilor, rămase la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale, de la persoanele care au decedat şi/sau nu au moştenitori, trec în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea consiliilor locale respective, în baza certificatului de vacanţă succesorală eliberat de notarul public. În acest sens, secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia ca, în termen de 30 de zile de la înregistrarea fiecărui deces al persoanelor respective, să comunice camerei notarilor publici competente datele prevăzute la art. 68 din Legea notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, cu modificările şi completările ulterioare, în vederea dezbaterii procedurii succesorale. Neîndeplinirea de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale a obligaţiei prevăzute în prezentul alineat se sancţionează administrativ, potrivit legii" [alin. (1)]. „Schimbarea regimului juridic al terenurilor prevăzute la alin. (1), din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale respective în proprietatea privată a acestora, este interzisă şi se sancţionează cu nulitatea absolută". Textul nu pare a avea nicio logică: nu numai că un bun care nu are nicio afectaţiune de utilitate publică este inalienabil, făcând parte din domeniul public local, dar autorităţilor publice locale le este şi interzis să le dezafecteze! S-ar părea astfel că legiuitorul utilizează inalienabilitatea (consecinţă a apartenenţei unui bun la domeniul public) într-un alt scop decât acela al protejării uzului sau servoiciului public, specific bunurilor domeniale.

Delegeferendapropunem abogarea acestui text de lege.

c)Incoerenţălegislativăînstabilirearaporturilornormaledintredomeniulpublicşidomeniulprivat.Am descoperit asemenea situaţii în analiza legislaţiei care reglementează locuinţele cu caracter special: sociale, de intervenţie, de necesitate. Astfel, în opinia noastră, ar fi fost recomandat ca unul şi acelaşi act normativ să le reglementeze pe toate, stabilind unele principii comune precum şi unele trăsături distincte, datorate specificului fiecăreia dintre categorii. Din păcate însă, viziunea legiuitorului nu se caracterizează nicidecum prin consecvenţă, pe mai multe planuri.

Înprimulrând,aparent nejustificat, una dintre categorii fac parte din domeniul public local (locuinţele sociale[20]) în vreme celelalte sunt bunuri proprietate privată, potrivit prevederilor Legii nr. 114/1996 a locuinţei[21].

Înaldoilearând,chiar unele bunuri aparţinând proprietăţii private sunt declarate în mod suprinzător, prin lege, inalianebile (definitiv sau cel puţin temporar). Astfel, potrivit art. 54 alin. (3) din Legea locuinţei nr. 114/1996, „Locuinţele de intervenţie nu pot fi vândute chiriaşilor". De asemenea, potrivit art. 53 alin. (4) din lege, „Locuinţele de serviciu realizate în condiţiile prezentei legi, finanţate din bugetul de stat şi din bugetele locale, pot fi vândute în condiţiile legii, cu aprobarea Guvernului, în situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor respective s-a restrâns sau a încetat". În mod normal, aceste tipuri de locuinţe ar trebui să fie proprietate publică, pentru simplul motiv că sunt afectate unei utilităţi publice, chiar dacă au primit o utilizare privată[22].. De lege ferenda, opţiunea legiuitorului asupra acestor tipuri de locuinţe ar trebui regândită.

 

C.Expropriereaşiincoerenţa

 

Studiul comportamentului administraţiei în materia exproprierii relevă, după observaţiile noastre, cel puţin două cauze ale incoerenţei acesteia: lipsa acută a infrastructurii rutiere actuale (1), respectiv actuala criză economică (2). Le vom analiza pe rând.

 

1. Incoerenţa şi necesitatea dezvoltării infrastructurii

La momentul adoptării sale, Legea nr. 33/1994 a exproprierii pentru cauză de utilitate publică a manifestat o grijă deosebită pentru protejarea drepturilor persoanelor vizate de expropriere, preocupându-se mai puţin pentru protecţia utilităţii publice în vederea căreia urmează a se realiza această expropriere. Tocmai de aceea, Legea nr. 33/1994 ridică prea puţine probleme de constituţionalitate[23], căci textul art. 44 alin. 3 din Constituţie potrivit căruia nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, cu justă şi prealabilă despăgubire este riguros respectat, chiar în spiritul său. Reversul acestei generozităţi a legiuitorului s-a făcut simţit imediat: coroborat şi cu haosul existent în materia reconstituirii dreptului de proprietate reglementat de Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, modificată şi completată de nenumărate ori până în 2009, marile lucrări de utilitate publică de care orice stat are nevoie (în primul rând dezvoltarea infrastructurii) şi care presupun exproprieri masive au întârziat excesiv. În cele din urmă legiuitorul a reacţionat, adoptându-se, succesiv, Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de autostrăzi şi drumuri naţionale[24], care a suferit o modificare masivă prin Legea nr. 184/2008 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de autostrăzi şi drumuri naţionale[25]. În fine, Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local[26] modificată inclusiv la finele anului 2011 prin Legea nr. 205/2011, însă această reacţie a generat mai multe inconsecvenţe, pe mai multe planuri:

a) Incoerenţe la nivelul stabilirii procedurii de expropriere de urmat într-o situaţie anume. Dintr-un motiv ştiut doar de el, legiuitorul a ales să intervină în materia exproprierii doar la nivelul procedurii. Cu alte cuvinte, Legea nr. 33/1994 a rămas un soi de „drept comun" în materie, aplicându-se astfel, pe de o parte, tuturor exproprierilor neprevăzute expres de legislaţia specială (în ce priveşte faza administrativă) şi, pe de alta, absolut tuturor exproprierilor în ceea ce priveşte faza judiciară, cu unele elemente de excepţie în cazurile exproprierilor reglementate de legislaţia specială. Iată astfel primul caz de incoerenţă legislativă: care ar trebui să fie motivul pentru care în anumite situaţii utilitatea publică să reclame o anumită procedură, simplificată şi extrem de rapidă, iar în altele să fie suficientă o procedură mult mai greoaie, fundamental diferită? Întrebarea ar putea rămâne fără răspuns.

b) Incoerenţe la nivelul stabilirii instanţei competente să soluţioneze un diferend în materie de expropriere. Aşa cum am arătat în lucrarea precitată[27], chiar Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică a stabilit un partaj de competenţă între secţia de contencios administrativ a Curţii de apel şi secţia civilă a Tribunalului în raza teritorială a cărora se află bunul, două instanţe care aparent nu au nimic în comun. Pornind de la evidenţierea unei practici neunitare asupra problemei competenţei curţii de apel de a stabili şi cuantumul despăgubirilor, am descoperit faptul că toată această situaţie încâlcită în materia exproprierii este cauzată de legiuitorul nostru care în mod neinspirat a încercat să adapteze realităţilor prezente unele prevederi ale Legii de expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1864, construind o mixtură imposibil de digerat în contextul actual de organizare a sistemului nostru de justiţie. Şi, de parcă aceasta n-ar fi de ajuns, noua lege în materie, Legea nr. 255/2010 disjunge problema plăţii despăgubirii de aceea a preluării forţate a bunului expropriat, stabilind că trebuie emise două acte juridice distincte, decizia de expropriere şi dispoziţia de plată a despăgubirii, fiecare cu regimul său juridic, inclusiv în ceea ce priveşte instanţa competentă să le cenzureze: astfel, dacă decizia de expropriere este considerată un act administrativ de autoritate (art. 9 alin. 2 din lege) putând fi atacată, în consecinţă, la instanţa de contencios administrativ în condiţiile reglementate de art. 10 din Legea nr. 554/2004, dispoziţia de acordare a despăgubirii (a cărei natură juridică, neprecizată expres de lege, nu poate fi diferită) poate fi atacată la secţia civilă a tribunalului în raza teritorială a căruia se află bunul (art. 22 din lege). Aparent, această alegere nu are nicio logică.

c) Incoerenţe legislative şi jurisprudenţiale cu privire la stabilirea despăgubirilor. În primul rând, la nivel legislativ vom remarca o suprapunere (un concurs) de reglementări, sursă evidentă de litigii nedorite. Astfel, în faza administrativă a exproprierilor pentru realizarea infrastructurii, evaluarea bunurilor se face global, potrivit art. 5 din Legea nr. 255/2010, pentru toate imobilele care constituie coridorul de expropriere, „pe baza unui raport de evaluare întocmit având în vedere expertizele întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici". Dacă însă expropriatul se consideră vătămat de această evaluare şi se adresează instanţei, în etapa judiciară cuantumul despăgubirilor este stabilit potrivit art. 25-27 din Legea nr. 33/1004, adică de o comisie de trei experţi care va stabili valoarea de piaţă a imobilului expropriat „la data întocmirii raportului de expertiză" (art. 26 alin. 2). La o analiză mai atentă, situaţia pare fără ieşire, rezultând din lipsa unei reglementări unice în materie de expropriere. Astfel, pe de o parte, despăgubirea trebuie să fie dreptă şi prealabilă (art. 44 alin. 3 din Constituţie). Însă procedura instituită de Legea nr. 255/2010 ţine cont de faptul că exproprierea se face prin act administrativ (decizia de expropriere) care nu-şi poate produce efectele decât după consemnarea despăgubirii pe numele persoanelor îndreptăţite, în vreme ce, în temeiul Legii nr. 33/1994, exproprierea făcându-se prin hotărâre judecătorească, stabilirea cuantumului despăgubirii prin expertiză judiciară respectă prevederea constituţională căci întocmirea acestui raport este evident anterioară pronunţării hotărârii în cauză. Prin combinarea celor două proceduri însă se ajunge la o situaţie nepermisă: este (aparent) nu numai legal dar şi obligatoriu ca administraţia să stabilească despăgubirile pe cale administrativă mai înainte de emiterea deciziei de expropriere şi a dispoziţiei de acordare a despăgubirilor. Respectând procedura, expropriatorul emite un act legal. Nemulţumit fiind însă de cuantumul despăgubirilor, expropriatul contestă dispoziţia în instanţă astfel că aceasta din urmă, respectând la rândul său legea, administrează proba cu expertiza de evaluare, obiectivul probei în cauză fiind acela de a evalua bunul potrivit criteriilor stabilite de Legea nr. 33/1994, adică la momentul întocmirii raportului de expertiză, un moment evident ulterior exproprierii (care, potrivit legii speciale s-a produs deja prin emiterea deciziei de expropriere). Or, este evident că valoarea unui imobil poate fi diferită la cele două momente[28], situaţie în care instanţa va anula dispoziţia de stabilire a despăgubirii chiar dacă, aşa cum am stabilit deja, aceasta era un act legal la momentul emiterii sale. Iată deci că, pe lângă prevederea constituţională încălcată, concursul de reglementări determină şi încălcarea unui principiu esenţial al dreptului, acela că valabilitatea oricărui act juridic se apreciază la momentul emiterii sale, orice modificări ulterioare fiind irelevante pentru legalitatea acestuia.

Tot art. 5 din Legea nr. 255/2010 conţine şi alte două motive pentru care modul de stabilire a despăgubirilor ar putea fi considerat în contradicţie cu spiritul Constituţiei: raportat la modul de stabilire a despăgubirii (pe baza expertizelor întocmite de camerele notarilor publici) despăgubirea s-ar putea să nu fie justă. Astfel, aşa cum am arătat şi cu altă ocazie[29], mai ales în ipoteza construcţiilor, finisajele diferite determină preţuri diferite, astfel încât o metodă de calculaţie pe metru pătrat apreciată global va conduce la despăgubiri injuste. Pe de altă parte, chiar dacă expertizele întocmite de camerele notarilor publici se actualizează din când în când, s-ar putea ca ele să nu reflecte realitatea din piaţa imobiliară dintr-un moment dat, fiind posibilă atât situaţia subevaluării imobilelor cât şi aceea a supraevaluării lor.

d)Posibilesoluţii.Concursul de reglementări reprezintă, deci, cauza tuturor incoerenţelor semnalate mai sus. Tocmai de aceea, orice soluţie propusă trebuie să pornească de la premisa unei noi legi - unice - în materia exproprierii, care să conţină următoarele principii:

i.Toateexproprierilesederuleazădupăunaşiaceeaşiprocedură. Astfel, în situaţiile în care se recurge la exproprieri masive (cum ar fi în ipoteza necesităţii dezvoltării infrastructurii) utilitatea publică se declară prin lege astfel încât se evită controlul contencios al declaraţiei de utilitate publică[30], scurtându-se astfel procedura de expropriere;

ii.Cuexcepţiacontroluluicontenciosaldeclaraţieideutilitatepublică(atunci când acesta este posibil) secţiacivilăaTribunaleloraudeplinăjurisdicţieînmateriedeexpropriere.Astfel, indiferent dacă exproprierea însăşi se dispune de către justiţie ori prin act administrativ, este de notorietate situaţia că, în practică, cvasimajoritatea litigiilor vizează cuantumul despăgubirii acordate. Or, în această situaţie instanţele de drept comun sunt cele mai potrivite să soluţioneze aceste litigii. Pe de altă parte, există şi o tradiţie (ilustrată prin prevederile art. 2 C.pr.civ.) în sensul atribuirii competenţei de soluţionare a litigiilor în materie de expropriere în favoarea tribunalelor civile;

iii.Valoareadespăgubiriitrebuieapreciatălamomentulexproprieriiefective.Astfel, indiferent cine stabileşte cuantumul despăgubirii, el trebuie stabilit la un moment foarte apropiat de acela al exproprierii efective, de preferinţă înaintea acestuia şi fără a se ţine seama de sporul de valoare pe care terenul l-a dobândit tocmai ca urmare a lucrării de utilitate publică[31]. Însă, dacă administraţia este aceea care stabileşte iniţial cuantumul despăgubirii, pentru a se descuraja o practică în sensul stabilirii unei despăgubiri mult subevaluate pe cale administrativă, ar trebui o prevedere în sensul obligării administraţiei la plata dobânzii legale (sau chiar a unei alte dobânzi, stabilită la nivelul uneia bancare) pentru tot intervalul dintre plata despăgubirii iniţiale şi cea a despăgubirii finale, stabilite pe cale judiciară la adevărata valoare de piaţă a imobilului expropriat;

 

2.Incoerenţa, fondurile băneşti publiceşicrizaeconomică

Întâmplător sau nu, dar şi următoarele situaţii de incoerenţă în materia exproprierii au legătură tot cu extinderea infrastructurii rutiere. Însă, spre deosebire de situaţiile evidenţiate mai sus, comportamentul incoerent al administraţiei (şi nu al legiuitorului ori a instanţelor judecătoreşti) a fost determinat, cel puţin într-o oarecare măsură, de efectele nedorite ale actualei crize economice. În ce ne priveşte, am identificat în practica administrativă două asemenea situaţii de atitudine lipsită de coerenţă:

a)Renunţareaadministraţieilascopuldeutilitatepublică.În primul rând trebuie să remarcăm faptul că, deşi fenomenul era posibil şi cu privire la exproprierile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 33/1994, efectele nedorite asupra particularului nu erau nicidecum aceleaşi. Astfel, într-o asemenea situaţie, nu puteau fi posibile decât trei situaţii: fie lucrările de utilitate publică începeau, iar asta însemna că particularului i s-a achitat deja suma stabilită drept despăgubire, fie utilitatea publică se redeclara după un an (şi atunci se presupunea că intenţiile administraţiei sunt serioase şi, în cele din urmă, procedura efectivă a exproprierii era demarată), fie declaraţia de utilitate publică devenea caducă după un an şi astfel particularul vizat de expropriere redobândea plenitudinea atributelor dreptului său de proprietate. Dar Legea nr. 33/1994 nici nu cuprindea vreo prevedere care să limiteze exerciţiul dreptului de proprietate privată în intervalul de timp cuprins între momentul publicării declaraţiei de utilitate publică şi cel al exproprierii efective; era vorba, astfel, doar de un impediment de fapt, căci proprietarul precaut ameninţat de iminenţa unei exproprieri nu avea niciun motiv să facă lucrări (îmbunătăţiri, renovări, noi construcţii etc.) asupra imobilului vizat de expropriere iar, pe de altă parte, nimeni nu era tentat să cumpere acest bun în acelaşi interval de timp, prin urmare în această perioadă un asemenea imobil nu avea valoare de vânzare. În schimb, potrivit art. 30 din Legea nr. 255/2010, după vizarea de către Oficiul de cadastru a documentaţiilor cadastrale ale viitoarei lucrări de utilitate publică orice autorizaţie de construire (emisă, fireşte, cu privire la imobilele care urmează a fi expropriate, determinabile potrivit documentaţiei cadastrale în cauză) este lovită de nulitate. Astfel, imediat ce indicatorii economici ai viitoarei lucrări sunt aprobaţi prin hotărâre de guvern, imobilele vizate de expropriere sunt practic inutilizabile pentru construcţii, situaţie care le face fără valoare pe piaţa liberă. Ca să nu mai vorbim şi de faptul că de la momentul afişării despăgubirii bunurile în cauză sunt practic scoase din circuitul civil, căci orice act juridic încheiat cu privire la acesta este nul (art. 29 din lege). Iar uneori, după o asemenea perioadă de indisponibilizare a acestor imobile, administraţia se răzgândeşte şi abandonează proiectul de utilitate publică. Este şi situaţia Centurii ocolitoare de nord a Municipiului Cluj-Napoca, ai cărei indicatori tehnico-economici au fost aprobaţi prin HG nr. 784/2009. Or, la începutul anului 2012, şi din lipsă de fonduri, după mai multe amânări a demarării procedurii de declanşare a exproprierilor din zonă, a fost iniţiată abrogarea acestei hotărâri de către reprezentantul expropriatorului, C.N.A.D.N.R S.A. Şi, presupunând că acesta va fi finalul obiectivului de utilitate publică, se ridică problema care ar putea fi modalitatea în care particularul vătămat în drepturile sale de această atitudine incoerentă a administraţiei să poată obţine despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a bunului în final neexpropriat. În ce ne priveşte credem că o acţiune în despăgubire întemeiată pe această lipsă de folosinţă (ca formă a prejudiciului cauzat) este pe deplin admisibilă.

b)Suprapunereamaimultorproiectedeutilitatepublică.Lipsa de comunicare în interiorul administraţiei publice poate conduce la situaţii de incoerenţă. Bunăoară, într-o speţă[32], intenţionând să realizeze o variantă de şosea ocolitoare a Municipiului Cluj-Napoca prin partea sa de sud, Consiliul local a adoptat un plan urbanistic de zonă (PUZ) prin care reglementa urbanistic întregul culoar al acesteia, urmând a se trece la exproprieri în zonă (aprobat prin HCL Cluj-Napoca nr. 787/2007). Până la momentul în cauză însă, potrivit acestui PUZ terenurile afectate de varianta ocolitoare au fost declarate neconstruibile (lucru firesc, de altfel, urmărindu-se evitarea cheltuielilor inutile, atât din partea particularilor cât şi, ulterior de la bugetele publice). Potrivit planurilor municipalităţii, centura ocolitoare urma să aibă două benzi pe fiecare sens, urmând a fi racordată în diverse puncte la reţeaua de străzi a Municipiului Cluj-Napoca.

Ulterior însă, având la dispoziţie alte fonduri băneşti, mult mai însemnate, Guvernul a trecut la elaborarea unui nou proiect de şosea ocolitoare, pe acelaşi culoar, acesta îmbrăcând însă forma unei autostrăzi urbane cu trei benzi pe sens, autorităţile centrale informându-le pe cele locale că proiectul acestora din urmă „nu mai este de actualitate". Raportat la această suprapunere a celor două proiecte de utilitate publică s-a creat o situaţie de incertitudine care a afectat substanţa dreptului de proprietate asupra terenurilor din zona vizată de exproprieri, situaţie care putea fi rezumată astfel: pe de o parte terenurile erau neconstruibile şi nevandabile; pe de alta, deocamdată nu se trecea la expropriere, dat fiind faptul că proiectul autorităţilor centrale nu era finalizat, că Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii nu se pronunţase cu privire la oportunitatea acestuia (având în vedere că proporţionalitatea dintre beneficiile aduse de acest proiect şi cheltuielile pe care le presupunea nu putea fi apreciată decât după ce proiectul este finalizat); în fine, această situaţie tindea să se perpetueze. În aceste condiţii, Curtea de Apel Cluj, prin două decizii extrem de curajoase[33], pe de o parte a anulat PUZ-ul întocmit de autorităţile publice locale în esenţă pentru că proiectul era prea vag şi prea ambiguu iar, pe de alta, a obligat autorităţile centrale competente să finalizeze proiectul de utilitate publică şi să se pronunţe asupra oportunităţii acestuia, stabilindu-se şi termene în acest sens; în fine, autorităţile publice locale au fost obligate să reglementeze din nou zona în cauză din punct de vedere urbanistic, raportat la existenţa sau inexistenţa noii autostrăzi urbane. Ce va fi în viitor, rămâne de văzut.

c)Soluţiilepentru ca aceste situaţii să fie evitate suntevidente.Se impune ca administraţia să-şi calculeze mai bine mişcările, căci orice întoarcere din drum este, la acest nivel, extrem de costisitoare. Pe de altă parte, o colaborare mai bună între diferitele autorităţi implicate într-una şi aceeaşi procedură nu poate fi decât binevenită.

 

Scurtă concluzie.Într-una din hotărârile de referinţă pronunţate împotriva României[34], Curtea de la Strasbourg a utilizat o exprimare care, cel puţin în sistemul nostru de drept, a făcut carieră: „Incertitudinea -fieealegislativă,administrativăsau provenind din practicile aplicate de autorităţi - este un factor important ce trebuie luat în considerare pentru a aprecia conduita statului".Astfel, una dintre faţetele principiului securităţii raporturilor juridice - calitateadreptului - pretinde ca normele juridice să fie clare, lizibile, coerente, predictibile; la fel şi aplicarea lor de către administraţie. Lipsa acestor atribute determină încălcarea dreptului membrilor societăţii la securitate juridică iar situaţii de acest gen se impun, pe cât posibil, a fi evitate.

 

 

[1]             This work was supported by CNCSIS -UEFISCSU, through project number PNII - IDEI 921/2009, code 2432/2008, entitled "The inconsistency of the public authorities in capitalizing the State and local authorities' property".

* Lector, Facultatea de Drept a UBB Cluj-Napoca; opodaru@law.ubbcluj.ro.

[2]             Ov. Podaru, Drept administrativ. Dreptul administrativ al bunurilor,Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2011. Acest volum a fost de asemenea un rezultat al grantului IDEI indicat mai sus.

[3]             Desigur, acestea sunt doar principalele situaţii de comportament incoerent pe care le-am găsit analizând problema relaţiei administraţiei cu bunurile. Pentru că anumite atitudini aparent anormale dar de o importanţă redusă se găsesc peste tot în viaţa administrativă, însă, dacă ne este permis un joc de cuvinte, o oarecare doză de anormalitate caracterizează orice normalitate.

[4]             Ov. Podaru, op.cit., nr. 23 şi 47

[5]             Pentru detalii a se vedea J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 3e éd., L.G.D.J., Paris, 2003, p. 41; Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002, p. 90-94

[6]             Prin declasare intermediară se înţelege situaţia în care un bun domenial este declasat numai pentru ca ulterior să fie clasat din nou ca bun aparţinând domeniului public, dar având o afectaţiune diferită.

[7]             Pentru detalii cu privire la această noţiune, a se vedea Y. Gaudemet, op.cit., p. 94

[8]             Astfel, nu sunt posibile decât două ipoteze: fie bunul a fost clasat din eroare, fie administraţia a intenţionat să scoată bunul de sub aplicabilitatea regulilor circuitului civil (ex: a încercat să evite o executare silită).

[9]             De lege ferendaar putea fi utilă înlocuirea acestei noţiuni cu aceea de litoral (sau ţărm) al Mării Negre, din două puncte de vedere. Pe de o parte, este evident că întregul litoral al Mării Negre se impune a face parte din domeniul public, iar nu numai acele părţi care reprezintă plaje, întrucât dreptul de promenadă (potrivit termenului utilizat în doctrina şi jurisprudenţa franceză) al oricărei persoane trebuie să fie exercitat liber de-a lungul întregii coaste maritime. Pe de alta se impune însă stabilirea unei lăţimi maxime a acestui litoral în interiorul căreia plajele să facă parte în mod obligatoriu din domeniul public, astfel încât, dacă autorităţile publice nu au un titlu valabil, să fie obligate să treacă la expropriere.

[10]           În acelaşi sens, V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. I, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2008, nr. 184; E. Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 54. Desigur că, uneori, acest titlu este prezumat în mod absolut, însă această prezumţie rezultă şi din imposibilitatea oricărei alte persoane de a justifica un titlu de proprietate asupra bunurilor domeniale în cauză. Bunăoară, în ipoteza bogăţiilor de interes ale subsolului ori resurselor naturale ale mării teritoriale şi platoului continental, este evident că prin însăşi formarea lor în mod natural ele devin proprietatea Statului Român.

[11]           Publicată în M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998

[12]           În acest sens, a se vedea, bunăoară, opinia separată la Curtea de Apel Oradea, dec. civ. nr. 976 din 18 noiembrie 2010 (nepublicată). În esenţă, unele instanţe încă sunt adeptele vechii orientări (atribuite cândva „Şcolii de la Cluj") în sensul că oportunitatea actelor administrative scapă controlului puterii judecătoreşti (pentru detalii cu privire la această problemă a se vedea D- Apostol-Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice,Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, passim; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ,vol. II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 41-52;Ov. Podaru, Şcoala de la Bucureşti vs. Şcoala de la Cluj: război sau pseudo-conflict? Eseu despre variile viziuni asupra oportunităţii actelor administrative (mitologie pentru jurişti) în Studia Iurisprudentia nr. 2/2009, accesibil la http://studia.law.ubbcluj.ro/index.php.

[13]           Pentru noţiunea de cauză a actului administrativ a se vedea G. Vedel, Essai sur la notion de cause en droit administratif, thèse, Toulouse, 1934, passim; Ov. Podaru, Drept administrativ, vol. I, Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010,nr. 151-153. În situaţia analizată, instanţa ar trebui să respingă o acţiune în contencios administrativ prin care o persoană ar solicita anularea hotărârii unui consiliu local prin care acesta a trecut un teren din domeniul său privat în domeniul public local cu scopul de a transforma aria într-o zonă verde (parc public), preferând această soluţie faţă de aceea (deopotrivă posibilă dar probabil considerată inoportună) a retrocedării către particular, ca măsură de reparaţie în echivalent, în temeiul Legii nr. 10/2001.

[14]           Pentru o discuţie extrem de interesantă asupra problemei în dreptul francez, pornită de la o speţă concretă, a se vedea R. Capitant, Notă la C.E., 17 februarie 1933, Commune de Barran, Dalloz, 1933, p. 49; A. de Laubadère, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, L.G.D.J., Paris, 1950, p. 6-10

[15]           În acest sistem, dacă clădirea în care îşi desfăşoară activitatea Guvernul ar fi proprietate privată a unui particular, acesta ar fi obligat să găzduiască în mod perpetuu autoritatea publică în cauză, singurul său drept fiind acela de a percepe o chirie. Astfel, folosinţa de utilitate publică rămâne întotdeauna a administraţiei,proprietatea însă, putând fi privată, afectată fiind de această servitute perpetuă.

[16]           Pentru detalii, a se vedea Ov. Podaru, Afectaţiunea, cauză de inadmisibilitate a acţiunii în revendicare a imobilelor preluate în mod abuziv de către regimul comunist?,în Studia iurisprudentia, nr. 4/2010 accesibil la http://studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=362

[17]           Potrivit acestuia „În situaţia imobilelor având destinaţiile arătate în anexa nr. 2 lit. a) care face parte integrantă din prezenta lege, necesare şi afectate nemijlocit şi exclusiv activităţilor de interes public, de învăţământ, sănătate, ori social-culturale, foştilor proprietari ori, după caz, moştenitorilor acestora, li se restituie imobilul în proprietate cu obligaţia de a-i menţine afectaţiunea pe o perioadă de până la 3 ani, pentru cele arătate la pct. 3 şi 4 din anexa nr. 2 lit. a) sau, după caz, de până la 5 ani de la emiterea deciziei sa a dispoziţiei, pentru cele arătate la pct. 1 şi 2 din anexa nr. 2 lit. a)".

[18]           Potrivit acestui text legal „În cazul în care pe terenurile pe care s-au aflat construcţii preluate în mod abuziv s-au edificat noi construcţii, autorizate, persoana îndreptăţită va obţine restituirea în natură a părţii de teren rămase liberă, iar pentru suprafaţa ocupată de construcţii noi, cea afectată servituţilor legale şi altor amenajări de utilitate publică ale localităţilor urbane şi rurale, măsurile reparatorii se stabilesc în echivalent".

[19]           Desigur, era posibilă şi o altă variantă: aceea a restituirii în natură a imobilelor în cauză, afectate de o servitute administrativă, aceea a dreptului de acces şi intervenţie la utilităţile în cauză, pentru întreţinerea lor ori în caz de avarie.

[20]           A se vedea în acest sens pct. III.6 al Anexei la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică

[21]           Publicată în M. Of. nr. 254 din 21 octombrie 1996

[22]           Ideea de afectaţiune ca temei al inalienabilităţii este vizibilă însă, în ceea ce priveşte locuinţele de serviciu, din chiar textul legal citat: acestea pot fi înstrăinate dacă activitatea care a generat realizarea locuinţelor în cauză a încetat (ideea de dezafectare).

[23]           Pentru detalii cu privire la neconstituţionalitatea art. 2 din lege, referitor la imposibilitatea de a expropria domeniul public al statului, a se vedea Ov. Podaru, Dreptul administrativ al bunurilor, op.citi.,nr. 153.

[24]           M. Of. nr. 487 din 31 mai 2004.

[25]           M. Of. nr. 740 din 31 octombrie 2008.

[26]           M. Of. nr. 853 din 20 decembrie 2010.

[27]           Ov. Podaru, Dreptul administrativ al bunurilor, op.cit., nr. 167-174

[28]           Astfel, pe de o parte valoarea ar putea creşte tocmai din cauza lucrărilor de utilitate publică; pe de altă parte, expertiza judiciară ar putea fi administrată/readministrată în apel, sau în al doilea ciclu procesual (după o posibilă casare), astfel că ar putea trece chiar câţiva ani între cele două cele două evaluări astfel încât, în mod evident cea de-a doua să difere mult faţă de prima.

[29]           Ov. Podaru, Dreptul administrativ al bunurilor, op.cit.,nr. 186

[30]           Oricum, în asemenea cazuri, dată fiind şi situaţia actuală a infrastructurii noastre rutiere şi feroviare, ar fi imposibil de negat utilitatea publică a unei asemenea lucrări.

[31]           Astfel, exproprierea pentru cauză de utilitate publică pe de o parte creează o plusvaloare pentru proprietar iar, pe de alta, îl privează de dreptul său de proprietate. Or, în aceste condiţii este firesc ca particularul să obţină numai ceea ce a pierdut în favoarea expropriatorului, nu şi plusul pe care chiar acesta din urmă i l-a creat.

[32]           Pentru detalii, a se vedea şi Ov. Podaru, Noţiunea de operaţiune administrativă complexă, Notăla dec. civ. nr. 420/2010 a Curţii de Apel Cluj s.c.c.a.f., în CJ nr. 6/2011, p. 326-330.

[33]           Curtea de Apel Cluj, s.com.c.a.f., dec. civ. nr. 420/2010 (precitată), respectiv dec. civ. nr. 1583/2010 (nepublicată).

[34]           Este vorba despre hotărârea CEDO Păduraru c. România(M. Of. nr. 514 din 14 iunie 2006), par. 92. O idee asemănătoare găsim însă şi într-o hotărâre anterioară a Curţii, Broniowski c. Polonia (par. 151)

« Back