Numărul 2 / 2003

 

EXCEPŢIA DE ILEGALITATE ÎN CONTENCIOSUL FINANCIAR ŞI CONSECINŢELE INVOCĂRII ACESTEIA ASUPRA RĂSPUNDERII CIVILE·

 

 

dr. Adrian MAN                                                                                          Narcisa VARO

cercetător ştiinţific pr. I, Cluj-Napoca                                                        jurist, Cluj-Napoca

 

 

Résumé: L'exception d'illégalité dans le contentieux administratif et ses conséquences sur la responsabilité civile.  

Le contentieux financier relève un tas des problèmes en ce qui concerne la responsabilité civile des personnes phisiques. Cette responsablité ne pourra pas être angajée si ses conditions ne sont pas reunies; la solution subsiste même dans l'hypothèse du rejet de l'exception d'illégalité et même si on constat des manquements à la discipline finacière.

Les modifications concernant la compétence mat matérielle apportées par les dernières modifications constitutionelles (art. 140 &1 et 155 pct. 6) n'enlève du tout l'actualité de cette discussion.

 

I.       Potrivit prevederilor art. 1 din L. 94/1992, pentru organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, aşa cum a fost republicată[1], aceasta "este instituţia supremă de control financiar asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Curtea de Conturi exercită şi atribuţii jurisdicţionale..."

Cu referire la acest enunţ de principiu, ce-şi găseşte suport în dispoziţiile L. 94/1992, dar, în primul rând în prevederile art. 139 din Constituţie, în literatura juridică s-a afirmat că, deşi Curtea de Conturi este un organ administrativ[2], şi acceptându-se premisa că "instanţele Curţii de Conturi "nu sunt judecătoreşti" stricto sensu, aşa cum a statuat, de altfel Curtea Constituţională[3], atribuţiile acestora, (cum ar fi dreptul de a acorda despăgubiri civile şi de a rezolva litigii de muncă, procedura de soluţionare a litigiilor, căile de atac susceptibile de a fi promovate, recursul, revizuirea, potrivit practicii jurisdicţionale chiar contestaţia în anulare, etc), le face mult mai apropiate de instanţele prevăzute la art. 125 din Constituţie, decât de autorităţile administrative cu atribuţii jurisdicţionale" (s.n.)[4].

Ca atare, în cursul procedurilor jurisdicţionale, care, în cea mai mare parte sunt consecinţa săvârşirii unor abateri financiare, invocarea excepţiei de ilegalitate este pe deplin admisibilă.

II.          Prezentul studiu are în vedere analiza a două hotărâri, din care una publicată[5], şi alta nu[6], care, în opinia noastră au suluţionat corect excepţia de ilegalitate şi consecinţele admiterii sau respingerii acesteia asupra cauzelor deduse soluţionării.

 

 

a.       În primul caz, Secţia jurisdicţională a Curţii de Conturi a admis recursul pârâţilor, care fuseseră obligaţi la despăgubiri civile de către colegiul jurisdicţional, considerând că actul normativ invocat de procurorul financiar (H.G. 552/1991) era contrar principiului constituţional al autonomiei locale, consacrat prin dispoziţiile art.1 din L. 69/1991, în vigoare la acea dată. Ca atare, Secţia jurisdicţioanlă a conchis că hotărârea de Guvern citată nu produce efecte şi, pe cale de consecinţă, nerespectarea unor prevederi ale acesteia, ce normau consumul de carburanţi pentru primării, nu constituie abateri financiare de natură a antrena răspunderea civilă a persoanelor trimise în judecată.

b.       În cea dea doua speţă, ce a fost supusă şi controlului de legalitate a Curţii Supreme de Justiţie- Secţia de contencios administrativ, s-a statuat că o hotărâre a consiliului local, care ar fi putut să aducă prejudicii comunei, (adică unităţii administrativ-teritoriale), ca urmare a nerespectării unor prevederi din L. 189/1998 privind finanţele publice locale[7], nu se validează prin faptul că nu a fost atacată de prefect în faţa instanţelor de contencios administrativ[8].

III.                  Într-o monografie de referinţă a profesorului Tudor Drăganu, "Actele de drept administrativ", s-a arătat că excepţia de ilegalitate reprezintă "un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei"[9]. S-a mai spus că acestei excepţii trebuie să i se dea accepţiunea prevăzută de art. 1047 şi 1653 din Codul civil, potrivit cărora prin "excepţie" se desemnează toate posibilităţile de apărare ale pârâtului.

În aceeaşi lucrare s-a mai relevat că: "Pentru exercitarea excepţiei de ilegalitate este de asemenea indiferentă calitatea pe care o are un proces partea care o ridică. Acest mijloc de apărare poate fi tot atât de bine utilizat de pârât pentru a combate temeiurile acţiunii reclamantului, ca şi de reclamant pentru a combate excepţiile ridicate de pârât. Aceasta, pentru că pârâtul care ridică excepţia devine în privinţa ei reclamant, iar reclamantul trece în poziţia de apărare pentru a combate susţinerile pârâtului"[10]. Mai mult, excepţia de ilegalitate poate fi invocată şi de instanţă din oficiu, sau de către procuror, atunci când actul ilegal profită părţii din proces şi aceasta nu are interes să provoace anularea sau constatarea ilegalităţii actului în cauză, fiind imprescriptibilă sub rezerva prescripţiei acţiunii în fond pe care o însoţeşte[11].

Actele administrative, inclusiv cele de drept financiar public, care nu pot fi atacate pe cale de acţiune în contencios şi care sunt enumerate la art.2[12] din L. 29/1990, nu pot fi examinate nici în cazul excepţiei de ilegalitate[13].

În practica jurisdicţională, ca şi în literatura juridică s-a acceptat, că, în cadrul procedurii de contencios administrativ, reglementată de L. 29/1990 cu modificările ulterioare[14], pot fi atacate deopotrivă actele autorităţilor publice[15] cu caracter individual şi cele cu caracter normativ date în aplicarea legilor. À fortiori, se poate susţine că excepţia de ilegalitate poate fi invocată pentru ambele categorii de acte juridice (individuale sau de reglementare normativă), singurele condiţii fiind ca actul respectiv să fie relevant în cauză şi să nu se încadreze în categoria celor prevăzute la art.2 din L. 29/1990.

Prin declararea ilegalităţii actului, acesta nu va fi anulat ci va fi lipsit de eficienţă în cauza supusă soluţionării[16].

Pornind de la cele enunţate anterior, trebuie acceptată fără rezervă ideea că excepţia de ilegalitate, ca o chestiune prejudicială[17], poate fi invocată şi în faţa instanţelor Curţii de Conturi şi a tribunalelor arbitrale, care trebuie să o rezolve înaintea soluţionării pe fond a litigiului. În cadrul ambelor categorii de organe, judecătorul sau arbitrul, "spune dreptul" (iuris dictio), în cadrul unor proceduri în multe privinţe similare cu cele ce se derulează în faţa Curţii Supreme de Justiţie şi instanţelor judecătoreşti, este obligat, în prealabil, să rezolve chestiunile prejudiciale.

IV.                 Consecinţele invocării excepţiei de ilegalitate în contenciosul financiar cu privire la răspunderea de drept civil.

De multe ori actele juridice de drept financiar, în care unul din subiecţii este o persoană juridică, au implicaţii conexe ce intră în sfera răspunderii juridice a unor persoane fizice[18], fie una materială (de dreptul muncii), fie de drept civil (pentru persoanele ce nu se găsesc în raporturi juridice de muncă cu persoane juridice, de asemenea intervine o astfel de răspundere pentru persoanele enumerate la art. 41 din L. 94/1992, când sunt supuse jurisdicţiei instanţelor Curţii de Conturi precum şi pentru directorii executivi, în conformitate cu art. 147 (3) din L. 31/1990, republicată).

Când este vorba despre actele de control ale Curţii de Conturi deduse soluţionării instanţelor acestei instituţii, prin încheierea de sesizare a completului, constituit potrivit art. 31 (1) prin actul de sesizare al procurorului financiar, (art. 37 al. 1) sau prin decizia Curţii de Conturi prin care se admite cererea de reexaminare şi se dispune sesizarea colegiului jurisdicţional competent în primă instanţă, conform art. 39 (L. 94/1992), de obicei, prin aceeaşi hotărâre se stabileşte atât răspunderea de drept public (financiar) a persoanelor juridice, cât şi răspunderea de drept civil a persoanei ori a persoanelor fizice, dar numai când controlul este efectuat la persoanele juridice enunţate la art. 18[19]. Ca atare, creditorii creanţelor civile sunt persoanele juridice de la art. 18.

Pentru persoanele fizice prevăzute la art. 41, care au comis abateri financiare, cum s-a întâmplat în prima speţă soluţioantă definitiv de instanţele Curţii de Conturi, şi care au cauzat un prejudiciu, este posibil ca litigiul să se refere exclusiv la instituirea unei răspunderi civile.

Situaţiile în care instanţele Curţii de Conturi de plano nu pot institui o răspundere civilă sunt cele prevăzute la art. 19[20] din L. 94/1992, aşa cum a fost modificată prin L. 77/2002[21]. În situaţiile de la art. 19 sunt controlate persoane juridice de drept privat. În consecinţă, se poate institui exclusiv o răspundere financiară sau fiscală, statul neputându-se interfera în relaţiile dintre organele de conducere ale persoanelor juridice private şi personalul propriu.

a.              În cauza soluţionată de Curtea de Conturi - Secţia jurisdicţională s-a apreciat că o hotărâre de guvern (în speţă H.G. nr. 552/1991) nu ar putea stabili reglementări contrare unei legi organice ("Organizarea administraţiei locale a teritoriului precum şi regimul general privind autonomia locală", în conformitate cu art. 72 (2) lit. o din Constituţia României, se face printr-un astfel de act normativ).

Dacă acceptăm premisa că Guvernul României nu ar fi fost în drept să limiteze consumul de carburanţi pentru autovehiculele ce aparţin administraţiei locale, cât timp nu s-au efectuat cheltuieli nejustificate, ce nu îşi găseau suport în creditele bugetare alocate de consiliul local pentru cheltuieli materiale de acest gen, admiţându-se excepţia de ilegalitate, corect s-a stabilit că nu se putea antrena răspunderea civilă a personalului primăriei, care nu s-a încadrat în normativul stabilit. În considerentele deciziei 110/1994 se arată, expresis verbis, că normele H.G. 551/1991 "nu sunt obligatorii pentru autorităţile administraţiei publice locale", Curtea urmând "a examina consmul de carburanţi în raport de eficienţa, oportunitatea şi eficacitatea cheltuielilor efectuate cu motorina".

b.              În cea de a doua speţă, atât instanţa de recurs jurisdicţional (Curtea de Conturi - Secţia jurisdicţională), cât şi cea de recurs (Curtea Supremă de Justiţie - Secţia de contencios administrativ) au avut a se pronunţa asupra valabilităţii înstrăinării unui bun proprietate privată aparţinând comunei pentru care preţul a fost mai mic decât cel aprobat iniţial de consiliul local. Cel de-al doilea preţ, la care s-a vândut bunul, a fost validat de consiliul posterior datei când a intervenit contractul de vânzare-cumpărare. Organele de control au considerat ca prejudiciu diferenţa dintre preţul aprobat iniţial şi cel practicat de părţi cu prilejul înstrăinării clădirii.

Pârâţii s-au apărat cu aceea că nu au produs nici un prejudiciu, negăsindu-se nici un ofertant la preţul aprobat anterior înstrăinării şi că, prin faptul că cea de-a doua hotărâre de consiliu, care a ratificat posterior preţul de vânzare-cumpărare, s-a validat irevocabil, nefiind supusă cenzurii organului de control. Ca atare, nu există temeiuri pentru angajarea răspunderii civile a celor care au participat la pregătirea şi semnarea contractului de vânzare-cumpărare.

Instanţa supremă a statului judicios că neatacarea unei hotărâri de consiliu de către prefect nu o face prin aceasta legală, şi că instanţa, în cazul rejudecării, trebuie să stabilească dacă s-a înregistrat în cauză un prejudiciu, una din condiţiile instituirii răspunderii civile.

Colegiul jurisdicţional Cluj, în rejudecare, prin sentinţa nr. 45 din 27 noiembrie 2001[22], reţinând că nu s-a respectat întru totul procedura de înstrăinare a unui bun proprietatea comunei, deci respingând din nou excepţia de ilegalitate, întrucât nu a constatat producerea unei daune[23], a respins cererea de obligare la despăgubiri civile.

c.       Din datele ce le comportă cele două cauze se pot desprinde următoarele:

-   admiterea excepţiei de ilegalitate în contenciosul administrativ şi cel fiscal duce în mod obligatoriu la înlăturarea răspunderii juridice, inclusiv a celei de drept civil;

-   respingerea excepţiei de ilegalitate nu conduce în mod necesar la instituirea răspunderii civile, deoarece pentru ca aceasta să poată subzista sunt necesare întrunirea condiţiilor generale ale acesteia: prejudiciul, fapta ilicită, raportul de cauzalitate şi culpa sau greşala[24].

V.             Cele căteva consideraţii enunţate sunt menite să scoată în evidenţă că abordarea unor concepte juridice, având caracter interdisciplinar, trebuie să se facă prin raportare la marile principii ale dreptului, care au caracter de stabilitate, dar şi la o realitate socio-economică deficitară, şi la o legislaţie care comportă modificări excesiv de frecvente, ce, de multe ori, nu o îmbunătăţesc.

Acceptând situaţia că si în cea mai bună dintre societăţi se înregistrează un decalaj între ideal, care este reprezentat de o legislaţie dreaptă şi coerentă, şi realitatea concretă, strădaniile de teoretizare ale practicii judecătoreşti şi jurisdicţionale încearcă să răspundă comandamentului art. 1 (3) din Constituţie, care caracterizează România ca un stat de drept. Fie ca timpurile care le trăim, de integrare în structurile euro-atlantice, să ne ajute în apropierea de acest deziderat.

 

 

· Material prezentat la sesiunea ştiinţifică omagială Tudor Drăganu a Facultăţii de drept a Universităţii "Babeş-Bolyai", 6-7 decembrie 2002

 

[1] L. 94/1992 a fost republicată în M. of., Partea I, nr. 116/16.03.2000 şi modificată prin L. 77/2002, publicată în M. of., Partea I, nr. 104/07.02.2002

[2] T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii publice, Tratat elementar, vol. II, Lumina Lex, Buc., 1998, p. 333. Cu privire la accestă tematică a se mai vedea T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj-Napoca 1970, p. 49-71.

[3] Prin decizia nr. 64/1994, publicată în M. of. nr. 177/12.07.1994.

[4] A. Man, Calitatea procesuală a părţilor în litigiile soluţionate de instanţele Curţii de Conturi, în Academia Rom'nă, Filiala Cluj-Napoca, Institutul de cercetări socio-umane, Studii şi cercetări, vol. 8, pag. 213

[5] Dec. nr. 110/14.06.1994 a Curţii de Conturi - Secţia jurisdicţională, în S. G. Bomboş, Repertoriu de practică judiciară a instanţelor de judeccată ale Curţii de Conturi pe anii 1994-1996, Ed. Tribuna Economică, Buc. 1997, p. 17-18.

[6] Dec. nr. 618/14.02.2001 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţia de contencios administrativ.

[7] Publicată în M. of. nr. 404/22.10.1998.

[8] Acest drept a fost prevăzut de art. 111 din L. 69/1991 şi este reconfirmat prin art. 27 al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în M. of. nr. 204/23.04.2001.

[9] Ed. Ştiinţifică, Buc. 1959, p. 260.

[10] T. Drăganu, op. cit., supra 9, p. 261.

[11] A. Trăilescu, Excepţia de ilegalitate în contextul legislaţiei actuale, în Dreptul, nr. 4/1998, p. 23.

[12] "Art. 2 - Nu pot fi atacate în justiţie:

                                a)actele care privesc raporturile dinte parlament sau Preşedintele României şi guvern; actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale, la care România este parte; măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor5 evenimente prezentând pericol publlic, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor sau altor evenimente de aceeaşi garvitate;

                                b)actele de comandament cu caracter militar;

                                c)actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;

                                d)actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;

                                e)actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic.

[13] R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca 1997, p. 98.

[14] Publicată în M. of. nr. 122/08.11.1990, acest act normativ a fost modificat prin L. 59/1993 (M. of. nr. 177/26.07.1993), L. 65/1993 (M. of. nr. 241/07.10.1993), L. 146/1997 (M. of. nr. 173/29.07.1997).

[15] Prin dec. nr. 97/1997 a Curţii Constituţionale, publlicată în M. of. nr. 210/27.08.1997, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. 1 (1) din L. 29/1990, în sensul că acesta "este abrogat în ceea ce priveşte referirea la autorităţile administrative, urmând să-şi găsească aplicarea directă prevederile art. 48 (1) din Constituţie, care se referă la autoritatea publică."

                Reproducem în continuare primele două alineate ale art. 48 din Constituţie:

                "(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o a utoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunpaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

                (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

[16] Considerăm că aceasta este principala deosebire dintre modul de soluţionare şi consecinţele invocării excepţiei de ilegalitate, care se referă la actele de autoritate publică, de excepţia de neconstituţionalitate, care priveşte legi şi ordonanţe guvernamentale. S-a relevat "...că excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o instituţie juridică distinctă, ce excede cadrul procesului concret, în care este ridicată, fiind trimisă soluţionării unei alte instanţe decât cea în care este invocată, şi anume Curţii Constituţionale. (B. Sălăjan Griţan, Câtevaobservaţii privind invocarea excepţiei de neconstituţionalitate în procesul penal, în Dreptul, nr. 8/2002, p. 181)

                Nu este mai puţin adevărat că această afirmaţie nu are un caracter axiomatic şi permite nuanţări. S-a stabilit că instanţele Curţţii de Conturi nu pot învesti Curtea Constituţională  cu excepţia de neconstituţionalitate. (dec. Plenului Curţii Constituţionale nr. 2/15.02.1995, publlicată în M. of., nr. 47/13.03.1995) Aceiaşi situaţie s-a acceptat şi pentru tribunalele arbitrale. (a se vedea, în acest sens, M. Ionaş Sălăgean, Arbitrajul comercial, Ed. All Beck, Buc. 2001, p. 110-111)

                Desigur, atât pentru hotărârile pronunţate de instanţele Curţii de Conturi, cât şi pentru cele arbitrale există corectivul că excepţia de neconstituţionalitate poate fi reiterată când acestea ajung în faţa Curţii Supreme de Justiţie sau în faţa Curţilor de Apel din teritoriu, în temeiul art6. 81-85 din L. 94/1992 şi a prevederilor art6. 364 din Codul de proc. civ., pentru sentinţele arbitrale. Această constatare nu împietează asupra împrejurării că este nedrept, şi deci de neacceptat, ca judecătorul financiar sau arbitrul să fie obligat să aplice o normă juridică (lege sau ordonanţă guvernamentală) pe care o apreciează că încalcă legea fundamentală, şi anume Constituţia României. S-a arătat că în Italia şi tribunalele arbitrale sau alte organe de jurisdicţie decât instanţele de judecată sunt îndreptăţite să sesizeze Curtea Constituţională. (I. Deleanu, Justiţia constituţională, Lumina Lex, Buc. 1995, p. 48, 248).

[17] "Chestiune prejudicială - problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să precedă soluţionarea litigiului cu care este conexă" (D. Radu, în M. N. Costin ş.a., Dicţionar de drept procesual civil, Ed. Ştiinţifică şiEnciclopedică, Buc. 1983, p. 130).

[18] Plata şi a unor majorări, penalităţi, etcc., ce reprezintă sancţiuni pentru nerespectarea la termen a unor obligaţii de drept public de o persoană juridică, pune problema re4cuperării echivalentuluii acestora de la persoanele fizice culpabile pentrru acestă situaţie ce a prejudiciat persoana juridică.

[19] Art. 18: "Sunt supuse controlului prevăzut la art. 17:

                a)statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome;

                b)Baanca Naţională a României;

                c)regiile autonome;

                d)societăţile ccomerciale la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social;

                e)organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru."

[20] Art. 119: "Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care:

                a)beneficiază de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale, a instituţiilor publice;

                b)administrează, în baza unui contract de concesiune sau închiriere, bunuri aparţinâd domeniului public sau privat al statului sau al iunităţilor administrativ-teritoriale;

                c) nu-şi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, verificările efectuându-se împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului;

                d) sunt societăţi de investiţii financiare asociaţii şi fundaţii care utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua în legătură cu legalitatea utilizării acestor fonduri".

[21] Publicată în M. of. nr. 104/07.02.2002

[22] Nepublicată

[23] Pentru dezvoltări asupra noţiunii de prejudiciu a se vedea L. Pop, Ţeoria generală a obligaţiilor, Lumina Lex, Buc. 1998, p. 199-208.

[24] "De altfel culpa - ca stare negativă de conştiinţă - cât timp nu este exteriorizată şi nu este reflexul pe planul conştiinţei a unui fapt ilicit, este lipsită de semnificaţie juridică", A. Man, Criteriul departajării între creditor şi debitor a suportării prejudiciului cauzat de "culpa lor comună", în Dreptul nr. 6/1998, p. 29. În acest sens a se vedea A. Man şi S. Golub, Culpa creditorului, Lumina Lex 2002, p. 57.

 

« Back