Numărul 2 / 2011

 

ARTICOLE

 

AUTONOMIA RĂSPUNDERII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE PENTRU ACTELE SALE

 

Ioana Păsculeţ*

 

 

Résumé:L'autonomie dela responsabilité de l'administration pour ses actes Cette étude se propose de démontrer l'existence d'une responsabilité de l'administration publique pour ses actes, responsabilité autonome par rapport à la responsabilité civile délictuelle.

            Dans la première partie nous avons essayé de définir le concept d'autonomie d'un système juridique, avec la conclusion que cela existe là où un ensemble de règles présente des caractéristiques originales et communes, capables de délimiter une branche distincte au sein du droit. Nous avons analysé ici la relation établie entre la responsabilité civile et celle de l'administration publique, afin d'apporter des précisions plus générales concernant la manière dont le droit civil a servi de fondement à la construction du droit administratif, au moyen des prêts directs et de l'influence, sans que l'autonomie du dernier soit affectée.

            Dans la deuxième partie nous avons analysé minutieusement les différences qui existent entre la responsabilité civile et la responsabilité de l'administration publique concernant les conditions générales de leur engagement - action illicite, coulpe et préjudice - mais aussi concernant les causes qui écartent l'existence de la responsabilité. Une section spéciale a été réservée à la comparaison entre la responsabilité de l'administration pour ses fonctionnaires et la responsabilité civile des commettants pour les préposés.

            Les nombreuses caractères spécifiques à la responsabilité de l'administration publique, auxquelles on ajoute le fait que toutes ces caractéristiques sont issues d'une seule idée - celle de la protection de l'intérêt publique - nous ont déterminé à conclure que la responsabilité de l'administration pour ses actes est une institution juridique distincte, pleinement autonome par rapport à la responsabilité civile.

 

Rezumat : Studiul de faţă îşi propune să demonstreze existenţa unei răspunderi a administraţiei publice pentru actele pe care le emite, răspundere autonomă faţă de răspunderea civilă delictuală.

            În prima parte am încercat definirea conceptului de autonomie a unei instituţii juridice, concluzionând că aceasta există atunci când un ansamblu de reguli prezintă trăsături originale şi comune, permiţând conturarea unui corpus de drept distinct de altele. Tot aici am analizat relaţia dintre răspunderea civilă şi cea a administraţiei publice, pentru ca apoi să aducem unele precizări mai generale despre modalitatea în care dreptul civil a stat la baza construcţiei dreptului administrativ, pe calea împrumuturilor directe şi a influenţei, fără ca prin aceasta să fie afectată autonomia celui din urmă.

            În a doua parte am trecut la analiza punctuală a diferenţelor care există între răspunderea civilă şi răspunderea administraţiei publice în ceea ce priveşte condiţiile generale de angajare a acestora - fapta ilicită, culpa şi prejudiciul - dar şi referitor la cauzele care înlătură existenţa răspunderii. O secţiune specială a fost rezervată comparaţiei dintre răspunderea administraţiei pentru funcţionarii săi şi răspunderea civilă a comitenţilor pentru prepuşi.

            Multiplele trăsături specifice pe care le prezintă răspunderea administraţiei publice, precum şi faptul că toate aceste trăsături au la bază o singură idee - aceea a protejării interesului public - ne-au determinat să concluzionăm că răspunderea administraţiei pentru actele sale este o instituţie juridică distinctă, pe deplin autonomă faţă de răspunderea civilă.

 

Mots-clefs: autonomie, responsabilité de l'administration, responsabilité civile délictuelle, act administratif

 

Cuvinte cheie : autonomie, răspunderea administraţiei publice, răspundere civilă delictuală, act administrativ

 

 

            Dacă răspunderea persoanelor private pentru greşelile pe care le săvârşesc este o constantă a gândirii juridice încă timpuri foarte îndepărtate, nu acelaşi lucru se poate spune despre răspunderea diverselor entităţi învestite cu putere publică. Epoca modernă nu a admis iniţial existenţa unei asemenea răspunderi, bazându-se pe ideea că suveranitatea statului se impune tuturor şi nu se pot cere compensaţii pentru aceasta[1]. Corect, poate, la vremea lui, când rolul statului în viaţa cetăţenilor săi era redus, acest principiu a început însă destul de repede să îşi dovedească limitele, pe măsură ce puterea etatică pătrundea în din ce în ce mai multe domenii, creând adesea prejudicii importante pentru particulari. Astăzi, ca urmare a unei transformări treptate, s-a ajuns practic la răstrurnarea principiului amintit, iar răspunderea patrimonială a statului şi a autorităţilor publice a devenit cvasi-absolută.

            Dar dacă existenţa răspunderii administraţiei pentru actele sale este acum un fapt incontestabil, nu la fel de clară este şi natura acestei răspuneri. Întrebarea care îi divide în două tabere atât pe doctrinarii de drept administrativ, cât şi pe civilişti este următoarea: este ea o răspundere autonomă, de drept administrativ, sau o simplă aplicaţie particulară a răspunderii civile?

            În doctrina română s-a ridicat destul de des această problemă. Dacă în perioada comunistă întrebarea cu privire la natura juridică a răspunderii administraţiei s-a pus în contextul necesităţii de a şti care sunt elementele sale[2], mai recent ea a fost obiectivată într-o discuţie privind competenţa instanţelor de judecată. Astfel, în vreme ce o parte a autorilor susţine că - chiar dacă actul administrativ a fost în prealabil anulat - instanţa competentă să judece cererea de despăgubiri va fi tot instanţa de contencios administrativ, în virtutea specificităţii răspunderii administrative, o altă parte - considerând că, în lipsa cererii de anulare a unui act administrativ, nu mai rămâne în discuţie decât o simplă răspundere civilă[3] - oferă  competenţa instanţei de drept comun[4]. Chiar dacă este inutilă din punct de vedere practic în contextul normativ actual, când art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[5] prevede în mod expres faptul că în cazul acţiunii în despăgubiri intentată în situaţia arătată mai sus competentă va rămâne instanţa de contencios administrativ, discuţia rămâne interesantă din punctul de vedere al decelării naturii juridice a răspunderii administrative.

            Tocmai această chestiune este cea pe care ne-am propus să o analizăm în studiul de faţă. Trebuie să mărturisim, teza de la care pornim este cea a autonomiei răspunderii administraţiei pentru actele sale, autonomie pe care vom încerca să o demonstrăm plecând de la o analiză comparativă între aceasta şi răspunderea civilă. Vom începe prin a prezenta câteva scurte consideraţii asupra noţiunii de autonomie a unei instituţii juridice (I), stabilind apoi specificul răspunderii administraţiei faţă de cea a particularilor (II).

            Dar, înainte de a începe, se cuvine să facem o precizare terminologică. Am utilizat adesea, în cadrul prezentei lucrări, termenul de răspundere administrativă. Cu toate că unii doctrinari înţeleg prin aceasta sinonimul răspunderii contravenţionale, în opinia noastră nu aceasta este veritabila răspundere de drept administrativ. Prin urmare, prin acest termen ne vom referi în continuare la răspunderea patrimonială a administraţiei, fie că ea se angajează pentru actele sale nelegale, fie pentru faptele ilicite pe care le comite.

 

 

            I. Autonomie versus identitate

 

 

            Ne referim foarte des la autonomia unei ramuri de drept sau a unei instituţii juridice. Dar ce înseamnă în realitate această autonomie? Până unde trebuie să meargă deosebirile pentru a considera că două ramuri de drept sau două instituţii juridice sunt autonome una faţă de cealaltă? Sau, mai bine spus, din ce moment îşi câştigă o instituţie juridică independenţa? Pentru a răspunde la această întrebare vom căuta mai întâi să aflăm care este sensul noţiunii de autonomie a unei instituţii juridice (1), urmând apoi să aducem o serie de precizări cu privire la relaţia dintre răspunderea administraţiei şi răspunderea civilă delictuală (2). În final, vom analiza problema preluării în dreptul administrativ a unor reguli din dreptul civil (3).

 

            1. Sensul autonomiei juridice

 

            Autonomia este definită de către Dicţionarul Explicativ al Limbii Române ca fiind situaţie a celui care nu depinde de nimeni, care are deplină libertate în acţiunile sale[6]. Prin urmare, autonomia este dată de independenţă. Însă ce poate însemna această independenţă atunci când încercăm să o transpunem în domeniul noţiunilor? Simplu spus, un concept este independent faţă de un altul - şi îşi justifică astfel existenţa - atâta timp cât cele două nu înseamnă acelaşi lucru. În caz contrar, nu va putea fi vorba despre independenţă, ci despre doi termeni care denumesc unul şi acelaşi concept. Concluzionând, putem spune că atunci când vorbim despre concepte putem afirma că independenţa lor provine din diferenţele ce există între ele; în lipsa acestor diferenţe nu s-ar putea vorbi despre independenţă, ci despre identitate. Pornind de la ideea că noţiunea exprimă esenţa, deci trăsăturile comune ale obiectelor ce alcătuiesc o clasă[7], vom conchide că ori de câte ori întâlnim deosebiri de esenţă vom fi în faţa a două noţiuni diferite.

            Cele spuse mai sus se aplică şi autonomiei instituţiilor juridice care nu sunt, în fond, decât nişte noţiuni mai mult sau mai puţin elaborate[8]. Dar dacă am stabilit că pentru autonomie este necesară existenţa diferenţei, ceea ce este mai greu de cuantificat este nivelul de diferenţă care trebuie să existe între două instituţii juridice pentru a le califica pe acestea drept autonome. Această problemă, însă, este insolubilă pe calea unei simple cuantificări a deosebirilor între instituţia a şi instituţia b, pentru simplul motiv că ar fi imposibil să fixăm un număr de la care aceste deosebiri să semnaleze existenţa unui concept autonom. Ceea ce ne trebuie, cu adevărat, este un al doilea criteriu al autonomiei, care să se cumuleze cu cel al existenţei diferenţelor la care ne refeream.

            Cel de al doilea criteriu pe care îl propunem pentru a ne ajuta în decelarea autonomiei unei instituţii juridice este cel al congruenţei diferenţelor. Astfel, simplele deosebiri, oricât de multe ar fi, nu pot da un sens real autonomiei câtă vreme rămân detalii disparate, care nu pot avea pretenţia de a individualiza o nouă instituţie juridică tocmai pentru că le lipseşte liantul, punctul comun între ele.

            Concluzionând, putem afirma şi noi - alături de un alt autor - că autonomia juridică apare atunci când un ansamblu de reguli prezintă trăsături originale şi comune, permiţând conturarea unui corpus de drept distinct de altele[9]. Înainte de a trece la analiza acestor trăsături în cazul specific al răspunderii administraţiei pentru actele sale, se impune însă să facem o scurtă analiză a relaţiei generale ce există între aceasta şi răspunderea civilă delictuală.

 

            2. "Trădarea" administrativiştilor sau despre relaţia dintre răspunderea civilă şi cea administrativă

 

            Vorbind despre gradul de deosebire ce trebuie să existe între două instituţii, am stabilit deja că amplitudinea sa este indiferentă, atâta vreme cât deosebirile se leagă între ele, conturând fizionomia unei noi instituţii. Cu atât mai mult trebuie să înţelegem că nu putem vorbi despre o diferenţă totală între cele două răspunderi, de o originalitate perfectă, noţiunea de autonomie nefiind una absolută. Dacă am face astfel am descoperi că întregul sistem al dreptului pozitiv s-ar reduce la doar câteva instituţii juridice - pe deplin deosebite de altele - şi, cel mai probabil, la o singură ramură de drept. Prin urmare, deosebirile nu pot exclude existenţa unor elemente comune.

            Ne putem întreba care este motivul pentru care întâlnim aceste elemente comune în cazul pe care îl analizăm. Provin ele dintr-un gen numit "răspundere juridică" ce nu există ca atare, manifestându-se doar prin speciile sale (care ar fi răspunderea civilă, răspunderea penală, etc.) sau acest gen este chiar răspunderea civilă, faţă de care toate celelalte specii de răspundere s-au particularizat?

            În primul rând, logica ne obligă să acceptăm că există o aşa-numită răspundere juridică generală, răspundere care nu coincide însă cu răspunderea civilă. În caz contrar, dacă am considera că genul proxim al celorlalte răspunderi este reprezentat de răspunderea de drept civil, am fi obligaţi să găsim toate elementele sale în cadrul primelor. Acest lucru însă nu se întâmplă, acestea din urmă caracterizându-se atât prin existenţa unor elemente specifice, cât şi prin lipsa unor elemente ale răspunderii civile[10]. Cu toate acestea răspunderea, privită ca o categorie generală a dreptului, nu lămureşte în niciun fel raporturile dintre răspunderea civilă şi cea de drept administrativ, chiar dacă este genul comun al amândurora. Şi acesta întrucât răspunderea juridică generală de care vorbim nu este decât o generalizare pur teoretică, însă inexistentă în fapt sau în drept.

            Pentru a înţelege raporturile dintre cele două instituţii vom putea utiliza însă o distincţie specifică dreptului: cea între drept comun şi drept special. În acest binom care, în ciuda aparenţelor, nu este identic cu cel de gen şi specie despre care am vorbit mai sus[11], putem considera că răspunderea civilă reprezintă dreptul comun, în vreme ce răspunderea administraţiei reprezintă dreptul special. De altfel, acest fapt este justificat istoric, toate formele moderne de răspundere, inclusiv cea penală, avându-şi obârşia în ideea primordială de justiţie - şi deci de răspundere - privată.

            Suntem conştienţi că afirmând acest lucru ne plasăm în faţa unui aparent paradox: dacă recunoaştem că răspunderea administrativă se trage din răspunderea civilă, unde mai e autonomia pentru care pledăm? Paradoxul este, spuneam, numai aparent: însăşi raţiunea de a fi a ideii de drept comun este aceea că, pe baza sa, se nasc instituţii de drept speciale, autonome. În lipsa acestora dreptul comun ar fi doar dreptul, pur şi simplu. Or, teza pe care vom încerca să o dovedim va fi exact aceasta: la fel cum s-a întâmplat şi în cazul altor ramuri de drept - exemplul cel mai semnificativ fiind dreptul penal - răspunderea administraţiei, pornind de la răspunderea civilă, s-a particularizat puternic pe parcursul secolului al XIX-lea, o dată cu dezvoltarea administraţiei moderne, pentru ca într-un final să îşi "trădeze" originile, devenind o instituţie autonomă şi proclamându-se ca atare.

 

            În acelaşi cadru al relaţiei dintre cele două tipuri de răspundere trebuie să ne oprim şi asupra unei alte probleme. Este obişnuit să se afirme - pe bună dreptate - că fundamentul răspunderii civile rezidă în principiul reparării integrale a prejudiciului[12]. Nu negăm justeţea ideii, dar nici nu putem fi de acord cu a cădea în cealaltă extremă, considerând că simpla existenţă a unui prejudiciu face ca, în toate cazurile, să se vorbească despre o răspundere civilă.

            Prejudiciul este cea mai importantă condiţie a acestei răspunderi, dar nu este şi singura sa condiţie sine qua non. Unde nu există faptă ilicită, cauzalitate şi, câteodată, chiar culpă - în ciuda declinului acestei noţiuni în prezent - nu există pur şi simplu răspundere ci doar, dacă ne este permisă o exprimare mai plastică, ghinionul celui care a suferit o pagubă. Or, dacă această condiţie a existenţei unui prejudiciu este identică atât în cazul răspunderii civile, cât şi în cel al răspunderii administrative, este pripit să considerăm că putem pune imediat semnul egalităţii între cele două. În realitate trebuie analizat ansamblul condiţiilor celor două tipuri de răspundere întrucât - chiar dacă unele dintre ele nu sunt la fel de importante ca altele - fiecare în parte poate avea un rol hotărâtor în determinarea angajării răspunderii respective. Şi, mergând în continuare pe acelaşi fir logic, diferenţele între aceste răspunderi pot exista la nivelul oricărei condiţii şi nicidecum nu este necesară o diferenţă care să existe strict în ceea ce priveşte prejudiciul.

 

            3. Utilizarea dreptului civil în construirea dreptului administrativ

 

            Una dintre provocările la adresa autonomiei dreptului administrativ este reprezentată de împrumuturile - câteodată foarte importante - pe care acesta le-a făcut din dreptul privat. Acest lucru ne interesează cu atât mai mult cu cât terenul predilect al acestor împrumuturi, alături de teoria domenialităţii publice, a fost tocmai domeniul răspunderii patrimoniale a administraţiei.

            Într-un studiu substanţial, dedicat exclusiv utilizării dreptului civil în crearea dreptului administrativ, un doctrinar observa două metode prin care intervenţia civilistă s-a realizat: pe de o parte pe calea influenţei, într-o manieră indirectă, involuntară, datorată faptului că dreptul administrativ a fost creat într-un mediu juridic impregnat de tradiţia civilistă şi, pe de altă parte, pe calea utilizării propriu-zise, voluntare, împrumutându-se reguli, teorii, concepte din dreptul civil[13]. Traspunând această clasificare în cadrul discuţiei noastre, vom constata că ambele metode de utilizare a dreptului civil au la bază, finalmente, tot relaţia drept comun - drept special. Astfel, dreptul special nu se poate naşte fără a fi influenţat de către ambianţa dreptului comun iar, ulterior, lacunele celui dintâi vor fi acoperite tot pe calea utilizării ultimului.

            Este, totuşi, interferenţa despre care vorbim de natură să ştirbească autonomia dreptului administrativ? S-a considerat că acest lucru nu s-a întâmplat întrucât cel care realizează împrumuturile - fie că vorbim despre legiuitor, fie că vorbim despre cele aduse pe cale pretoriană - rămâne suveran în aprecierea sa[14]. Mai mult, s-a spus chiar că aceste împrumuturi sunt ele însele o expresie a autonomiei, decizia de a recurge la ele fiind o manifestare a libertăţii de alegere[15]. Nu credem că această argumentaţie este pe de-a întregul adecvată, ea părând să se refere mai mult la autonomia celor care au realizat împrumuturile, decât la autonomia ramurii de drept ca atare. Se poate obiecta că autonomia acestora este strâns legată de autonomia dreptului administrativ, dar explicaţia ne pare totuşi puţin forţată.

            În opinia noastră, cel mai potrivit argument în sensul autonomiei dreptului administrativ rezidă în chiar ideea de împrumut. Căci - dacă nu ar fi fost vorba de două ramuri de drept distincte - utilizarea dreptului civil ar fi venit de la sine, fără necesitatea unei transpuneri. Prin urmare, dacă recunoaştem că dreptul administrativ a împrumutat reguli ale răspunderii civile, recunoaştem implicit că cel dintâi dă dovadă de autonomie. Pe scurt şi cu referire la instituţia pe care o studiem: dacă afirmăm că răspunderea administrativă e pur şi simplu o răspundere civilă, cum ar putea ea împrumuta reguli tot din... răspunderea civilă?

            De asemenea, a considera că autonomia unei ramuri de drept presupune ca niciodată în această ramură să nu se aplice reguli provenite dintr-o alta înseamnă a merge prea departe, în căutarea unei originalităţi perfecte, aşa cum arătam mai sus. În acest sens, un mare doctrinar observa că "neaplicarea de principiu a dreptului privat nu înseamnă că dreptul administrativ adoptă cu necesitate, în toate domeniile, reguli funciarmente diferite de cele ale dreptului privat; regula poate fi aceeaşi şi în dreptul privat, şi în cel administrativ dacă trebuie satisfăcute aceleaşi exigenţe"[16]. Mai mult, se poate spune că dacă legiuitorul a înţeles să edicteze o regulă cu valoare generală, aceasta se impune şi instanţelor de contencios administrativ, chiar dacă sediul acelei reguli este în Codul civil[17].

 

            În continuare ne propunem să prezentăm regulile speciale care determină autonomia răspunderii administrative faţă de cea civilă.

 

 

            II. Specificul răspunderii administraţiei pentru actele sale

 

 

            Ceea ce dorim să demonstrăm în continuarea studiului nostru este, aşa cum am spus deja, faptul că trăsăturile ce deosebesc răspunderea juridică de drept administrativ sunt de natură să determine autonomia acestei instituţii faţă de răspunderea de drept civil. Pentru acest lucru vom trata în continuare diferenţele ce există între acestea la nivelul condiţiilor privind angajarea răspunderii administraţiei (1) pentru ca apoi să ne referim la un caz special de răspundere civilă, ce s-ar putea regăsi într-o oarecare măsură în dreptul administrativ, răspunderea comitenţilor pentru prepuşii lor (2). În încheiere, vom încerca să identificăm care este elementul comun ce leagă între ele toate aceste diferenţe, particularizând răspunderea administraţiei pentru actele sale (3).

 

            1. Particularităţi ale condiţiilor angajării răspunderii administraţiei

 

            Din raţiuni de organizare a studiului nostru, am ales să tratăm, pe rând, condiţiile tradiţionale ale răspunderii civile delictuale, arătând pentru fiecare în parte specificul pe care acestea îl prezintă atunci când sunt transpuse în dreptul administrativ. Am exclus, însă,  una dintre condiţii - aceea a legăturii de cauzalitate - întrucât la nivelul acesteia nu există practic nicio deosebire între cele două răspunderi. Pe lângă aceste condiţii ne vom opri, pe scurt, şi la cauzele care înlătură răspunderea, în scopul de a le evidenţia pe cele specifice exclusiv dreptului public.

 

            a) Fapta ilicită

 

            Dorim să începem cu tratarea acestei condiţii a răspunderii, întrucât o considerăm a fi cea mai importantă pentru studiul nostru, prin diferenţele notabile pe care le comportă noţiunea aceasta în dreptul public faţă de cel privat.

            Fapta ilicită este definită de către doctrina dreptului civil ca fiind "acea conduită a omului prin care se încalcă normele dreptului obiectiv sau regulile de convieţuire socială, săvârşită fără intenţia de a produce efecte juridice împotriva autorului său, efecte care totuşi se produc în puterea legii"[18]. Or, o primă dificultate majoră pe care o putem vedea în încercarea de identificare a răspunderii administraţiei cu răspunderea civilă rezultă din chiar această definiţie. Vom încerca să o expunem sistematic.

            Una dintre distincţiile cheie ale dreptului este aceea dintre act şi fapt juridic. Deosebirile dintre aceste două noţiuni pot fi regăsite la nivelul voinţei, dar nu, cum s-ar putea afirma pripit, la nivelul voinţei de a le săvârşi ci la acela al concordanţei între voinţă şi rezultat. Nu putem spune, de pildă, că cel care a săvârşit o faptă ilicită nu a vrut să facă acest lucru, căci ar însemna să îl absolvim de orice vină, caz în care răspunderea ar mai fi posibilă doar cu titlu excepţional. Este evident, deci, că şi actele şi faptele sunt, în final, fructul unui proces voliţional. Dar, dacă la act doresc ca efectul juridic să se producă, acţionând în acest scop, la fapt efectul juridic nu este voit şi aşteptat - şi asta cu atât mai mult în cazul în care ne referim la o faptă ilicită, al cărei principal efect juridic va fi sancţiunea, sub o formă sau alta.

            În cazul răspunderii civile[19], existenţa unui fapt juridic ilicit este, aşadar, o primă condiţie ce trebuie întrunită pentru ca răspunderea să fie atrasă. În dreptul civil, însă, manifestările de voinţă pot avea, am spune, o dublă personalitate. Dacă, spre exemplu, un contract este act juridic pentru părţile sale, pentru un terţ afectat de el va deveni un simplu fapt juridic, cu toate consecinţele ce decurg din acest lucru la nivelul răspunderii. De asemenea, răspunderea pentru un act civil unilateral va fi una delictuală: ceea ce pentru autorul sau părţile sale este act juridic, pentru toate celelalte persoane, care sunt terţi, este un fapt. Poate fi însă transpus acest lucru şi la nivelul dreptului administrativ?

            Autorii care neagă existenţa unei răspunderi patrimoniale de drept public obişnuiesc să considere actul administrativ nelegal drept o faptă ilicită, ignorând - credem noi - specificul dreptului administrativ. Aici principiul privatist al lui "mă voi obliga dacă voi dori" se schimbă. Însăşi existenţa unui stat modern face necesar ca cetăţeanului acestuia să îi fie stabilite o mulţime de obligaţii, bineînţeles, fără a i se cere în prealabil acordul. Iar unul dintre modurile de a impune obligaţii, omniprezent în viaţa de zi cu zi, este chiar actul administrativ, normativ sau individual.

            Ne-ar fi foarte uşor, bineînţeles, să concluzionăm că suntem cu toţii terţi faţă de mulţimea de acte administrative emisă zilnic, dar acest lucru nu ne-ar folosi, de fapt, la nimic. Dacă un contract sau un act juridic unilateral de drept civil îi obligă pe terţi la o simplă "pasivitate respectuoasă"[20], un act administrativ le crează acestora obligaţii mult mai concrete şi, adesea, mai oneroase. Or, în aceste condiţii, mai putem afirma că pentru ei acesta rămâne un simplu fapt juridic?

            În realitate credem că unele categorii cu care se operează în dreptul civil, cum ar fi cea de părţi şi terţi, nu îşi pot găsi utilitatea în dreptul public sau, cel puţin, nu pot fi transpuse ca atare. În ceea ce priveşte condiţia faptei ilicite, răspunderea administraţiei diferă fundamental de cea a particularilor, căci ea nu răspunde nici pentru o faptă delictuală şi nici pentru una contractuală, ci răspunde pentru o categorie specifică dreptului administrativ - actul administrativ nelegal. Prin urmare, răspunderea administrativă de care ne ocupăm apare, cu mici excepţii, ca fiind condiţionată de anularea unui act administrativ sau, cel puţin, de constatarea nelegalităţii acestuia[21].

 

            Cu toate acestea, nu trebuie pus semnul de egalitate între ilegalitate şi răspundere[22]. Pot exista acte administrative care sunt nelegale, însă care nu vor putea da loc la despăgubiri, în lipsa întrunirii altor condiţii ale răspunderii, cum ar fi prejudiciul[23]. O situaţie specială o întâlnim în ipoteza în care actul este nelegal şi a produs un prejudiciu, însă cauza de ilegalitate a actului nu are nicio legătură cu producerea pagubei[24]. Şi, de asemenea, aşa cum vom arăta mai jos, pot exista - prin excepţie - acte legale care totuşi duc la angajarea răspunderii.

 

            Cu toate că regula este ca administraţia să îşi repare greşelile, acoperind prejudiciile cauzate de actele sale, în anumite ipoteze pot exista şi acte administrative nelegale, păgubitoare, care însă nu vor da prilejul unei dezdăunări, chiar dacă toate condiţiile răspunderii ar fi aparent întrunite. Este exemplul actelor de guvernământ. Domeniul lor este destul de dificil de circumscris[25], dar putem spune că sunt reprezentate de acte juridice care exced sfera ideii de administrare, chiar dacă emană de la organe administrative, având un pronunţat caracter politic.

            În mod tradiţional se consideră că legalitatea acestor acte nu poate fi controlată sub nicio formă de către instanţa de drept administrativ, puterea administraţiei în emiterea lor fiind una discreţionară[26]. În concret un asemenea act ar putea consta într-o faptă ilicită în sens larg, producând particularilor un prejudiciu, dar răspunderea nu se va angaja atât timp cât niciun particular nu se poate adresa instanţei în acest sens.

 

            O ipoteză specială a răspunderii administrative, neîntâlnită în dreptul privat, este angajarea sa, în anumite cazuri, chiar şi pentru prejudiciile provocate de un act legal[27], aşadar în lipsa oricărui echivalent al faptei ilicite din dreptul civil.

            O decizie celebră, deschizătoare de drumuri în acest sens, a fost cea dată de către Consiliul de Stat francez în afacerea Couitéas[28]. Speţa este deosebit de interesantă întrucât ea îşi poate găsi corespondentul în numeroase situaţii actuale din ţara noastră, deosebit de mediatizate, privind ocuparea fără drept a unor imobile proprietate privată. Starea de fapt era următoarea: un particular se afla în posesia unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile care stipula expulzarea unor triburi de pe terenurile sale din Tunisia, aflată pe atunci sub suveranitatea Franţei. Autorităţile franceze, mai precis Prefectul, au refuzat însă să pună în aplicare această hotărâre, datorită repercusiunilor grave pe care acest lucru le-ar fi avut pentru ordinea publică. Consiliul de Stat a statuat ca refuzul de a pune în aplicare hotărârea cu pricina este un act administrativ legal, ajutând la menţinerea ordinii publice, însă partea vătămată va trebui despăgubită deoarece a avut loc o rupere a egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice, care trebuie reparată[29].

            Întâlnim în aceste situaţii un exemplu clar al prevalenţei interesului public, care impune ca actele administrative legale să fie executate, în ciuda faptului că ele pot vătăma un particular, dar şi contraponderea acestuia, care constă în repararea pagubei produsă prin vătămarea interesului particular. Tocmai faptul că totul gravitează în jurul noţiunii de interes public face ca o asemenea situaţie de răspundere pentru o faptă licită să fie imposibilă în dreptul civil, căci atâta vreme cât un particular acţionează în limitele legii, în propriul său interes, el nu poate fi obligat să repare prejudiciile cauzate prin încălcarea unui alt interes privat, datorită absenţei unei fapte ilicite.

 

            În final, dorim să respingem un ultim reproş care s-a făcut susţinătorilor autonomiei dreptului administrativ, si anume faptul că "este greşit a se susţine că ori de câte ori fapta ilicită constă în încălcarea unei norme aparţinând altei ramuri de drept decât dreptul civil, obligaţia de reparare aparţine ramurii din care face parte norma încălcată"[30]. Suntem pe deplin de acord cu această afirmaţie, însă sperăm că am reuşit, în rândurile de mai sus, să demonstrăm că nu acesta este argumentul pe care ne fundamentăm ideea că fapta ilicită prezintă numeroase particularităţi în dreptul administrativ faţă de cel civil, particularităţi ce nu se referă nici pe departe pur şi simplu la apartenenţa normei de drept încălcate.

 

            b) Culpa

 

            Chiar dacă în ultima jumătate de secol s-a vorbit din ce în ce mai mult despre ipoteze ale răspunderii civile ce nu mai au la bază culpa, se consideră în continuare că regula răspunderii civile este ca ea să fie subiectivă, pentru culpă[31], ceea ce nu exclude însă anumite ipoteze în care ea devine obiectivă, fundamentată pe ideea de garanţie sau pe cea de risc[32].

            În dreptul nostru administrativ, pe de altă parte, a existat o suită de controverse doctrinare cu privire la această chestiune, controverse născute în principal în perioada comunistă, sub imperiul reglementării contenciosului administrativ de către Legea nr. 1/1967. Cu toate că discuţiile respective s-au purtat în contextul unui cadru juridic diferit, ele îşi păstrează şi astăzi actualitatea, reglementarea actuală fiind similară în ceea ce priveşte această chestiune cu prevederile Legii nr. 1/1967. 

            Astfel, dacă unii autori au susţinut că este necesar ca victima unui act nelegal să facă proba culpei autorităţilor în emiterea acestuia, întrucât răspunderea administrativă nu este, în realitate, decât o răspundere civilă, aplicându-i-se regulile acesteia inclusiv cu privire la necesitatea culpei[33], alţii au considerat că răspunderea instituită prin vechea reglementare este una autonomă faţă de cea civilă, în care nu există condiţia existenţei unei culpe[34]. Există astăzi şi autori care susţin că răspunderea pentru acte administrative nelegale este una civilă, dar obiectivă, întemeiată pe ideea de garanţie[35].

            Opinia pe care o împărtăşim este cea expusă de profesorul Tudor Drăganu, însă cu anumite rezerve. Astfel, dacă suntem de acord că răspunderea administrativă este autonomă şi că particularul vătămat nu este ţinut să facă, în instanţă, dovada vreunei culpe, nu suntem la fel de convinşi că această condiţie este pur şi simplu inexistentă în cadrul acestei răspunderi. Pe scurt, culpa nu lipseşte, ea este pur şi simplu prezumată de lege. Prezumţie ce capătă un caracter aproape absolut: căci cum poate administraţia, în concret, să dovedească faptul că nu a fost în culpă emiţând un act administrativ nelegal decât invocând propria necunoaştere a legii, lucru de neimaginat! Prin urmare, credem şi noi că - aşa cum s-a mai arătat[36] - o decizie nelegală este chiar prin aceasta şi culpabilă, comiterea unei ilegalităţi constituind întotdeauna o culpă[37].

            O excepţie de la faptul că ilegalitatea este întotdeauna sinonimă culpei, precum şi un argument în sprijinul ideii că răspunderea administraţiei nu este una obiectivă, atrasă automat de existenţa unui act nelegal, îl constituie şi ipoteza în care particularul a contribuit prin manevre frauduloase - cum ar fi oferirea de date false autorităţilor - la emiterea actului nelegal. În ipoteza în care acest act vatămă pe cineva el va fi, bineînţeles, anulat ca nelegal însă, credem, administraţia nu va putea fi obligată la despăgubiri, ea nefiind culpabilă pentru această nelegalitate[38].

 

            În sprijinul ideiii de necesitate a unei culpe din partea administraţiei, credem că vine şi teoria circumstanţelor excepţionale. Astfel, se consideră că un anumit act administrativ, care ar fi ilegal în mod normal, este permis în anumite circumstanţe excepţionale, deoarece el este necesar pentru a asigura ordinea publică şi funcţionarea serviciilor publice[39]. Această teorie, eleborată în Franţa în timpul Primului Război Mondial, este considerată de către doctrină a nu fi o simplă aplicare a ideii generale de stare de necesitate, ci de a îşi avea originile în scopurile generale ale administraţiei publice, tocmai acelea de a asigura satisfacerea interesului public[40]. Situaţia circumstanţelor excepţionale nu este nicidecum sinonimă cu forţa majoră.

            S-ar putea afirma pe drept cuvânt că pe această cale se exonerează administraţia de răspundere pur şi simplu pentru că ea încetează să mai fie în culpă pentru măsurile generale pe care le ia. Situaţia este oarecum similară cu cea a răspunderii pentru acte administrative legale, din punctul de vedere al faptului că urmăreşte satisfacerea interesului public pe care anumite stări de fapt excepţionale sunt de natură să îl ameninţe. Dar, spre deosebire de primul caz, în care actul este legal prin simplul fapt că este emis în interes public, în cazul circumstanţelor excepţionale actul este şi rămâne unul nelegal[41].

            Şi totuşi, un asemenea act emis în contextul unor circumstanţe excepţionale, nu va putea da loc niciunei despăgubiri? Doctrina consideră că acest lucru va fi posibil doar dacă sunt întrunite condiţiile angajării unei răspunderi obiective a administraţiei, cum ar fi cazul în care acţiunea administraţiei a generat un risc excepţional[42]. Această precizare nu poate decât să susţină concluzia noastră: angajarea răspunderii subiective a administraţiei, răspundere de drept comun care presupune o culpă în emiterea actului, nemaifiind posibilă, singura cale pe care particularul mai poate obţine despăgubiri este întrunirea condiţiilor necesare pentru a se asigura o răspundere de excepţie, adică una ce nu presupune culpa.

 

            O altă deosebire faţă de situaţia din dreptul civil, unde se admite că gravitatea culpei nu are relevanţă în ceea ce priveşte angajarea răspunderii, o reprezintă faptul că în dreptul administrativ există situaţii în care angajarea răspunderii administraţiei se va face doar în cazul în care culpa este suficient de gravă[43].

            Este cazul anumitor servicii publice care se desfăşoară în condiţii mai dificile, cum ar fi poliţia, serviciile penitenciare, dar şi al răspunderii ce decurge din controlul administrativ de tutelă. Explicaţia existenţei acestei condiţii constă în faptul că este riscant să acceptăm cerinţa unei culpe simple în activităţile ce comportă o dificultate crescută. Cum poţi fi sigur că acel comportament chiar a fost culpabil, ţinând cont de greutăţile întâmpinate? A accepta o culpă gravă înseamnă să reţii culpa a cărei existenţă e sigură[44]. Lipsa cerinţei unei culpe grave ar ajunge, în final, să prejudicieze interesul public, deoarece administraţia ar avea reţinerea de a acţiona în acele situaţii care ar putea foarte uşor prilejui o greşeală.

            Chiar dacă atăzi această condiţie a culpei grave tinde să se restrângă din ce în ce mai mult considerăm, pe de o parte, că ea nu va dispărea niciodată în totalitate şi, pe de altă parte, că ea reprezintă o dovadă a evoluţiei răspunderii administrative, evoluţie ce s-a desfăşurat în paralel şi diferit de cea a răspunderii civile.

 

            Cu toate că, am arătat deja, culpa este un element necesar al răspunderii administraţiei pentru actele sale, în paralel cu această răspundere subiectivă putem găsi şi o răspundere administrativă obiectivă, pentru risc[45].

            Doctrina franceză consideră că ipotezele principale ale acestei răspunderi sunt următoarele: pagubele cauzate de lucrările publice, accidentele suferite de colaboratorii administraţiei (angajaţi sau benevoli), pagubele cauzate de un risc excepţional creat de către administraţie publică sau cazul în care această răspundere apare ca o contrapondere a prerogativelor exorbitante ale administraţiei (spre exemplu, prejudicii cauzate de vaccinările obligatorii, impuse unilateral de către puterea publică)[46]. S-a spus că această teorie reprezintă principala originalitate a răspunderii administraţiei, raportată la dreptul civil[47].

            Teoria riscului administrativ s-a născut în secolul al XIX-lea, cu prilejul celebrei afaceri Cames[48], instanţa administrativă statuând că "şi dacă statul nu este legat de textele dreptului civil şi de interpretarea care le este dată de către tribunalele judiciare, aparţine judecătorului administrativ examinarea directă, după luminile sale proprii, după conştiinţa sa şi conform principiului echităţii, a drepturilor şi obligaţiilor reciproce ale statului şi ale lucrătorilor săi în executarea serviciilor publice". Tocmai această echitate este cea care va fundamenta, dincolo de orice culpă, răspunderea obiectivă a administraţiei în anumite ipoteze. Interesant de observat este că, doar la un an după tranşarea afacerii Cames, Curtea de Casaţie franceză a introdus principiul răspunderii obiective pentru lucruri, "inaugurând" teoria riscului civil, ceea ce constituie o dovadă clară a faptului că riscul administrativ nu este un împrumut din dreptul civil[49].

            Răspunderea pentru riscul administrativ are la bază ideea de serviciu public care creează un risc special. Spre exemplu, în cazul minorilor delincvenţi, educaţi prin metode speciale ce presupuneau o semi-libertate, statul a fost condamnat să răspundă chiar dacă acei minori erau daţi în grija unei alte persoane, datorită faptului că această educare poate fi considerată un serviciu public[50]. Acest fapt dovedeşte încă o dată că răspunderea pentru risc din dreptul administrativ nu e totuna cu răspunderea pentru fapta altuia din dreptul civil.

            Cu toate acestea au existat voci care au încercat să se folosească de răspunderea pentru lucruri, bazată la rândul său pe risc, ca să demonstreze că teoria riscului administrativ nu are nimic original. Însă, aşa cum s-a observat, a spune asta înseamnă nici mai mult nici mai puţin decât a afirma că funcţionarii publici sunt "lucrurile" administraţiei[51].

            O autoare observa în mod justificat că, spre deosebire de răspunderea de drept civil, răspunderea administraţiei publice nu are un fundament politic, moral sau religios; fapta culpabilă nu este un "păcat", fiind vorba de o garanţie socială, adică strict de o răspundere-reparaţie şi nu de o răspundere-sancţiune[52]. Acelaşi lucru se poate aplica şi în cazul celor două tipuri de risc. Dacă în cazul riscului civil, cu toată obiectivitatea pe care această noţiune o pretine, la baza răspunderii se află tot "vina" cuiva - chiar dacă aceasta nu se poate analiza în termenii clasici ai culpei - la baza riscului administrativ se află în final nu o vină, ci raportul între interesul public care trebuie satisfăcut - şi pentru satisfacerea căruia administraţiei nu i se poate reproşa nimic - şi interesul privat care nu poate fi ignorat[53].

 

            O a doua ipoteză a răspunderii obiective de drept administrativ este cea fundamentată pe egalitatea în faţa sarcinilor publice. Nu ne vom mai opri încă o dată asupra ei, întrucât am oferit câteva detalii asupra acestei răspunderi atunci cand ne-am referit la actele administrative legale ce pot cauza prejudicii[54].

 

            Concluzionând cele spuse până acum, cu toată necesitatea existenţei, în principiu, a unei culpe a administraţiei, se poate observa că, istoric vorbind, echitatea, şi nu culpa, apare cel mai devreme la baza acestei răspunderi[55]. Asistăm, am putea spune, la o evoluţie inversă faţă de cea din dreptul civil, de la o răspundere obiectivă la una cvasi-subiectivă, bazată pe un melanj între culpă şi echitate.

 

            c) Prejudiciul

 

            Prejudiciul este în general definit în doctrina de drept civil ca reprezentând rezultatele dăunătoare, de natură patrimonială sau nepatrimonială, efecte ale încălcării drepturilor subiective şi interesele legitime ale unei persoane[56]. Dacă, în dreptul privat, îndeplinite fiind şi celelalte condiţii ale angajării răspunderii civile, orice prejudiciu va da dreptul la despăgubire, în dreptul public vor exista din nou o serie de limitări.

 

            Am văzut mai sus că administraţia poate răspunde nu numai pentru actele sale nelegale, ci chiar şi pentru cele legale[57]. Însă existenţa sau inexistenţa unei obligaţii de răpundere în aceste din urmă cazuri va fi dată tocmai de caracterul prejudiciului, care trebuie să fie, în acelaşi timp, special şi anormal. Specialitatea prejudiciului înseamnă că el a fost provocat numai unor anumite persoane, în număr relativ redus. Un aşa-zis prejudiciu care ar fi provocat tuturor sau unor categorii întregi de persoane, determinată printr-un criteriu obiectiv, ar constitui în realitate o sarcină publică, egală pentru toţi şi care nu poate da naştere la despăgubiri[58]. Anormalitatea sa se referă la faptul că trebuie să existe, în această ipoteză, un prejudiciu ieşit din comun, suficient de grav încât să dea locul angajării acestei răspunderi, care rămâne totuşi o formă excepţională.

            Tot în legătură cu prejudiciile provocate prin acte administrative legale mai poate fi spus şi că - chiar dacă principiul este, în general, cel a reparării integrale a prejudiciului, la fel ca în dreptul privat - în aceste cazuri va putea fi reparată doar acea parte din prejudiciu care are, în concret, un caracter special şi anormal[59].

 

 

 

            d) Cauzele care înlătură răspunderea administraţiei

 

            Un alt specific al răspunderii de drept public vom găsi la nivelul cauzelor care înlătură răspunderea. Dacă, în principiu, ele rămân aceleaşi ca în dreptul privat, adică forţa majoră, fapta victimei şi fapta unui terţ, dreptul administrativ va particulariza anumite elemente.

            În primul rând, noţiunea de faptă a victimei este extinsă. Ea nu va înlătura răspunderea administraţiei doar când are valoare de forţă majoră - ca în dreptul civil, ci şi în alte trei situaţii specifice, cunoscute în doctrina franceză sub numele de excepţia de nelegitimitate, excepţia riscului acceptat şi excepţia de precaritate[60]. Toate aceste excepţii pleacă de la situaţia particulară în care s-a aflat victima, situaţie care a contribuit la producerea prejudiciului.

            În cazul excepţiei de nelegitimitate, victima se găseşte într-o situaţie nelegitimă, datorată neregularităţii acesteia. Este cazul, spre exemplu, al situaţiei ocupanţilor neregulamentari ai domeniului public, care vor putea fi expulzaţi şi nu vor fi despăgubiţi pentru acest lucru, chiar dacă actul de expulzare este nelegal din anumite puncte de vedere.

            A doua excepţie referitoare la situaţia victimei este cea a riscului acceptat: victima se află într-o împrejurare căreia i s-a expus cunoscându-i riscurile. Spre exemplu, un grup de indivizi prinşi într-o avalanşă nu vor putea cere despăgubiri de la autorităţile publice care aveau sarcina de a face lucrări pentru evitarea avalanşelor, atât timp cât aceştia cunoşteau riscul şi i s-au expus de bună voie.

            Excepţia de precaritate nu mai are legătură cu fapta victimei, ci se referă la încălcarea unei categorii de drepturi specifică dreptului administrativ. Este vorba de drepturile precare, acele drepturi care - spre deosebire de drepturile dobândite - rămân întotdeauna mai mult sau mai puţin la discreţia administraţiei, care poate determina stingerea lor atunci când interesul public o cere, fără ca acest lucru să dea naştere la despăgubiri. Sunt prin excelenţă precare drepturile asupra domeniului public, precum şi drepturile celor numiţi în funcţie pe criterii politice. Astfel, spre exemplu, un ocupant temporar al domeniului public poate avea obligaţia de a-şi muta instalaţiile pentru a permite realizarea unor lucrări publice, însă pierderile pe care el le suferă nu vor fi acoperite de către administraţie. Practic, în acest caz ceea ce se înlătură nu este răspunderea administraţiei pentru culpa sa, ci ipotezele în care aceasta ar putea răspunde pentru un act legal ce a creat un prejudiciu anormal şi special.

            Concluzionând, dacă în dreptul civil cauzele străine înlătură răspunderea doar în ipoteza în care aceastea au valoare de forţă majoră, fiind capabile astfel să mineze legătura de cauzalitate, răspunderea administrativă poate fi înlăturată şi atunci când legătura de cauzalitate persistă.

 

            2. Răspunderea administraţiei pentru funcţionarii săi - o răspundere a comitentului pentru prepus?

 

            Vom trata aici singura formă a răspunderii civile ce s-ar putea regăsi, într-o oarecare măsură, şi în dreptul administrativ, excluzând, bineînţeles, răspunderea pentru fapta proprie pe care am analizat-o până în acest moment. Este vorba despre răspunderea comitenţilor pentru prepuşii lor, similară - chiar identică, afirmă unii autori - cu răspunderea administraţiei pentru funcţionarul vinovat de emiterea actului ilegal[61].

            În realitate, considerăm că cele două tipuri de răspundere au puţine lucruri în comun, dreptul administrativ - în principal prin teoria faptei detaşabile şi a faptei de serviciu - depărtându-se mult de concepţie civilistă. Vom analiza, în continuare, principalul element de diferenţă existent între cele două răspunderi, care se referă la condiţia comiterii faptei ilicite în timpul exercitării funcţiei de către comitent sau funcţionarul public, dar şi anumite particularităţi existente la nivelul raportului între unii funcţionari şi administraţie, particularităţi ce îl deosebesc de un raport de prepuşenie veritabil.

 

            Dacă în dreptul civil la baza acestei răspunderi se află faptul că cel care comandă, chiar şi în lipsa cunoştiinţelor tehnice necesare, trebuie să fie responsabil - răspunderea având la bază ideea de garanţie[62], în dreptul administrativ găsim aceeaşi idee de risc administrativ de care am vorbit şi mai sus.

            Situaţiile care au dus la crearea răspunderii comitenţilor pentru prepuşi în dreptul civil nu puteau să nu apară - mai devreme sau mai târziu - şi în dreptul administrativ. Veritabilele armate de funcţionari folosite în administraţie au ridicat destul de repede problema răspunderii pentru actele ilegale şi vătămătoare pe care ei le emit.

            Întrebarea dacă cel care trebuie să răspundă într-o situaţie sau alta este administraţia sau funcţionarul său a dus la crearea, în special în jurisprudenţa şi doctrina franceză, a teoriei faptei detaşabile de funcţia publică. Redusă la esenţă, teoria faptei detaşabile poate fi prezentată în felul următor: ori de câte ori vinovat pentru producerea prejudiciului este funcţionarul care a comis o faptă detaşabilă de funcţia publică, lipsită deci de legătură cu această funcţie, el va răspunde personal faţă victima prejudiciului. Din contră, ori de câte ori fapta funcţionarului este o faptă de serviciu, aflată în strânsă legătură cu funcţia sa, administraţia va fi cea răspunzătoare. Citând o definiţie deja clasică a lui Laférriere, putem spune că există o faptă de serviciu „când actul prejudiciabil este impersonal, dacă relevă un administrator mai mult sau mai puţin supus greşelii". Fapta detaşabilă de serviciu apare atunci când prin ea transpare „omul cu slăbiciunile sale, cu pasiunile sale, cu imprudenţele sale"[63].

            Imediat după naşterea teoriei s-au observat, însă, insuficienţele de ordin practic pe care ea le prezenta. Rareori, în cazul unei fapte detaşabile de funcţia sa, funcţionarul ar fi suficient de solvabil încât să asigure o reparaţie integrală pentru prejudiciul cauzat. Invers, administraţia nu poate fi decât mereu solvabilă, garantând victimei o acoperire efectivă a prejudiciului. Aceste constatări, împreună cu dorinţa de a proteja cât mai bine victima unui act administrativ nelegal, au dus practic la o „dublare" a conceptului de faptă detaşabilă, putându-se vorbi de o faptă detaşabilă din punctul de vedere al victimei, dar şi de o faptă detaşabilă din punctul de vedere al administraţiei publice, atunci când ar intenţiona să se întoarcă împotriva funcţionarului vinovat cu o acţiune în regres.

            Privind din punctul de vedere al victimei, grija de a-i asigura acesteia repararea integrală a prejudiciului - garantată de solvabilitatea practic nelimitată a administraţiei - a dus la o minimalizare extraordinară a ideii de faptă detaşabilă: practic, singura astfel de faptă pe care ne-o mai putem imagina apare atunci când funcţionarul creează un prejudiciu lipsit de orice legătură cu funcţia sa[64]. Prin urmare, nu se mai pune în acest caz problema discuţiilor din doctrina de drept civil, cu privire la cât de mult se poate abate prepusul de la funcţie[65]: în orice situaţie în care un funcţionar public cauzează un prejudiciu aflat într-o legătură, chiar destul de vagă, cu funcţia îndeplinită, victima va alege să acţioneze în instanţă administraţia pentru a i se asigura o reparaţie integrală.

            Din punctul de vedere al administraţiei, însă, după repararea prejudiciului cauzat victimei se va pune problema unei eventuale acţiuni în regres împotriva funcţionarului vinovat. Aici va interveni o nouă relevanţă a faptei detaşabile, care nu mai este apreciată la fel de strict ca atunci când în cauză se puneau interesele victimei.

            Se face practic distincţia între trei tipuri de asemenea fapte detaşabile[66]:

            1) Primul tip sunt faptele comise în exerciţiul funcţiei, dar care se detaşează de aceasta datoriră gravităţii lor, ce relevă comportamentul „personalizat" al unui om. Este cazul situaţiilor în care funcţionarul a fost animat de preocupări personale, în care s-a făcut vinovat de un anumit exces în comportament ce nu pot fi motivate de funcţia sa sau în care a săvârşit fapte de o gravitate excepţională. Poate fi cazul, spre exemplu, al unui funcţionar public care - aflat în timpul serviciului - răneşte o persoană care dorea să îi solicite ceva.

            2) Al doilea tip este fapta comisă în afara exerciţiului funcţiei dar păstrând o anumită legătură cu aceasta. Este vorba de faptele comise cu prilejul prestării unui serviciu, dar şi a celor comise în afara serviciului dar cu mijloace puse la dispoziţie funcţionarului de către administraţie. Un exemplu ar fi fapta poliţistului care, aflat în afara orelor de lucru, ucide din greşeală pe cineva cu arma din dotare.

            3) În sfârşit, cel de-al treilea tip este reprezentată de fapta pur personală, deci detaşabilă, care nu are nicio legătură cu serviciul cum ar fi, spre exemplu, cazul unui funcţionar public care accidentează pe cineva cu maşina personală, în afara orelor de serviciu.

            În ultima dintre aceste ipoteze fapta detaşabilă este aceeaşi şi din perspectiva victimei, şi din a administraţiei, nepunându-se problema unei acţiuni în regres întrucât - datorită chiar acestui fapt - administraţia nu a plătit nimănui nimic. În primele două cazuri, însă, apare acea ambivalenţă a faptei detaşabile de care vorbeam. Din punctul de vedere al victimei, ele vor reprezenta simple fapte de serviciu, pentru care administraţia trebuie să răspundă patrimonial. Din punctul de vedere al administraţiei, însă, ele rămân fapte detaşabile care îi permit, după ce îl va despăgubi pe particular, să se subroge în dreptul acestuia, întorcându-se împotriva funcţionarului vinovat pentru a recupera suma plătită.

            În fine, o faptă care nu se înscrie în niciuna din ipotezele de mai sus va fi considerată o faptă de serviciu. Chiar dacă această noţiune poate fi întâlnită şi în dreptul civil, aplicabilă atunci când greşeala prepusului a fost determinată strict din vina "serviciului" organizat de comitent, din nou vom observa o diferenţă în dreptul administrativ, constând în calificarea mult mai facilă a unei fapte ca fiind de serviciu. Această afirmaţie poate părea paradoxală căci, în fond, interesul public ar consta mai degrabă în folosirea banilor în cu totul alte scopuri decât acoperirea greşelilor unui funcţionar sau al altuia. Dar, cum în mod corect s-a remarcat în doctrina noastră mai veche, "funcţionarii fiind obligaţi la o diligenţă prea mare, vor avea teamă de a îndeplini cu celeritate necesităţile serviciului"[67]. Sarcinile pe care trebuie să le îndeplinească administraţia sunt cel mai adesea mult mai dificile decât sarcinile oricărei întreprinderi particulare. Or, în aceste condiţii, a cere funcţionarilor o maximă diligenţă chiar şi în condiţii foarte grele ar însemna, pe de o parte, să încurajezi pasivitatea lor - căci e mai greu să greşeşti atunci când te abţii, şi, pe de altă parte, să descurajezi pe oricine ar dori să lucreze într-un asemenea cadru ce poate deveni foarte riscant pentru patrimoniul său. Oricare dintre aceste consecinţe ar prejudicia mai tare interesul public decât obligaţia administraţiei de a oferi despăgubiri pentru faptele funcţionarilor săi.

            Clasificarea de mai sus nu exclude situaţia în care prejudiciul ar decurge din împletirea unei fapte detaşabile cu o faptă de serviciu, caz în care răspunderea va fi solidară, realizându-se o partajare a acesteia între funcţionar şi administraţie[68].

            Poate fi aplicată această teorie a faptei detaşabile şi în dreptul românesc? Credem că da, acest lucru reieşind chiar din principala reglementare care se referă la tragerea la răspundere a unui funcţionar vinovat de emiterea unui act administrativ nelegal pe care o găsim în art. 16 al Legii contenciosului administrativ, care prevede că cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a soluţiona cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea pârâtă.

            Credem că ipoteza reglementată de dreptul nostru exclude, din prima, situaţia în care funcţionarul s-ar face vinovat de o faptă complet detaşabilă de funcţia sa. În această situaţie victima nu ar putea în niciun caz să cheme persoana respectivă în faţa unei instanţe de contencios administrativ, alături de autoritatea pârâtă, rămânându-i doar posibilitatea de a acţiona împotriva acesteia pe cale civilă.

            De asemenea, trebuie excluse din sfera acestui articol şi acele greşeli care constituie strict fapte de serviciu ale funcţionarului. Şi aceasta întrucât, în acest caz, nu s-ar putea pune problema de a exista o persoană vinovată deoarece, prin ipoteză, "vina" este strict a serviciului.

            Ne rămâne deci să concluzionăm că art. 16 al Legii nr. 554/2004 se va aplica acelor fapte care sunt detaşabile din perspectiva administraţiei, dar nu şi din perspectiva victimei. Acelaşi lucru reiese şi din precizarea textului legal, care spune că funcţionarul va fi ţinut să despăgubească victima solidar cu autoritatea administrativă[69]. Prin urmare, ne aflăm în ipoteza clasică în care administraţia va acoperi complet prejudiciul suferit de victimă, urmând ca apoi să se întoarcă cu o acţiune în regres împotriva funcţionarului vinovat. De altfel, credem că administraţia îşi păstrează această posibilitate şi atunci când victima nu a chemat în judecată funcţionarul vinovat, ci numai autoritatea administrativă.

 

            Concluzionând, credem că, în chiar esenţa lor, construcţia civilistă de răspundere pentru fapta altuia cu distincţia dintre faptă personală şi faptă de serviciu sunt profund diferite. Dacă prima are la bază ideea de protecţie a victimei, a doua o are la bază pe cea de protecţie atât a victimei, cât şi a agentului public[70]. Mai mult, acolo unde dreptul civil a încercat să justifice că un individ poate răspunde pentru fapta altuia, dreptul administrativ a construit o răspundere pentru o faptă personală de tip special, fondată pe ideea că o persoană juridică poate fi considerată autorul direct al unei culpe anonime[71].

 

            O altă dificultate legată de transpunerea răspunderii comitentului pentru prepuşi în dreptul privat este aceea că legătura de prepuşenie din dreptul administrativ nu îndeplineşte, în unele cazuri, cerinţele dreptului civil.

            Tradiţional, în cazul mandatului de drept privat nu se acceptă ideea că mandatarul ar fi prepusul mandantului[72]. Cu atât mai mult nu vom putea considera că acele autorităţi alese, care exercită un mandat de drept public, ar putea fi tratate ca fiind pur şi simplu nişte prepuşi ai unităţii administrativ teritoriale sau ai statului. Ele sunt mai aproape de nişte organe ale persoanei juridice de drept public, organe care îi formează voinţa şi pentru ale căror acte unitatea administrativ-teritorială sau statul, după caz, va răspunde ca fiind actele sale proprii. Această observaţie este cu atât mai întemeiată cu cât discutăm despre o răspundere pentru actele administrative, acte emise - preponderent - tocmai de aceste organe alese.

 

            3. În loc de concluzie: convergenţa deosebirilor

 

            Aşa cum arătam în prima parte a studiului nostru, simplele deosebiri dintre două instituţii juridice se pot dovedi insuficiente în a califica autonomia uneia dintre ele, în lipsa unei convergenţe ce trebuie să existe între aceste deosebiri. Până acum ne-am mulţumit să aratăm, punctual, diferenţele pe care răspunderea administrativă le prezintă faţă de cea civilă. Ne mai rămâne, aşadar, să dăm sens acestora, stabilind care este liantul lor care le permite să înfiinţeze o instituţie juridică nouă.

            Credem că acest liant poate fi regăsit în însuşi conceptul de bază în jurul căruia s-a construit ramura dreptului administrativ, acela de interes public. Şi aceasta întrucât, aşa cum s-a observat, "cercetarea oricărei instituţii, înţeleasă ca ansamblu de norme cu obiect unic sau complex de reglementare, trebuie să pornească de la ceea ce reglementează întreaga ramură de drept"[73].

            Astfel, dacă privim panoramic toate deosebirile pe care le-am analizat până acum vom observa că sunt, până la ultima, justificate de principiul prevalenţei interesului public, împreună cu corolarul său - indemnizarea prejudiciilor cauzate prin încălcarea intereselor private.

            Una dintre consecinţele cele mai importante ale interesului public, care particularizează, credem noi, raportul obligaţional ce se naşte în urma unui act administrativ nelegal vătămător, este inegalitatea părţilor acestui raport care rezultă din însuşi faptul că una dintre ele nu acţionează în interesul său propriu, ci în interesul tuturor. Este vorba de o inegalitate pe care dreptul civil, construit special pentru a regla raporturile între particulari aflaţi pe poziţii juridice de egalitate, nu o poate "prelucra" prin mecanismele sale specifice.

            Aşa cum s-a observat, "din momentul în care se trece la raporturile de drept public, adică la cele care leagă individul de autoritatea publică, întreaga situaţie se modifică, deoarece aceasta din urmă nu se prezintă şi nu operează ca un simplu particular, ci este învestită, cel mai adesea, cu acel imperium care o caracterizează şi o distinge de individ"[74]. Or, în acest caz, se impune ca regulile ce guvernează materia răspunderii acesteia să fie adaptate situaţiei, nefiind suficientă o simplă analogie cu dreptul civil.

            Tocmai din cele arătate mai sus se poate deduce şi faptul că nu ori de câte ori administraţia va fi cea care produce un prejudiciu, răspunderea antrenată va fi una de natură administrativă. Se ştie că o persoană juridică de drept public este ambivalentă: ea poate acţiona utilizându-şi prerogativele de putere publică dar, de asemenea, poate alege să nu se folosească de acestea, acţionând ca o persoană de drept privat. Este cazul ipotezelor în care administraţia desfăşoară acte de gestiune privată care, aşa cum s-a spus, se deosebesc de actelele de gestiune publică întrucât acea persoană "nu invocă beneficiile sale de persoană publică şi se plasează voluntar în condiţia unui particular. Actele sale, chiar dacă interesează comunitatea, împrumută forma gestiunii private şi se menţin exclusiv pe terenul raporturilor de la particular la particular, în condiţia dreptului privat"[75]. Or, în acest caz, răspunderea angajată de eventualele acte prejudiciabile pentru particulari va fi cea de drept comun, şi nu răspunderea administrativă. Însă, trebuie subliniat că a afirma că administraţia publică este supusă în parte dreptului privat e una, iar a spune că dreptul administrativ e identic cu dreptul privat este alta[76].

 

            Concluzionând cele spuse până acum considerăm, alături de alţi doctrinari[77], că autonomia răspunderii administraţiei constă în faptul că are reguli speciale referitoare la chestiuni esenţiale şi care prezintă un înalt grad de originalitate, reguli ce converg spre constituirea unei noi instituţii juridice.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Autoarea este cadru didactic asociat la Facultatea de Drept a UBB Cluj-Napoca şi auditor de justiţie la Institutul Naţional al Magistraturii; adresă de e-mail: ioanapasculet@gmail.com.

[1] René Chapus: Droit administratif général, ed. Montchrestien, Paris, 2000, vol. I, pg. 1177

[2] Este vorba de o celebră dispută doctrinară petrecută imediat după apariţia Legii nr. 1/1967 care, după aproape 20 de ani, readucea în actualitate verificarea legalităţii actelor administrative, prin reintroducerea unui sistem de contencios administrativ. Pentru detalii, a se vedea . M. Lepădătescu: "Natura juridică a răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale" în Analele Universităţii din Bucureşti, seria ştiinţe sociale, ştiinţe juridice, nr. 1/1968, pp. 10-11; Gh. Tarhon: "Culpa - element necesar al răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat, conform Legii nr. 1/1967" în Revista Română de Drept, nr. 12/1968, pp. 73-82; Tudor Drăganu: "Natura răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat potrivil Legii nr. 1/1967" în Revista Română de Drept, nr. 7/1973, pp. 48-59.

[3] De altfel, această concepţie este comună şi dreptului anglo-saxon. Acolo se consideră că dreptul administrativ practic nu există, regulile sale fiind doar derogări de la dreptul comun, aplicabil în principiu statului ca şi altor particulari (André de Laubadére: Traité de droit administratif, ed. LGDJ, Paris, 1973, vol. I, pg. 34).

[4] Liviu Pop: "Unele aspecte în legătură cu răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale" în Dreptul, nr. 7/2000, pp. 30-35; Ion Deleanu: Tratat de procedură civilă, ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, vol. II, pg. 396.

[5] Publicată în M. Of. nr. 1154 din 2004.

[6] A se vedea în acest sens Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan", Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998.

[7] Petre Botezatu: Introducere în logică, ed. Polirom, Iaşi, 1997, pg. 120

[8] Noţiunea poate fi definită ca reprezentând sinteza cunoştiinţelor referitoare la un obiect determinat. A se vedea în acest sens Petre Botezatu, op. cit., pg. 118.

[9] Benoît Plessix: L'utilisation du droit civil dans l'élaboration du droit administratif, ed. Panthéon-Assas, Paris, 2003, pg. 689

[10] Dacă luăm cazul răspunderii penale vom vedea că ea are elemente specifice  ce o deosebesc de răspunderea civilă (de exemplu, cerinţa ca fapta ilicită să fie prevăzută de legea penală pentru ca răspunderea să fie antrenată), dar, de asemenea, că îi lipsesc unele elemente ale răspunderii civile (spre exemplu, necesitarea existenţei unui prejudiciu, cu excepţia anumitor cazuri prevăzute ca atare de legea penală).

[11] Astfel, în acest caz - spre deosebire de specia care trebuie să păstreze toate elementele genului - dreptul special nu mai păstrează toate caracteristicile dreptului comun, putând deroga de la ele.

[12] A se vedea, de exemplu, Liviu Pop, loc. cit., pg. 32

[13] Benoît Plessix, op. cit., pp. 47-48

[14] André de Laubadére, op. cit., pg. 36

[15] Benoît Plessix, op. cit., pg. 783

[16] André de Laubadére, op. cit., pg. 35

[17] ibidem, pg. 37

[18] Liviu Pop: Teoria generală a obligaţiilor, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pg. 212

[19] Cu toate că poate părea paradoxal, acest lucru este valabil atât în cazul răspunderii civile delictuale, cât şi în cel al răspunderii civile contractuale. Căci şi în acest din urmă caz nu vom putea spune că prejudiciul se naşte direct din contractul încheiat - deci dintr-un act juridic - ci dintr-o faptă ilicită care are la bază acel contract (spre exemplu, neexecutarea obligaţiei, care este în mod clar un fapt juridic întrucât nu putem afirma că o parte şi-a nesocotit obligaţiile urmând să producă tocmai efectul sancţionării sale).

[20] Paul Vasilescu: Relativitatea actului juridic civil, ed. Rosetti, Bucureşti, 2003, pg. 91

[21] Există, însă, şi o răspundere atrasă nu de actele administrative nelegale, ci de faptele ilicite ale administraţiei. Discuţia despre natura juridică a acestei răspunderi excede, însă, studiului nostru, astfel încât nu ne vom opri asupra ei.

[22] André de Laubadére, op. cit., pg. 684

[23] Este cazul, spre exemplu, al unui act administrativ atins de o ilegalitate de formă dar care, în concret, nu a putut provoca un prejudiciu particularului.

[24] Ilie Iovănaş: Drept administrativ, ed. Servo Sat, Arad, 1997, pg. 174. Putem lua, drept exemplu, un act administrativ nelegal pentru lipsa unui aviz consultativ şi care produce un prejudiciu unui particular. Acest act este anulabil, însă va da loc la despăgubiri doar dacă între lipsa avizului, adică motivul de nelegalitate, şi paguba suferită de particular există o relaţie de cauzalitate. Dacă nu există această relaţie, cu alte cuvinte dacă organul respectiv ar fi cerut avizul, iar actul legal ar fi produs aceleaşi efecte, acordarea de despăgubiri nu va fi posibilă.

[25] Pentru discuţii în legătură cu actele de guvernământ a se vedea André de Laubadére, op. cit., pp. 272-280

[26] Imposibilitatea controlului contencios al acestor acte este prevăzut şi în dreptul nostru, de Legea nr. 554/2004 care în art. 5, alin. 1, lit. a) prevede că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Or, tocmai acesta este domeniul predilect al actelor de guvernământ, căci raporturile dintre autorităţile executive şi parlament sunt întotdeauna încărcate de o doză substanţială de politic.

[27] Relativ de curând, acest gen de răspundere a trangresat graniţele domeniului executiv, impunându-se şi în cel legislativ, prin răspunderea statului pentru legi şi convenţii internaţionale.

[28] C.E. 30 noiembrie 1923, concl. Rivet în M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois: Les grands arrets de la jurisprudence administrative, ed. Dalloz, Paris, 2001, pp. 260-267

[29] Acelaşi raţionament poate fi oricând susţinut şi în dreptul nostru, el fiind fundamentat chiar pe prevederile art. 16, alin. 1 din Constituţia României care prevede că cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice.

[30] Liviu Pop, loc. cit., pg. 33

[31] idem, op. cit., pg. 180

[32] ibidem, pp. 183-187

[33] V. Gh. Tarhon, loc. cit.,  pp. 73-82

[34]Tudor Drăganu: loc.cit., pp. 48-59; M. Lepădătescu, op. cit.,  pp. 10-11

[35] Liviu Pop, op. cit., pg. 190

[36] René Chapus, op. cit., pg. 1243

[37] În acelaşi sens, a se vedea Ilie Iovănaş, op. cit., pg. 176. De altfel, autorul citat consideră că o culpă este necesară în orice ipoteză în care vorbim despre răspundere, aşa-numita răspunedere obiectivă nefiind în realitate o răspundere, ci o simplă obligaţie autonomă de reparare a prejudiciului.

[38] Ilie Iovănaş, op. cit.,  pg. 177

[39] A se vedea André de Laubadére, op. cit., pg. 268 şi urm.

[40] ibidem, pg. 269

[41] Un bun exemplu în acest sens ar fi în domeniul rechiziţiilor. Astfel, putem presupune că în timpul unei stări de război, primarul unei localităţi din România emite o dispoziţie de rechiziţie privind o anumită categorie de bunuri. Conform art. 4, lit. a al Legii nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public (poblicată în M. Of. nr. 161 din 1997), competenţa de a emite un asemenea act ar fi aparţinut Preşedintelui României, care ar fi trebuit să o facă prin decretul de declarare a stării de război. Dispoziţia primarului este aşadar nelegală, fiind emisă de o autoritate necompetentă. Faptul că prin acest act se urmăreşte interesul public nu îl poate transforma într-un act legal, însă, datorită emiterii sale în cadrul unor circumstanţe excepţionale el nu va putea fi anulat de către instanţa de drept administrativ, dând loc la despăgubiri. În acest sens pot fi interpretate prevederile art. 5, alin. 3 ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ conform cărora actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

[42] André de Laubadére, op. cit., pg. 269

[43] ibidem, pg. 685

[44] René Chapus, op. cit., pg. 1251

[45] Situaţia este similară cu dreptul civil unde, cu toate că răspunderea pentru fapta proprie - o răspundere bazată pe culpă - rămâne regula, se pot întâlni şi excepţii, în cazul cărora răspunderea este obiectivă.

[46] André de Laubadére, op. cit., pp. 688-693

[47] ibidem, pg. 687

[48] C.E., 21 iunie 1895, concl. Romieu în M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois, op. cit., pp. 39-44

[49] Benoît Plessix, op. cit., pg. 509

[50] ibidem, pg. 699

[51] ibidem, pg. 703

[52] Jacqueline Morand-Deviller: Cours de droit administratif, ed. Montchrestien, Paris, 2001, pg. 728

[53] Am dori să ilustrăm afirmaţia de mai sus prin două exemple, pentru a încerca să o clarificăm cât mai bine. Astfel, în cazul în care un particular este ţinut să răspundă pentru "fapta" lucrului său, în ciuda faptului că din punct de vedere juridic acestuia nu i se poate reproşa o culpă propriu-zisă, în ochii celorlalţi el este cel "vinovat" în sensul comun al termenului (şi aceasta strict în baza faptului că lucrul era al său, iar el îl folosea în interes propriu). În cazul răspunderii administraţiei pentru risc, nu mai poate fi vorba de o asemenea vină: dacă tragem linie, în ciuda incidentului care a dat loc unui prejudiciu, profitul general este mai mare decât paguba particulară. Dar cum este inechitabil să obligăm particularul să se sacrifice pentru binele societăţii, interesul public şi cel privat vor fi reechilibrate pe calea despăgubirilor.

[54] A se vedea supra.

[55] Benoît Plessix, op. cit., pg. 506

[56] Liviu Pop, op. cit., pg. 199

[57] A se vedea supra

[58] André de Laubadére, op. cit., pg. 696. Ne putem imagina o hotărâre de consiliu local care ar stabili, spre exemplu, creşterea impozitelor şi a taxelor locale. Aceasta i-ar prejudicia pe toţi locuitorii acelui oraş, provocându-le o pierdere, însă prejudiciul lor nefiind unul special nu va putea da naştere unei despăgubiri cât timp actul care l-a cauzat este legal.

[59] René Chapus, op. cit., pg. 1209

[60] Pentru dezvoltări în acest sens, a se vedea René Chapus, op. cit., pp. 1201-1205

[61] Liviu Pop, loc. cit., pg. 35

[62] Franc̜ois Terré, Philippe Simler, Yves Lequette: Droit civil. Les obligations, ed. Dalloz, Paris, 1996, pg. 640

[63] apud  Rene Chapus, op. cit., pg. 1330

[64]Jean Michel de Forges: Droit administratif, ed. PUF, Paris, 1998, pg. 299

[65] Franc̜ois Terré, Philippe Simler, Yves Lequette, op. cit., pp. 644-649

[66] Rene Chapus, op. cit., pp. 1331-1337

[67] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, ed. Tipografia Gutenberg, Bucureşti, 1906, vol. I, pg. 183

[68] Bineînţeles, şi în acest caz administraţia va despăgubi în mod complet victima prejudiciului, însă nu se va putea întoarce împotriva funcţionarului pentru întreaga sumă, ci doar pentru o parte din ea, proporţională cu vina acestuia în producerea prejudiciului.

[69] Cu toate că reglementarea se referă în mod expres la o răspundere solidară, în opinia noastră trebuie subînţeles că este vorba fie de o răspundere solidară - în cazurile în care vina este parţial a administraţiei, parţial a funcţionarului, fie de una in soliduum - când vina este exclusiv a funcţionarului.

[70] Benoît Plessix, op. cit., pg. 699

[71] ibidem, pg. 700

[72] Franc̜ois Terré, Philippe Simler, Yves Lequette, op. cit., pg. 641

[73] Ilie Iovănaş, op. cit,  pg. 179

[74] Anibal Teodoresco: "Le fondement juridique de la responsabilité dans le droit administratif" în Méanges Paul Negulesco, ed. Imprimeria Naţională, Bucureşti, 1935, pg. 49

[75] Romieu, concluzii la afacerea Terrier, C.E., 6 februarie 1903 apud Jacqueline Morand-Deviller, op. cit., pg. 729

[76] Benoît Plessix, op. cit., pg. 689

[77] Georges Dupuis, Marie-Jose Guédon, Patrice Chrétien: Droit administratif, ed. Dalloz-Sirey, Paris, 2007, pg. 600

 

« Back