Numărul 4 / 2010

 

IN MEMORIAM TUDOR DRĂGANU

 

 

AFECTAŢIUNEA - CAUZĂ DE INADMISIBILITATE A ACŢIUNII ÎN REVENDICARE A IMOBILELOR PRELUATE ÎN MOD ABUZIV DE CĂTRE REGIMUL COMUNIST?[1]

 

Ovidiu Podaru*

 

 

 

Résumé : L'affectation - fin de non-recevoir de la revendication des immeubles nationalisés de façon abusive par le régime communiste?L'affectation - le deuxième critère principal qui doit être rempli pour qu'un bien puisse être considéré comme appartenant au domaine public - représente une question juridique trop peu étudiée par notre droit administratif. Ses implications dans le processus d'implémentation de la Loi no. 10/2001 ont été analysées encore moins. L'affectation peut-elle empêcher la restitution à l'ancien propriétaire ou à ses héritiers d'un bien confisqué de façon abusive pendant l'ancien régime?

Cette question constitue l'objet d'étude du présent article. Ainsi, dans le "droit commun" (administratif), le principe consiste à considérer que l'annulation du titre de l'État (ou de l'unité administrative territoriale) entraîne l'annulation du régime domanial (l'inaliénabilité spécifique de celui-ci n'étant pas en mesure d'empêcher la restitution du bien à l'ancien propriétaire). Cependant, d'autre part, notre système juridique a emprunté le principe français (contraire au principe allemand), selon lequel le bien lui-même est inaliénable, et pas seulement son affectation. Malgré ça, la loi spéciale établit une solution partiellement différente pour les diverses situations qui peuvent apparaître en pratique:

a) dans l'hypothèse où les terrains sont soumis à des servitudes légales ou à des aménagements d'utilité publique rurale ou urbaine, l'affectation, cause de l'inaliénabilité, prévaut à la restitution en nature; autrement dit, l'affectation, qui exprime l'intérêt public, l'emportent sur le caractère abusif de la nationalisation du bien, de sorte qu'en guise de réparation il y aura restitution d'un équivalent;

b) dans l'hypothèse des immeubles - bâtiments destinés à l'usage d'un service public, l'immeuble doit être restitué en nature; cependant, l'affectation subsiste - temporairement - de sorte que c'est elle et non pas le bien qui est "inaliénable" pour quelque temps.

Le traitement différent s'explique par des raisons pécuniaires et de mutabilité du service public.

 

Rezumat: Afectaţiunea - cel de-al doilea criteriu principal care trebuie întrunit pentru ca un bun să poată fi considerat ca aparţinând domeniului public - reprezintă o problemă juridică prea puţin studiată în dreptul nostru administrativ. Cu atât mai puţin au fost analizate implicaţiile acesteia în procesul de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001. Poate fi afectaţiunea un motiv de împiedicare a restituirii unui bun preluat în mod abuziv în perioada vechiului regim, fostului proprietar ori moştenitorilor acestora?

Acesta este obiectul de studiu al prezentului articol. Astfel, în „dreptul comun" (administrativ) principiul este în sensul că desfiinţarea titlului statului (ori unităţii administrativ teritoriale) atrage după sine desfiinţarea regimului domenial (inalienabilitatea specifică acestuia nefiind în măsură să împiedice restituirea bunului fostului proprietar). Pe de altă parte însă, sistemul nostru de drept a preluat principiul francez (contrar celui german) potrivit căruia bunul în sine este inalienabil, iar nu doar afectaţiunea sa. Cu toate acestea, legea specială stabileşte o soluţie parţial diferită pentru diversele situaţii care apar în practică:

a) în ipoteza terenurilor afectate de servituţi legale ori amenajări de utilitate publică rurală ori urbană, afectaţiunea, cauză a inalienabilităţii, prevalează restituirii în natură; cu alte cuvinte, afectaţiunea, expresie a interesului public, înfrânge caracterul abuziv al preluării bunului, astfel că măsurile reparatorii acordate vor fi în echivalent;

b) în ipoteza imobilelor - construcţii afectate utilizării unui serviciu public, imobilul trebuie restituit în natură; afectaţiunea însă subzistă - temporar - astfel că ea, şi nu bunul, este „inalienabilă" pentru o perioadă de timp.

Diferenţa de tratament se explică pe considerente pecuniare şi de mutabilitate a serviciului public.

 

Mots-clés: domaine public, affectation, utilité publique, immeuble nationalisé de façon abusive, restitution en nature / en équivalent

Cuvinte cheie: domeniu public, afectaţiune, utilitate publică, imobil preluat abuziv, restituire în natură / în echivalent

 

 

Despre problemele cauzate de aplicarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989[2] doctrina ultimilor 10 ani a scris (poate prea) mult. Rândurile care urmează însă, ar trebui să facă o notă distinctă, din cel puţin două puncte de vedere: primul, că abordarea subiectului nu este unul specific civilist; or, subiectele legate de aplicarea Legii nr. 10/2001 nu au constituit niciodată un punct de atracţie pentru autorii de drept administrativ, deşi poate s-ar fi cuvenit. Al doilea, că subiectul însuşi este unul extrem de rar abordat în dreptul nostru public: problema afectării (pentru utilitate publică) a unui bun imobil care astfel devine parte integrantă a domeniului public.

Dar ce legătură există între afectaţiunea unui bun domenial şi aplicarea Legii nr. 10/2001? Răspunsul nu pare prea greu de găsit: în ipoteza bunurilor care, între momentul preluării abuzive şi cel în care se pune problema retrocedării lor au fost afectate unei utilităţi publice, reparaţia trebuie făcută în natură sau în echivalent?

În ciuda tuturor aparenţelor, o soluţie clară nu este facilă. Pe de o parte pentru că, aşa cum o să arătăm, principiile generale ale domeniului public impun o anumită soluţie; pe de alta însă, realităţile vieţii practice, precum şi dispoziţiile exprese ale legii speciale impun o alta, dar nu neapărat una coerentă. Pentru o analiză a situaţiei, vom aborda mai întâi problema abstractă a afectaţiunii - criteriu de domenialitate (A), după care vom analiza implicaţiile afectaţiunii în procesul de aplicare a Legii nr. 10/2001 (B).

 

A. Afectaţiunea - criteriu de domenialitate

 

1. Criteriile de domenialitate

În doctrina română au existat prea puţine preocupări în sensul unei teorii analitice cu privire la criteriile de domenialitate[3]. Vom încerca, prin urmare, să raportăm criteriile semnalate în doctrina franceză la realităţile legislative şi jurisprudenţiale de la noi. Se pot distinge, astfel, două criterii principale[4], după care un bun poate fi încadrat în domeniul public.

a) Titlul. Dacă în sistemul francez, acest criteriu a stârnit numeroase discuţii[5], în doctrina noastră, autorii par a se fi resemnat cu dispoziţia constituţională de la art. 136 alin. 2 din Constituţie, potrivit căreia „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale", text care pare a simplifica la maximum problema: nu numai că titularul dreptului de proprietate publică este o persoană publică, dar acesta este expres arătat: Statul sau dezmembrămintele sale teritoriale. În alte cuvinte, proprietatea publică este o formă de proprietate, specificul său constând, între altele, şi în aceea că are un titular special.

b) Afectarea pentru cauză de utilitate publică. Pentru ca unui bun aflat în patrimoniul general al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale să i se aplice regimul domenial, el trebuie să fie afectat unei utilităţi publice. Aceeaşi concepţie o adoptă şi Legea nr. 213/1998, bunurile proprietate publică fiind „de uz sau de interes public".

Iată aşadar că legiuitorul pare a utiliza un criteriu alternativ (dualist).Cu toate acestea, ca formulare textul este criticabil. Astfel, sintagma „de interes public" este, pe de o parte, prea vagă, pentru că nu precizează în nici un fel acest interes şi, pe de alta, prea vastă, pentru că, evident, o include şi pe cealaltă „de uz public". Pentru că nu vedem cum s-ar putea ca un bun utilizat în comun de toţi oamenii să nu fie şi „de interes public". Doctrina noastră, asimilând această clasificare, a mers în general pe această linie[6], fără a se preocupa de o eventuală analiză şi critică a acesteia. În ce ne priveşte, considerăm mult mai exact criteriul dualist utilizat în doctrina şi jurisprudenţa franceză: bunuri afectate uzului public sau unui serviciu public[7], astfel încât, de lege ferenda, propunem ca art. 1 al Legii nr. 213/1998, în partea sa finală să aibă următorul conţinut: „...asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt afectate uzului public sau prestării unui serviciu public (subl. ns.)". Aşadar, criteriul alternativ de afectaţiune ar trebui să fie:

i. Uzul public. Apărut primul din punct de vedere cronologic, acesta a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu utilizat. Adică până în sec. al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul public natural.

Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie destinat totalităţii utilizatorilor, şi nu numai unei părţi din aceasta (rezervată)[8].

Uneori, distincţia nu este atât de uşor de făcut însă, în principiu nu există afectaţiune pentru uzul public decât dacă particularii pot utiliza bunul direct pentru ei, nu şi atunci când obiectivul lor final este de a utiliza serviciul public instalat pe bun (de pildă, cazul căilor ferate)[9].

ii. Serviciul public. Odată cu apariţia acestui criteriu, la începutul secolului XX, exista pericolul ca domenialitatea să se extindă în mod nejustificat. Tocmai de aceea, doctrina franceză, urmată îndeaproape de jurisprudenţă, a propus câteva criterii „reductoare": bunul să fie afectat unui serviciu public esenţial şi să joace în funcţionarea acestuia un rol preponderent (G. Jèze); bunul să fie indispensabil serviciului public, astfel încât, dacă ar fi înlăturat brusc de către administraţie, n-ar putea fi înlocuit fără inconvenient de către un altul[10] (M. Waline); bunul să reprezinte chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul din mijloacele prin care serviciul îşi îndeplineşte misiunea (M. Latournerie)[11].

Aceste criterii reductoare n-au avut însă decât un efect temporar în jurisprudenţa franceză, singurul asemenea criteriu aprobat în prezent fiind acela al amenajamentului special, dar şi acesta cu rezerve. De asemenea, aceste criterii restrictive au fost respinse şi de doctrina română interbelică[12], pe motiv că „nu rezistă nici unei critici serioase" şi „complică, în loc să simplifice chestiunea". În ce ne priveşte, noi credem că aceste criterii reductoare ar trebui să fie luate în seamă întrucât, spre deosebire de amenajamentul special, ele ar avea o însemnată importanţă practică. Astfel, pe de o parte, bunurile care fac obiectul serviciului public (cărţile dintr-o bibliotecă, tablourile dintr-un muzeu etc.), este firesc să fie declarate inalienabile, căci fără ele n-ar exista serviciul; în schimb, rafturile pe care se află cărţile, sistemele de protecţie ale tablourilor etc. pot oricând să fie înstrăinate şi înlocuite cu altele. Pe de altă parte, un troleibus sau mai multe ar putea fi vândute în măsura în care numărul total al acestora ar depăşi necesităţile locale; în schimb, una dintre puţinele maşini ale Ambulanţei dotate cu aparate ultramoderne, esenţială pentru funcţionarea serviciului, n-ar putea fi vândută. Din păcate, însă, marele neajuns al acestor teorii este acela de a fi imprecise şi de a lăsa domenialitatea la latitudinea unei aprecieri concrete, de moment[13].

 

2. Raporturile dintre domenialitate şi afectaţiune

Această problemă a reprezentat capul de afiş al unei interesante dezbateri doctrinare ai cărei protagonişti au fost L. Jansse[14], R. Capitant[15] şi A. de Laubadère[16].

După L. Jansse, domenialitatea nu are nimic de-a face cu afectaţiunea. Astfel, există bunuri afectate ce nu fac parte din domeniul public, după cum, tot aşa, există bunuri din domeniul public ce nu sunt afectate niciunei utilităţi publice. De fapt, regimul domenial are, în realitate, un alt scop: nu să satisfacă afectaţiunea, ci să conserve substanţa fondurilor în mâna pusă în mod absolut şi irevocabil de către administraţie. De aici vine ideea de inalienabilitate. Mai mult, precaritatea ocupaţiilor domeniale are drept scop de a permite colectivităţilor administrative să se debaraseze de consecinţele contractelor încheiate imprudent[17]. Chiar dacă a fost criticată de către A. de Laubadère[18] care, arătând că abandonarea criteriului afectaţiunii nu poate semnifica decât „un gest de oboseală provocat de dificultăţile sale", a avertizat că adoptarea acestei teorii nu poate conduce decât la crearea unui domeniu public prin determinarea legii, ideile lui Jansse sunt interesante, iar realitatea românească nu pare a fi departe de acestea.

Astfel, pe de o parte, într-un sistem democratic, liberal, este evident că inalienabilitatea trebuie să provină din afectaţiune; un bun neafectat trebuie să circule. Restricţia intervine atunci când bunul interesează întreaga colectivitate, potrivit principiului după care interesul public - văzut ca o sumă de interese private - trebuie să prevaleze faţă de un interes privat, văzut ut singuli. Sintagma „bunul este inalienabil pentru că este clasat"[19] (sau „pentru că aşa spune legea") sugerează mai degrabă un regim autoritar sau unul în care termenul „administraţie" este sinonim cu formalismul şi birocraţia. Pe de altă parte, potrivit aceluiaşi art.1 din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se exercită asupra bunurilor care „...potrivit legii (subl. ns.) sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public", ceea ce trebuie să ne dea de gândit. Uzul sau interesul public se determină, în mod firesc, de la caz la caz, în fapt, de regulă după natura şi utilizarea bunului. A determina prin lege utilitatea publică abstractă a anumitor categorii de bunuri poate constitui, de la caz la caz, un fapt periculos (a) sau protector (b) al acestor bunuri.

a) Periculos, căci aduce atingere liberei lor circulaţii, chiar dacă nu e nevoie de o asemenea restricţie. Într-un sistem autoritar, în care Statul tinde să acapareze totul, aceasta ar fi o regulă perpetuă, dar nefericită;

b) Protector, căci ar limita dreptul discreţionar al administraţiei de apreciere a utilităţii publice. Iar într-un sistem zis democratic, dar cu o administraţie coruptă, aceasta ar (putea) fi o soluţie temporară binevenită.

Oricum, merită a reflecta puţin pe marginea teoriei lui Jansse despre domenialitate şi afectaţiune şi aplicabilitatea acesteia la actualitatea juridică românească[20].

R. Capitant, fiul mult mai celebrului H. Capitant, se situează în cealaltă extremă: domenialitatea se confundă cu afectaţiunea şi, în consecinţă, prima ar trebui să dispară. Astfel, în loc să spunem că bunurile domeniale sunt inalienabile, ar trebui să arătăm că nu se poate face nici un act contrar afectaţiunii. Plecând de la o decizie de speţă[21], acesta mai arăta că inalienabilitatea nu priveşte chiar domeniul, ci doar afectaţiunea acestuia; în consecinţă, o eventuală înstrăinare a bunului nu are ca efect decât prelungirea afectaţiunii în mâinile noului proprietar. Ca o variantă a acestei teorii, R. Capitant a susţinut că regimul domenial e un regim mixt, care se formează prin suprapunerea a două noţiuni cu regimuri diferite: proprietatea, care relevă dreptul privat şi afectaţiunea, care relevă dreptul public. Sau, altfel spus, ca melanjul să fie mai vizibil, afectaţiunea este o servitute a proprietăţii publice.

Aceste idei, au atras, timp de 20 de ani, atât aprecieri, cât şi critici din partea autorilor de drept public: dacă admitem că inalienabilitatea priveşte doar afectaţiunea, înseamnă că cumpărătorul va achita preţul, însă nu va putea utiliza bunul (Waline); mai mult, dacă vom conveni că singurul concept ar trebui să fie afectaţiunea, practicienii ar fi forţaţi să tragă ei toate concluziile de aici, ştiind doar un singur lucru: că trebuie să protejeze afectaţiunea (Laubadère); mai mult, afectaţiunea nu poate fi o servitute de interes general, pentru că: lipseşte fondul dominant (a); Statul şi-ar aservi propriile sale fonduri; or, nemine res sua servit (b); în fine, dreptul utilizatorului de a circula pe drumul public nu poate fi un drept real, căci particularii trebuie văzuţi ca o masă anonimă, iar nu ut singuli[22].

Concluziile pe care le trage A. de Laubadère - la care noi aderăm - sunt în sensul că, din punct de vedere funciar, proprietatea publică şi privată nu diferă (altfel spus, ele sunt distincte nu ca folosinţă, ci ca exerciţiu, proprietatea privată fiind administrată după regulile dreptului comun, în vreme ce proprietatea publică e administrată după regulile dreptului administrativ). Iar diferenţele de regim juridic sunt date de afectaţiune - „cea care animă proprietatea administrativă şi circulă în ea ca un sânge pentru a-i da viaţă şi personalitate"[23], având în realitate mai degrabă un efect de sporire, decât de limitare a competenţelor (delimitarea prin aliniament, poliţia domeniului etc.), ceea ce constituie încă un argument contra „afectaţiunii-servitute", căci o servitute, prin esenţa ei, limitează atribuţiile proprietarului.

Afectaţiunea marchează proprietatea publică în esenţă, o „colorează"[24] sau, păstrând jocul de cuvinte al lui A. de Laubadère[25], „la domenialité publique doit rester fondée sur, mais non fondue dans l'idée d'affectation"[26], astfel că cele două noţiuni nu pot fi disociate. Iar consecinţa practică este următoarea: dacă le-am disocia, ar însemna că toate chestiunile legate de proprietate ar trebui să fie judecate de către instanţele comune, în vreme ce problemele legate de afectaţiune ar fi de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Or, nici în sistemul francez, nici în cel român nu este aşa. Astfel, potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998, „Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, al judeţelor, al comunelor, al oraşelor sau al municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ". Deci, cum legea nu face distincţie, atât chestiunile de proprietate (delimitarea proprietăţii publice de proprietăţile particulare limitrofe), cât şi cele de afectaţiune (delimitarea domeniului public naţional de cel local ori judeţean, deci determinarea interesului public incident) se vor judeca de către instanţele de contencios administrativ.

În concluzie, rămânem la ideea (majoritară şi în dreptul francez) că bunul domenial în sine este inalienabil, iar nu doar afectaţiunea sa. Opinia singulară a lui R. Capitant trebuie reţinută, mai ales că ea este specifică dreptului german, care a adoptat-o; în plus, aşa cum vom arăta, în dreptul nostru o asemenea soluţie a fost îmbrăţişată, punctual, şi de legiuitorul nostru.

 

3. Dispariţia unui criteriu de domenialitate - cauză de încetare a regimului domenial

Aşa cum am văzut, domenialitatea presupune cel puţin două criterii esenţiale: proprietatea Statului sau a unităţii administrativ-teritoriale (a) şi afectaţiunea pentru cauză de utilitate publică (b). Consecinţa logică e că, atunci când cel puţin unul dintre cele două criterii dispare (ori amândouă), bunul în cauză va ieşi din domeniul public. În principiu, aceste situaţii sunt reglementate de art. 10 alin.1 din Legea nr. 213/1998, care prevede: „Dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat"[27]. În mod riguros, însă, putem identifica patru modalităţi de încetare a regimului de domenialitate publică: „calea naturală"[28], pieirea materială a bunului domenial[29], dezafectarea şi pierderea proprietăţii publice (a titlului statului ori unităţii administrativ-teritoriale). Ultimele două situaţii merită puţină atenţie.

a) Dezafectarea. Referindu-ne la domeniul public artificial, vom stabili că dezafectarea reprezintă un fapt material prin care un bun îşi pierde utilitatea publică, pe când declasarea este actul juridic - formal - prin care autoritatea competentă decide sau constată, după caz, că bunul în cauză nu mai serveşte utilităţii publice căreia îi fusese afectat.

Mai întâi trebuie să remarcăm o asimetrie, semnalată şi de doctrina franceză: referitor la domeniul public artificial, sunt necesare atât dezafectarea de fapt, cât şi declasarea de drept, chiar dacă bunul în cauză nu a fost clasat formal, dar a fost afectat în fapt[30]. Aceasta reprezintă o regulă protectoare a domeniului public. De aceea, o declasare fără dezafectare va fi lipsită de efecte[31]. Dar la fel se va întâmpla şi cu o simplă dezafectare de fapt, în măsura în care aceasta nu este făcută de către autoritatea competentă. În schimb, dacă autoritatea publică dezafectează bunul domenial pentru că utilitatea publică a dispărut, declasarea devine obligatorie, căci bunul trebuie redat circuitului civil[32]. Iar refuzul de a o face poate fi atacat, în opinia noastră, în contencios administrativ de către particularul care justifică vătămarea unui drept ori interes legitim.

Consecinţa cea mai importantă a acestei duble condiţii este următoarea: vânzarea unui bun domenial declasat, dar nedezafectat în fapt, este nulă.

b) Încetarea domenialităţii ca urmare a pierderii proprietăţii publice. Ipoteza pare imposibilă, de vreme ce bunurile domeniale sunt inalienabile şi imprescriptibile. Totuşi, este vorba de situaţiile în care, dintr-o cauză anterioară intervenirii regimului domenial (evicţiune, de pildă), Statul sau unitatea administrativ-teritorială pierde proprietatea asupra bunului. Ipotezele sunt rare, însă ele există: nulitatea unei vânzări făcute Statului de către doi particulari care fuseseră în eroare cu privire la autorul tabloului obiect al contractului (error in substantiam), revocarea unui legat având ca obiect o colecţie de artă pe motiv că legatarul (instituţie publică) nu şi-a îndeplinit sarcinile[33].

O ipoteză interesantă este reglementată şi de art. 6 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia (1) „Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat". (2) „Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie". Aşadar, principiul, extrem de coerent exprimat, este acelaşi: un bun imobil poate fi considerat ca aparţinând domeniului public numai dacă titlul statului este neviciat; în caz contrar afectaţiunea (şi consecinţa sa, inalienabilitatea), nu poate „salva" bunul de la retrocedare. Aşa cum vom vedea însă, trei ani mai târziu a intrat în vigoare Legea nr. 10/2001 iar principiul s-a schimbat.

 

B. Poate fi restituit în natură un bun preluat abuziv şi ulterior afectat unei utilităţi publice?

 

Deşi, aşa cum am arătat deja, potrivit principiului general, desfiinţarea titlului statului atrage desfiinţarea regimului domenial, nemaiexistând, deci, niciun impediment juridic pentru restituirea bunului în natură, situaţia particulară în care ne aflăm (faptul că nu este vorba despre un bun singular, ci de un fenomen „de masă", că în foarte multe situaţii statul a posedat public bunurile câteva decenii, creându-se o aparenţă de legalitate într-un anumit sens), la nivel legislativ a fost adoptată o soluţie diferită. Dar nu şi unitară. Făcând trimitere la dispoziţiile speciale ale Legii nr. 10/2001, trebuie să facem distincţie între situaţia terenurilor (afectate de diverse amenajări de utilitate publică ale unităţilor administrativ-teritoriale) (1) şi cea a construcţiilor în care funcţionează un serviciu public (2).

 

1. Cazul terenurilor afectate de servituţi legale ori diverse amenajări de utilitate publică urbană sau rurală

 

Potrivit art. 10 alin. 2 din Legea nr. 10/2001, „În cazul în care pe terenurile pe care s-au aflat construcţii preluate în mod abuziv s-au edificat noi construcţii, autorizate, persoana îndreptăţită va obţine restituirea în natură a părţii de teren rămase liberă, iar pentru suprafaţa ocupată de construcţii noi, cea afectată servituţilor legale şi altor amenajări de utilitate publică ale localităţilor urbane şi rurale, măsurile reparatorii se stabilesc în echivalent (subl. ns.)". O prevedere similară este cuprinsă în art. 11 alin. 3 din lege[34].

Desigur că, pentru un studiu al acestor dispoziţii legale, trebuie analizate separat cazurile servituţilor legale (a), respectiv a celorlalte amenajări de utilitate publică (b).

a) Servituţile legale. În principiu, este vorba despre servituţile administrative, de regulă drepturi de trecere (acces) la diverse reţele de utilitate publică. Ideea se desprinde şi din prevederile art. 10.3 teza I din Normele metodologice ale legii[35], potrivit cărora „În toate cazurile entitatea învestită cu soluţionarea notificării are obligaţia, înainte de a dispune orice măsură, de a identifica cu exactitate terenul şi vecinătăţile şi totodată de a verifica destinaţia actuală a terenului solicitat şi a subfeţei acestuia, pentru a nu afecta căile de acces (existenţa pe terenul respectiv a unor străzi, trotuare, parcări amenajate şi alte asemenea), existenţa şi utilizarea unor amenajări subterane: conducte de alimentare cu apă, gaze, petrol, electricitate de mare calibru, adăposturi militare şi altele asemenea. În cazul în care se constată astfel de situaţii, restituirea în natură se va limita numai la acele suprafeţe de teren libere sau, după caz, numai la acele suprafeţe de teren care nu afectează accesul şi utilizarea normală a amenajărilor subterane".

Instituind practic un principiu al protecţiei servituţilor administrative, în esenţă textului i se poate imputa faptul că este excesiv. Se poate ajunge până acolo încât servitutea administrativă - în fapt o limitare a dreptului de proprietate, ajunge să nege însăşi existenţa acestui drept. Astfel, în loc de ipoteza normală, a restituirii în natură a terenului preluat în mod abuziv afectat de servituţile administrative care îl grevează[36], servitutea ajunge să stabilească ea însăşi regimul juridic al proprietăţii. În opinia noastră, pentru ca acest principiu să îşi găsească, totuşi, un fundament teoretic şi o raţiune practică, trebuie îndeplinită o dublă condiţie[37]:

i) servitutea să fie atât de importantă raportată la bun încât acesta să fie clasat ca bun domenial. Cu alte cuvinte, să fie necesară, în considerarea servituţii în cauză, aplicarea regimului proprietăţii publice la bunul imobil în discuţie;

ii) exerciţiul servituţii administrative să golească complet de conţinut dreptul de proprietate privată. Altfel spus, o restituire în natură a bunului preluat abuziv să fie o măsură absolut ineficace pentru fostul proprietar.

Dimpotrivă, ori de câte ori servitutea nu este atât de importantă încât să dicteze regimul juridic al bunului, putând, deci, coexista cu ideea de proprietate privată care poate fi exercitată - este adevărat, cu anumite limitări legale - măsura restituirii în natură a imobilului afectat de „sarcini administrative" se impune. Bunăoară, dacă se solicită retrocedarea unui teren pe care se află plasată o reţea de transport a energiei electrice de înaltă tensiune, acesta poate fi restituit în natură, chiar dacă pe anumite porţiuni el este afectat de servitutea administrativă de trecere (aeriană) şi de interdicţia de a construi. Nu se pot restitui în natură însă suprafeţele pe care se află amplasaţi stâlpii de înaltă tensiune, pentru simplul fapt că, potrivit art. 35 alin. 3 din Legea nr. 13/2007 a energiei electrice[38] „Terenurile pe care se situează reţelele electrice de transport existente la intrarea în vigoare a prezentei legi sunt şi rămân în proprietatea publică a statului pe durata de existenţă a reţelei". Cu alte cuvinte, acest text de lege redeclară de utilitate publică terenurile în cauză, fiind astfel irelevant modul de dobândire al acestora de către Statul Român (desigur, în cazul unei preluări abuzive, persoana îndreptăţită va obţine o reparaţie în echivalent). Dacă însă, mai înainte de intrarea în vigoare a legii asemenea suprafeţe de teren au fost restituite în natură, credem că singurele soluţii conforme atât cu principiul priorităţii interesului public cât şi cu acela al respectării proprietăţii private ar fi fie recurgerea la procedura exproprierii, prevăzute de art. 21 din lege, fie aplicarea prin analogie a dispoziţiilor art. 16 alin. 10 din lege: „Dreptul de uz şi de servitute asupra terenurilor proprietate privată, restrângerea sau încetarea unor activităţi prevăzute la alin. (2) se stabileşte şi se exercită cu respectarea principiului echităţii, a dreptului de proprietate şi a minimei afectări a acestuia".

Textul legal (art. 10.3 teza I din Norme) impune şi două observaţii suplimentare:

Prima, aceea că, pentru prima dată de la D. Alexandresco încoace, după cunoştinţele noastre, se vorbeşte despre subfaţa unui imobil[39]. Opus dreptului de superficie, dreptul de subfaţă reprezintă prerogativa unei persoane, alta decât proprietarul unui teren, de a utiliza subsolul acestuia în vederea construirii ori alte edificii subterane. În esenţă un dezmembrământ al dreptului de proprietate asupra unui teren, el poate coexista cu acesta. Tocmai de aceea, în aplicarea Legii nr. 10/2001, în opinia noastră, măsura acordării reparaţiilor în echivalent trebuie să fie aplicată numai în cazuri extreme, când acest drept de exploatare a subsolului, exercitat de autorităţile publice, golesc de conţinut dreptul de proprietate privată.

A doua, aceea că în mod greşit sunt incluse aici, în sfera servituţilor administrative, existenţa unor străzi, trotuare alei etc., adică a căilor publice de acces, pentru că acestea se confundă cu însăşi proprietatea publică în măsura în care regimul lor juridic nu poate fi schimbat[40].

b) Amenajările de utilitate publică. Potrivit art. 10.3 teza a II-a din Norme, sintagma desemnează „acele suprafeţe de teren afectate unei utilităţi publice, respectiv suprafeţele de teren supuse unor amenajări destinate a deservi nevoile comunităţii, şi anume căi de comunicaţie (străzi, alei, trotuare etc.) dotări tehnico-edilitare subterane, amenajări de spaţii verzi din jurul blocurilor de locuit, parcuri şi grădini publice, pieţe pietonale şi altele".

Recunoscând în esenţă principiul priorităţii interesului public faţă de interesele private, specific dreptului administrativ, textul legal conferă practic validitate aparenţei create de regulile regimului comunist. În contrapartidă, recunoscându-se însă şi abuzul, fostul proprietar are dreptul la despăgubiri în echivalent. Şi acest text legal impune două observaţii:

i) se consacră şi în dreptul nostru criteriul amenajamentului special, criteriu secundar al domenialităţii publice[41]. Important de subliniat însă este faptul că nu amenajamentul special în sine împiedică restituirea în natură, ci utilitatea publică a bunului imobil, evidenţiată de amenajamentul în cauză;

ii) în această situaţie, afectaţiunea singură este suficientă pentru a menţine inalienabilitatea bunului; viciul de care suferă titlul statului nu este suficient pentru a înlătura regimul domenial. Se consacră astfel o importantă derogare de la principiul potrivit căruia domenialitatea publică se fondează în mod necesar pe existenţa unui titlu neviciat al statului ori unităţii administrativ-teritoriale.

 

2. Cazul construcţiilor afectate de un serviciu public

 

Potrivit art. 16 alin. 1 din legea nr. 10/2001, „În situaţia imobilelor având destinaţiile arătate în anexa nr. 2 lit. a) care face parte integrantă din prezenta lege[42], necesare şi afectate nemijlocit şi exclusiv activităţilor de interes public (subl. ns.), de învăţământ, sănătate, ori social-culturale, foştilor proprietari ori, după caz, moştenitorilor acestora, li se restituie imobilul în proprietate cu obligaţia de a-i menţine afectaţiunea (subl. ns.) pe o perioadă de până la 3 ani, pentru cele arătate la pct. 3 şi 4 din anexa nr. 2 lit. a) sau, după caz, de până la 5 ani de la emiterea deciziei sa a dispoziţiei, pentru cele arătate la pct. 1 şi 2 din anexa nr. 2 lit. a)".

Iată deci că, în cazul construcţiilor afectate unui serviciu public, legiuitorul a adoptat principiul contrar: nu bunul este inalienabil (situaţie care ar împiedica măsura restituirii sale în natură) ci doar afectaţiunea acestuia (dar şi asta doar temporar). În această perioadă însă, proprietarul căruia i s-a restituit bunul nu este deloc lipsit de exerciţiul dreptului de proprietate căci, pe de o parte, autoritatea publică locatară îi datorează o chirie deloc simbolică (art. 16 alin. 2 din lege) iar, pe de alta, îl poate înstrăina[43], în acest caz însă detentorul precar având drept de preemţiune (art. 17 din lege). Astfel, legiuitorul dă în aceste ipoteze prevalenţă recunoaşterii preluării abuzive şi principiului reparării în natură a prejudiciului. Iată deci că, în lipsa unui titlu valabil, nici regimul domenial nu poate subzista. Pentru a nu fi prejudiciat însă interesul public, se stabileşte măsura (temporară) a menţinerii afectaţiunii (de utilitate publică) până la găsirea unui alt imobil care să reuşească să satisfacă interesele colectivităţilor locale. Textul legal ridică însă două probleme suplimentare:

Prima, aceea de a găsi raţiunea pentru care legiuitorul a adoptat o soluţie diametral opusă celei anterioare. În opinia noastră o asemenea raţiune se fondează pe criterii pe de o parte pragmatice (de costuri) iar pe de alta, de mutabilitate a serviciului public. Astfel, dacă mutarea unei reţele electrice de înaltă tensiune ar putea consta statul sume de ordinul a milioane de euro (pentru a retroceda bunul preluat în mod abuziv „liber de orice sarcini"), în comparaţie cu retrocedarea în echivalent, care este egală cu valoarea bunului preluat abuziv, deci mult mai mică decât prima valoare, în ipoteza construcţiilor utilizate de un serviciu public, este posibil ca restituirea în natură să fie măsura mai avantajoasă, dată fiind vechimea şi starea de uzură a imobilelor naţionalizate. Din aceeaşi perspectivă, vom constata că anumite servicii publice (cele de transport de energie electrică, carburant etc.) sunt extrem de greu mutabile, pe când altele nu, putând funcţiona foarte bine şi într-o altă locaţie.

A doua porneşte de la constatarea că soluţia menţinerii afectaţiunii se impune numai în situaţia acelor imobile afectate direct şi nemijlocit unui serviciu public; cu alte cuvinte, afectaţiunea trebuie să fie efectivă. În consecinţă, în ipoteza imobilelor dezafectate în fapt (situaţia unei grădiniţe, bunăoară, care nu mai funcţionează ca atare, fiind utilizată ca depozit de pildă), măsura retrocedării în natură se impune, fără a fi necesară măsura menţinerii afectaţiunii speciale (care nici nu mai există). Observaţia este importantă pentru că, în ipoteza unui imobil pe care unitatea deţinătoare ar dori să-l păstreze în ciuda lipsei unei afectaţiuni efective, aceasta ar putea invoca un act administrativ de clasare (actul formal prin care un anumit bun imobil este declarat ca aparţinând domeniului public) pentru a evita retrocedarea bunului în natură. În această ipoteză însă, în opinia noastră, în lipsa afectaţiunii concrete clasarea formală este lipsită de relevanţă juridică. În acelaşi sens sunt, de altfel, şi prevederile art. 6.1. alin. 2 din Normele legii, „În cursul procedurii administrative de soluţionare a notificărilor nu prezintă relevanţă afectaţiunea juridică actuală a imobilelor solicitate, fiind fără relevanţă juridică calificările Legii nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, sau alte acte normative subsidiare acesteia. Pentru aceste considerente, deţinătorul imobilului care, la data soluţionării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică are competenţa de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare". Trecând peste constatarea că, făcând interpretarea Legii nr. 10/2001, guvernul nostru confundă afectarea (faptul material) cu clasarea (actul formal de stabilire a apartenenţei unui bun la domeniul public), vom constata că, în ceea ce priveşte bunurile care fac obiectul Legii nr. 10/2001, declasarea lor a avut loc ope legis, în măsura în care nu se încadrează la prevederile art. 10 alin. 3 respectiv 11 alin. 3 din lege, când afectaţiunea determină menţinerea regimului domenial.

În acelaşi sens s-a pronunţat şi jurisprudenţa noastră. Astfel, într-o speţă, raportat la susţinerile primarului unei comune în sensul că, la acel moment imobilul în litigiu avea destinaţia de cămin cultural, făcând parte din domeniul public al comunei, neputând fi astfel restituit în natură, instanţa, făcând aplicarea art. 16 alin. 1 din Legea nr. 10/2001 a dispus restituirea în natură cu obligaţia moştenitorului de a-i păstra afectaţiunea timp de 5 ani[44].

Mergând mai departe cu analiza, se ridică însă întrebarea în ce măsură un asemenea imobil (dezafectat dar clasat fraudulos[45]) poate fi retrocedat în echivalent. În jurisprudenţă este binecunoscută practica autorităţilor publice locale de a-şi ascunde (sau în cel mai bun caz, de a nu face publice) inventarele cu bunurile lor proprietate privată care ar putea fi oferite ca măsuri compensatorii (echivalent). De asemenea, este frecvent utilizată şi procedura declarării ca aparţinând domeniului public a unor bunuri pentru a evita retrocedarea lor. Or, într-o asemenea ipoteză şi raportat la dispoziţiile legale invocate, este evident că, în lipsa unei afectaţiuni efective, actul administrativ de clasare este nelegal şi poate fi înlăturat, din punct de vedere procedural, pe calea excepţiei de nelegalitate din soluţia care urmează a fi dată plângerii la Legea nr. 10/2001 prin care persoana îndreptăţită solicită restituirea în echivalent a unui anumit bun imobil. Însă, în opinia noastră:

a) soluţia admiterii plângerii poate fi îmbrăţişată chiar în lipsa ridicării unei excepţii de nelegalitate a actului de clasare, în condiţiile în care un act administrativ cu forţă juridică superioară (art. 6.1. alin. 2 din Norme) consideră actul de clasare ca fiind „fără relevanţă juridică";

b) nici schimbarea de afectaţiune (deci o afectaţiune viitoare) nu este o soluţie pentru a evita retrocedarea: devin aplicabile astfel prin analogie dispoziţiile art. 10 alin. 11 teza I din Legea nr. 10/2001 potrivit cărora „Este interzisă ... schimbarea destinaţiei imobilului a cărui restituire în natură nu este posibilă datorită afectării acestuia unei amenajări de utilitate publică". Spunem că aceste prevederi legale sunt aplicabile prin analogie pentru că, potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. 5 din Legea nr. 10/2001, regimul juridic al măsurilor reparatorii în echivalent este identic, în această ipoteză, cu cel al restituirii în natură.

 

La final, în loc de concluzie, ar trebui arătat că toate discuţiile şi distincţiile arătate mai sus au importanţă practică numai din cauză că, în prezent măsurile reparatorii în echivalent (având ca reper central blamatul Fond „Proprietatea") nu reprezintă o măsură reparatorie efectivă pentru foştii proprietari ai imobilelor preluate în mod abuziv de stat. Căci, dacă nu ar fi fost aşa, măsura restituirii în natură n-ar fi avut niciun sens: ea ar fi fost urmată în mod necesar de o expropriere pentru cauză de utilitate publică şi, finalmente, tot la despăgubirea pecuniară s-a fi ajuns. În aceste circumstanţe însă, este de înţeles încrâncenarea cu care fostul proprietar se luptă cu interesul public, dat fiind faptul că restituirea în natură reprezintă singura reparaţie efectivă.

 

 

 

 

[1] Sintagma „acţiune în revendicare" a fost utilizată, în prezentul titlu, în sensul său generic căci, aşa cum se poate observa, prezentul articol vizează în principal retrocedarea bunurilor preluate în mod abuziv în temeiul Legii nr. 10/2001, iar nu a dreptului comun.

* Lector universitar dr. la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca; opodaru@law.ubbcluj.ro

[2] Republicată în M. of. 728 din 2 septembrie 2005

[3] Mai exact, după cunoştinţele noastre, în ultimii ani s-a scris un singur articol: R. Rizoiu, Unele consideraţii asupra condiţiei juridice a domeniului public şi criteriilor de domenialitate, în Dreptul nr. 9/2001.

[4]Pe lângă cele două criterii principale, doctrina franceză a susţinut şi existenţa altor trei criterii secundare: amenajamentul special, complementul indisociabil sau util, respectiv în anumite situaţii, virtualitatea domeniului public. În ce priveşte primul dintre aceste criterii, încă din 1949, în Franţa, Comisia de reformă a codului civil l-a reţinut, ca posibil criteriu reductor. Astfel, afectarea la un serviciu public nu antrenează domenialitatea decât cu condiţia ca dependinţa domenială să fie adaptată la scopul serviciului prin natura sa ori printr-un amenajament special (Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 12-eme éd., LGDJ, Paris, 2002, p. 85 şi urm.). Aşadar, amenajamentul special este un criteriu utilizabil numai la domeniul public artificial (J. Fr. Poli, Droit administratif des biens, Ellipses, Paris, 2003, p. 15), adică la bunurile afectate prestării unui serviciu public. Dorindu-se iniţial a fi un criteriu reductor pentru domeniu, care se extindea îngrijorător în acest sens, amenajamentul special şi-a ratat, în final, vocaţia, fiind interpretat de Consiliul de Stat francez atât de larg încât, practic, orice bun afectat unui serviciu public beneficia de un asemenea amenajament (S-a ajuns ca o simplă operaţiune de întreţinere a bunului să fie suficientă pentru existenţa unui amenajament special. În alte situaţii, existenţa acestuia a fost prezumată din chiar afectaţiunea la serviciu. Pentru detalii, a se vedea Ph. Juen, La compatibilité du principe d'inalienabilité avec la constitution de droits réels, în RD imm., avril-juin 2000, p. 123). Constatând practic, în ansamblul lucrărilor şi bunurilor accesorii ataşate dependinţei domeniale în scopul creşterii utilităţii publice a acesteia (bănci, alei pavate, iluminat public în ceea ce priveşte un parc, marcaje longitudinale, semne de circulaţie, borne kilometrice accesorii unui drum rutier etc.), credem că, cel puţin în sistemul nostru de drept nu poate constitui un criteriu de domenialitate, ci numai un indiciu al prezenţei acesteia, căci, în mod normal, cu cât amenajamentul este mai complex, cu atât utilitatea publică este mai evidentă. Aşa cum vom arăta însă, ideea amenajamentului special nu este străină de dreptul nostru.

[5] Pe larg, a se vedea J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 3-ème édition, Montchréstien, Paris, 2003, p. 22-29; Y. Gaudemet, op.cit., p. 47 şi urm. În dreptul francez, criteriul este formulat astfel: Proprietatea să aparţină unei persoane juridice de drept public.

[6] A se vedea L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil. drepturile reale principale, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2006, p. 124-125; E. Bălan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 19. Acest din urmă autor arată că „se pot reţine drept criterii de încadrare a unui bun în domeniul public următoarele: - uzul public, determinat de natura bunului; - interesul public, ţinând de afectaţiunea acestuia unei folosinţe publice (subl. ns.), care se realizează direct (subl. ns.), sau prin intermediul unui serviciu public". Aşadar, iată cum, din cauza utilizării unui termen prea lax, „interes public", se ajunge la suprapuneri de sfere de aplicare (căci nu poate fi diferenţă între „uz public" şi „folosinţă publică").

[7] A se vedea şi J. Morand-Deviller, op.cit., p. 32 şi urm.; Y. Gaudemet, op.cit., p. 59 şi urm.

[8] J. Morand-Deviller, op.cit., p. 32

[9] Y. Gaudemet, op.cit., p. 59

[10] Se poate remarca, în aceste idei, aspectul practic pe care îl antrenează domenialitatea, efectul principal al acestuia: inalienabilitatea bunului. Or, atât Jèze, cât şi Waline, au înţeles pericolul, dar şi inutilitatea declarării ca inalienabile a tuturor bunurilor, mobile şi mobile, care ar juca un rol cât de mic într-un serviciu public cât de neînsemnat.

[11] Pentru detalii cu privire la aceste teorii, a se vedea J. Dufau, Le domaine public, Le Moniteur, Paris, 2001, p.56-57.

[12] M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & Co., S.A., Bucureşti 1928, p. 447, nota 1 de la subsol

[13] După vânzarea unui număr de aeronave, să zicem, celelalte devin automat inalienabile, căci sunt „esenţiale".

[14] L. Jansse, Les traits principaux du régime des biens du domaine public, Thèse, Paris, 1938

[15] R. Capitant, Notă la C.E., 17 februarie 1933, Commune de Barran, Dalloz, 1933, p. 49

[16] A. de Laubadère, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, RDP, 1950, p. 5

[17] L. Jansse, op.cit., p. 59

[18] A. de Laubadère, op.cit., p. 6-11

[19] Pentru diferenţa dintre „afectare" ca act material şi „clasare" ca act formal, a se vedea J. Morand-Deviller, op.cit., p. 108-111

[20] Această teorie ar permite ca apartenenţa unui bun la domeniul public să fie făcută în baza unui singur criteriu, formal: sunt dependinţe ale domeniului public bunurile inventariate ca atare. Or, fără îndoială că o asemenea abordare ar tinde să se transforme, la un moment dat, într-un abuz generalizat în ambele sensuri: cutare bun este inalienabil pentru că figurează în inventarul bunurilor proprietate publică; cutare bun nu mai este inalienabil pentru că nu mai figurează în acest inventar. Tocmai de aceea un criteriu material, obiectiv, este necesar.

[21] Commune de Barran (1933), speţă precitată din jurisprudenţa Consiliului de Stat francez. În speţă, comuna a vândut stranele dintr-o biserică - deosebit de vechi - unui anticar, înlocuindu-le totodată cu unele noi. Consiliul de Stat a anulat vânzarea, considerând aceste strane inalienabile, pe de o parte, pe de alta încă încorporate în biserică.

[22] Pentru detalii asupra acestor critici, a se vedea A. de Laubadère, op.cit., p. 13-22

[23] ibidem, p.26

[24] M. Waline, Les mutations domeniales, Paris, Dalloz, 1925, p. 123

[25] A. de Laubadère, op.cit., p. 16

[26] „Domenialitatea publică trebuie să se fondeze pe, dar nu să se dizolve în ideea de afectaţiune". Prin traducere, jocul de cuvinte, evident, dispare.

[27] Desigur, textul este redactat defectuos, şi asta din cel puţin două motive: pe de o parte, nu dreptul de proprietate încetează, ci regimul domenial, iar, pe de alta, bunul nu este „trecut" în domeniul privat, căci situaţia nu presupune nici un transfer al proprietăţii, ci este dezafectat.

[28] Specifică domeniului public natural, această modalitate este simetric inversă modalităţii de încorporare. Astfel, în acest caz, autoritatea competentă se va mărgini la constatarea unei situaţii de fapt: dispariţia fenomenelor naturale care au justificat încorporarea în domeniul public (J. Morand-Deviller, op.cit., p. 121). Ca exemple, retragerea mării şi formarea unui nou litoral, schimbarea cursului (albiei) unui râu navigabil etc.

[29] În principiu, această modalitate de încetare a domenialităţii este aplicabilă domeniului public artificial şi îndeosebi bunurilor mobile. Ex.: pieirea unor tablouri sau biblioteci publice în urma unor incendii etc. Deşi, în acest caz, pentru încetarea regimului domenial nu este necesar un act formal de declasare (sau, mai exact, de constatare a dispariţiei materiale a bunului), în practică va fi întocmit un asemenea act din raţiuni financiar-contabile.

[30] Y. Gaudemet, op.cit., p. 108

[31] J. Morand-Deviller, op.cit., p. 122. În realitate, în sistemul nostru de drept ideea trebuie înţeleasă în sensul că actul de declasare va fi ilegal, putând fi revocat de organul emitent ori cel ierarhic superior, sau anulat de către instanţa de contencios administrativ.

[32] Desigur, dacă nu i s-a găsit o nouă utilitate publică, fiind dezafectat cu scopul de a fi reafectat unui alt interes public.

[33] Pe larg, a se vedea jurisprudenţa franceză citată de J. Morand-Deviller, op.cit., p. 123

[34] Potrivit acestui text legal, „În cazul în care construcţiile expropriate au fost integral demolate şi lucrările pentru care s-a dispus exproprierea ocupă terenul parţial, persoana îndreptăţită poate obţine restituirea în natură a părţii de teren rămase liberă, pentru cea ocupată de construcţii noi, autorizate, cea afectată servituţilor legale şi altor amenajări de utilitate publică ale localităţilor urbane şi rurale, măsurile reparatorii stabilindu-se în echivalent. (subl. ns.)Dispoziţiile art. 10 alin. (3), (4), (5) şi (6) se vor aplica în mod corespunzător". În mod evident, între cele două texte legale nu există nicio diferenţă de principiu, singura deosebire fiind legată de modul (abuziv) de preluare a imobilelor în discuţie: expropriere pentru cauză de utilitate publică (dar fără justă despăgubire) în cel de-al doilea caz, orice alt mod de preluare în primul.

[35] Norma metodologică (din 07/03/2007)de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, aprobată prin HG nr. 250/2007, publicată în M. Of. nr. 227 din 3 aprilie 2007

[36]În opinia noastră, pentru ca într-o asemenea ipoteză reparaţia prejudiciului să fie una integrală, măsura restituirii în natură ar trebui însoţită de o reparaţie în echivalent constând în contraechivalentul diferenţei de valoare dintre valoarea imobilului liber de orice sarcini şi cea a celui actual, grevat de servitutea administrativă. Desigur, această soluţie se impune numai în ipoteza în care servitutea administrativă a fost instituită după preluarea abuzivă a bunului în cauză.

[37]La o analiză mai atentă, vom constata că este vorba, practic, de două faţete opuse - una abstractă şi o alta pragmatică - a aceleiaşi condiţii, aceea ca existenţa servituţii să nu împiedice în mod complet exerciţiul atributelor dreptului de proprietate privată.

[38] Publicată în M. Of. nr. 51 din 23 ianuarie 2007

[39]D. Alexandresco, Principiile dreptului civil român, Vol. I, Atelierele grafice SOCEC & Co SA, Bucureşti, 1926, p. 458

[40] Astfel, este posibil ca, în cazul unei căi de acces cvasi-abandonată (aşadar aproape dezafectată în fapt), se poate emite un act de declasare formală din domeniul public iar bunul poate fi restituit în natură. Desigur, este de discutat, în această ipoteză, chiar posibilitatea persoanei îndreptăţite de a formula acţiune în contencios administrativ împotriva refuzului nejustificat al autorităţii competente de a declasa bunul imobil dezafectat de utilitatea publică iniţială.

[41] A se vedea supra, nota 4 de la subsol.

[42] Este vorba despre imobile ocupate de unităţi şi instituţii de învăţământ din sistemul de stat (grădiniţe, şcoli, licee, colegii, şcoli profesionale, şcoli postliceale, instituţii de învăţământ superior) - pct.1, imobile ocupate de unităţi sanitare şi de asistenţă medico-socială din sistemul public (creşe, cămine-spital pentru bătrâni, spitale, centre de plasament, case de copii) - pct. 2, imobilele ocupate de administraţii financiare, trezorerii, ministere şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale, parchete, judecătorii, tribunale, curţi de apel, poliţie, poliţie de frontieră, jandarmerii, servicii publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, sedii vamale, arhive naţionale, direcţii judeţene, case de asigurări de sănătate, primării, prefecturi, consilii locale şi judeţene, inspectorate şcolare - pct. 3, imobile ocupate de instituţii culturale (teatre, opere, biblioteci, muzee) - pct. 4.

[43] Desigur că, în acest caz, înstrăinarea făcută unui terţ se face împreună cu afectaţiunea specială a bunului.

[44] Curtea de Apel Cluj, decizia nr. 238/A/24 septembrie 2008 (nepublicată), rămasă irevocabilă prin respingerea recursului (care a vizat alte considerente) prin decizia nr. 4580 din 3 aprilie 2009 a I.C.C.J., s. civ. (nepublicată).

[45] Vom vorbi despre fraudă îi ipoteza în care singura raţiune a actului de clasare este aceea a evitării măsurii de restituire în natură sau, după caz, în echivalent, prin acordarea, ca măsură compensatorie, a altor unuri mobile ori imobile decât cele preluate. Astfel, de vreme ce scopul actului de clasare trebuie să fie protecţia afectaţiunii (şi, deci a regimului domenial caracterizat în primul rând prin inalienabilitatea bunului - obiect), dacă afectaţiunea concretă nu există, actul de clasare este emis cu exces de putere căci el încalcă interesul legitim al persoanei îndreptăţite la restituire.

 

« Back