Numărul 3 / 2010

 

ARTICOLE

 

PUBLICAREA ACTELOR ÎN MONITORUL OFICIAL AL ROMÂNIEI ŞI CERINŢELE TERMENULUI REZONABIL ÎN CONTEXTUL BUNEI GUVERNĂRI

 

                                                                                 Emil BĂLAN*

Gabriela VARIA**

 

Abstract. The publication of acts in the Romanian Official Journal and the requirements of the reasonable term in the framework of the good governance The publication on the Romanian Constitutional Court's website of a recent decision[1] gave birth into media to numerous discussions related both to its content and implications it has on the juridical and political system, but also to the moment when they are going to produce. These considerations determined us to research from a scientific point of view the process of acts' publication into the Official Journal of the State and to try to identify some ways this process could be improved.  The present research is placed into the larger framework of the project "The right to a good administration and its impact on public administration's procedures"[2] (Code ID 698), financed by the Romanian National University Research Council.

 

Key-words: publication procedure,official journal, good governance;

Cuvinte cheie: procedură de publicare, Monitorul official, bună guvernare

 

 

1.       Cadrul legal al publicării actelor în Monitorul Oficial

 

Publicitatea actelor de guvernământ şi administraţie de Stat a început în Ţările româneşti în anul 1829. La 8 aprilie 1829, Ion Eliade Rădulescu scoate la Bucureşti primul număr din „Curierul românesc" care avea să publice „şi cele din lăuntru şi slobode săvârşiri ale statului nostr, precum judecăţi însemnate, sfaturi şi hotărâri ale divanului pentru îmbunătăţirea patriei, voinţele divanului pentru publicarea vreunei pricini şi celelalte". De asemenea, notiţe despre vânzări şi mezaturi deosebite şi dispoziţii despre curăţenia oraşelor. „Albina Românească, gazetă politică şi administrativ-literară" scoasă de Asachi la 1 Iunie 1829 la Iaşi, va face acelaşi oficiu pentru Moldova[3].

Trecerea la informaţia oficială şi la organul de publicitate propriu al Statului, se face în Ţara Românească la 8/20 Decembrie 1832, iar în Moldova la 22 Iunie/4 Iulie 1883, punându-se astfel în aplicare dispoziţiile Regulamentelor organice.

Denumirea de „Monitor Oficial" purtată în întreaga perioadă interbelică este schimbată după cel de-al Doilea Război Mondial în „Buletin Oficial", pentru ca după Revoluţia din 1989 să se revină la titulatura consacrată.

Astăzi, Monitorul Oficial al României este publicaţia oficială a statului român, organizarea sa fiind prevăzută de Legea nr. 202/1998[4].

Editarea Monitorului Oficial al României constituie un serviciu public asigurat de către Regia Autonomă „Monitorul Oficial", care funcţionează sub autoritatea Camerei Deputaţilor. Camera Deputaţilor este, potrivit legii, editorul Monitorului Oficial.

Procedura publicării presupune ca actele care urmează a fi publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I şi Partea a II-a, să se înainteze Secretarului general al Camerei Deputaţilor pe suport hârtie, în copie certificată sub semnătura conducătorului sau a locţiitorului. De asemenea, acestea pot fi transmise şi prin e-mail, în fişier electronic certificat prin semnătură electronică de către emitenţi. În continuare, aceste acte sunt transmise de către Secretarul general al Camerei Deputaţilor, Regiei Autonome „Monitorul Oficial" spre publicare.

Ordinul Secretarului general al Camerei deputaţilor nr. 6 din 8 ianuarie 1999 privind procedura publicării, republicării şi rectificării actelor în Monitorul Oficial, cu modificările şi completările ulterioare, statuează că evidenţa actelor primite spre publicare se ţine într-un registru special, pe categorii de acte, potrivit art. 5 din legea nr. 202/1998, la cabinetul Secretarului general al Camerei deputaţilor.

În termen de cel mult 24 de ore de la data primirii actelor, Secretarul general al Camerei deputaţilor trebuie să dispună publicarea şi să asigure transmiterea către Regia Autonomă Monitorul Oficial, pe bază de condică de predare-primire (art. 4 O.S.G. nr. 6/1999).

Acelaşi act juridic prevede o ordine de prioritate a publicării actelor în Monitorul Oficial (art. 5) care situează înainte oricăror acte:

-    legile;

-    celelalte acte ale Parlamentului şi ale fiecăreia dintre cele două Camere;

-    deciziile Curţii Constituţionale pronunţate cu ocazia controlului constituţionalităţii legilor înainte de promulgare;

-    decretele, mesajele şi alte acte ale Preşedintelui României adresate Parlamentului;

-    ordonanţele de urgenţă şi ordonanţele Guvernului.

Cu privire la alte acte normative, Ordinul nr. 6/1999 prevede că se publică în ordinea înregistrării lor, după publicarea actelor prioritare prevăzute la art. 5 alin. (1) cu excepţia celor urgente, care vor fi publicate cu prioritate.

În situaţii excepţionale, Secretarul general al Camerei Deputaţilor poate stabili o altă ordine de prioritate, în publicarea actelor (art. 5 alin. 3 din OSG 6/1999).

Plecând de la aceste reglementări, nu ne putem abţine de a observa că normele dreptului pozitiv par a construi o putere discreţionară fără limite Secretarului general al Camerei Deputaţilor în legătură cu stabilirea priorităţilor şi urgenţei publicării actelor în Monitorul Oficial.

 

 

1. Publicarea deciziilor Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României

 

Cercetarea situaţiei publicării în Monitorul Oficial al României a deciziilor Curţii Constituţionale ne-a permis să observăm existenţa unui interval de timp considerabil între momentul pronunţării şi cel al publicării acestora.

Două astfel de decizii cu impact deosebit în societate se adaugă celor anterior observate:

-    Decizia Curţii Constituţionale nr. 413 din 14 aprilie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 18, pct. 22, pct. 23 şi pct. 27, teza referitoare la funcţiile publice de conducere, din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, precum şi a legii în ansamblul ei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010;

-    Decizia Curţii Constituţionale nr. 415 din 14 aprilie 2010 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Capitolului I "Dispoziţii generale"(art.1-9), ale art.11 lit. e), f) şi g), ale art.12 alin.(2), ale art.13, ale art.14 lit. c), d), e) şi f), ale art.17, ale art.38 alin.(2) lit. f), g) şi h), ale art.42 alin.(2), (3) şi (4), ale Capitolului VI - „Verificarea averilor, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor" (art.45-50) şi ale art.57 din Legea nr.144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010.

Se constată un interval de aproximativ 20 de zile calendaristice între momentul adoptării şi cel al publicării deciziilor de mai sus.

Cui se datorează acest decalaj şi care sunt consecinţele juridice pe care le poate genera?

 

3.       Situaţia publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010

 

Pe baza informaţiilor publice primite de la „Serviciul pentru informare publică şi relaţia cu societatea civilă al Camerei Deputaţilor"[5] s-a constatat, în legătură cu decizia Curţii Constituţionale nr. 415/2010, că aceasta a fost transmisă de Curtea Constituţională camerei Deputaţilor la data de 22 aprilie 2010, iar Secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis-o spre publicare Monitorului Oficial în aceeaşi zi - 22 aprilie 2010.

Recapitulând, în legătură cu decizia Curţii Constituţionale nr. 415/1999 se constată următoarele:

Ø      data pronunţării: 14 aprilie 2010;

Ø      data transmiterii de către Curtea Constituţională la Camera Deputaţilor: 22 aprilie 2010;

Ø      data transmiterii de către Camera Deputaţilor la Monitorul Oficial: 22 aprilie 2010;

Ø      data publicării în Monitorul Oficial: 5 mai 2010.

Pentru a înţelege consecinţele juridice ale acestei situaţii, trebuie să avem în vedere următoarele dispoziţii constituţionale:

-    art. 147 alin. (4): Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

-    Art. 147 alin. (1): Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

 

4.       Necesitatea existenţei unui termen rezonabil în procesul de publicare în Monitorul Oficial

 

Din cele de mai sus se observă că există întotdeauna un decalaj de timp între momentul constatării stării de neconstituţionalitate şi cel al încetării efectelor - încetare provizorie sau definitiv -  normelor declarate ca neconstituţionale. În tot acest interval de timp, normele declarate neconstituţionale vor continua să producă efecte juridice potrivnice legii fundamentale.

Este acceptabilă această coabitare a constituţionalităţii cu neconstituţionalitatea normelor legale? Dacă da, pentru cât timp? Cum se conciliază starea de neconstituţionalitate cu cerinţele statului de drept?

Pentru a înţelege şi explica cele de mai sus, vom introduce în discuţie conceptul de termen rezonabil. Este un concept larg utilizat în dreptul şi doctrina ultimelor decenii, în special în legătură cu problematica drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. De exemplu, doctrinarii art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului notează că cerinţa termenului rezonabil se referă la garantarea oricărei persoane care ajunge în faţa unei curţi, a faptului că se va lua o decizie finală într-un termen rezonabil., mergându-se pe ideea că cetăţenii au dreptul la siguranţa legală[6].

În opinia noastră, termenul rezonabil începe să curgă din momentul în care autorităţile încep să aibă o responsabilitate legală faţă de cetăţeni şi ia sfârşit în momentul în care o decizie finală este luată de către respectiva autoritate publică.

Aşadar, în mod ideal, ar fi de dorit ca între momentul constatării stării de neconstituţionalitate şi suspendarea/încetarea efectelor acelor norme să nu existe vreun interval temporal, ca aceste momente să se producă simultan.

În mod practic, situaţia ideală nu se poate produce întrucât este necesar un interval de timp pentru redactare, corespondenţă, evaluare, pregătirea publicării etc. Poate fi acesta normat? Sau cel puţin i se pot contura principial dimensiuni rezonabile?

În lipsa unor astfel de repere, nu cumva este permis şi încurajat abuzul?

Constatăm că intervalul de timp dintre pronunţarea şi publicarea deciziei de neconstituţionalitate poate reprezenta un instrument de exercitare a puterii publice:

-    se poate asigura răgazul necesar corectării normelor neconstituţionale sau adoptării unor reglementări care să evite vidul legislativ;

-    se poate scurta termenul unor consecinţe patrimoniale negative, daune pentru executiv (spre exemplu în materia funcţiei publice).

Apare, evident, că procesul de publicare a actelor în Monitorul Oficial este un proces dirijat, în acest fel fiind influenţată şi producerea de efecte juridice, dar dirijarea publicării actelor în Monitorul Oficial poate aluneca şi în abuz sau favorizare a unor cercuri de interese (cum ar fi cele economice spre exemplu).

Decizia publicării actelor în Monitorul Oficial depăşeşte cadrul strict tehnic, administrativ şi apare ca având un pronunţat caracter politic. Prin această decizie este influenţată acţiunea politico-socială şi sistemul de drept. Cercetarea unor surse documentare istorice ne relevă durata de publicare a actelor în foaia oficială a statului cu aproape 100 de ani în urmă[7].

Din informaţiile publice actuale ale Uniunii Europene se poate observa situaţia modului de reglementare  a publicării şi a duratei normate a acesteia[8].

 

5. Concluzii

 

Constatarea oficială a stării de neconstituţionalitate a unor norme legale trebuie să conducă inevitabil la încetarea efectelor juridice ale acestora. Statul de drept presupune, înainte de orice, respectarea ordinii sale constituţionale.

Apare ca inevitabilă - din raţiuni tehnice, practice -  ca un risc normal al activităţii statului, existenţa unui interval de timp în care starea de neconstituţionalitate constatată oficial să subziste şi, teoretic, să poată genera consecinţe juridice negative.

Factori generali pe care i-am identificat ca putând să conducă la încetinirea procedurilor, în general, privesc mai multe aspecte: stilul de conducere, implicarea actorilor în sistem, supravegherea progresului lucrărilor, felul în care scopurile şi standardele sunt definite, educarea şi pregătirea profesională a personalului implicat, existenţa unui sistem informatic adaptat cerinţelor şi, nu în ultimul rând, dimensiunea şi modul de utilizare a resurselor financiare şi materiale.

Pentru evitarea excesului de putere, în condiţiile asigurării premiselor unei bune guvernări, se impune activarea unor mecanisme de control politic, social, tehnic, asupra exercitării puterii discreţionare de către entităţile publice participante la acest proces: Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor, Monitorul Oficial al României.

În opinia noastră, este necesară instituirea - prin modificarea legii Monitorului Oficial - a unui termen de recomandare de 7 zile între constatarea şi publicarea deciziilor Curţii Constituţionale. Desigur, un asemenea termen ar avea consecinţe logistice şi manageriale asupra Regiei Autonome Monitorul Oficial, pe care statul ar trebui să şi le asume şi să le rezolve în interesul democraţiei.

Totodată, modificarea legii ar trebui să impună obligativitatea pentru Monitorului Oficial de publicare în formula introductivă a actului a unei motivări oficiale cu precizarea temeiurilor eventualei depăşiri a termenului de 7 zile, ca o condiţie prealabilă a publicării actului juridic respectiv.

 

 

* Autorul este profesor la Facultatea de Administraţie Publică şi prorector al Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative, Bucureşti; emil_balan2005@yahoo.fr.

** Autoarea este asistent  la Facultatea de Administraţie Publică, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative, Bucureşti; gabrielavaria@snspa.ro.

[1] Decizia Curţii Constituţionale nr. 415 din 14 aprilie 2010 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Capitolului I "Dispoziţii generale"(art.1-9), ale art.11 lit.e), f) şi g), ale art.12 alin.(2), ale art.13, ale art.14 lit.c), d), e) şi f), ale art.17, ale art.38 alin.(2) lit.f), g) şi h), ale art.42 alin.(2), (3) şi (4), ale Capitolului VI - „Verificarea averilor, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor" (art.45-50) şi ale art.57 din Legea nr.144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.

[2] The research team is composed of Professor Emil BĂLAN, Assistants Gabriela VARIA, Cristi IFTENE, Dragoş TROANŢĂ, Marius VĂCĂRELU.

[3] Bunescu, A.D.; Eremia, A.; Sălăgeanu, A. - Monitorul Oficial: 100 de ani: 1832-1932, Bucureşti: Atelierele Imprimeriei Naţionale, 1932, p. 6.

[4] Republicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 470 din 9 iulie 2009.

[5] Adresa nr. 56a/136E/ 04.05.2010.

[6] Delay in judicial proceedings: a preliminary inquiry  into the relation between the demands of the reasonable time requirements of article 6, 1 ECHR (Marco Fabri and Philip Langebroek) CEPEJ (2003) 24.

[7] În anul 1928 (...) se obţine ca publicaţiile să apară în cel mult trei zile de la primirea lor; în Bunescu, A.D.; Eremia, A.; Sălăgeanu, A. - op. cit., p. 22.

[8] http://circa.europa.eu/irc/opoce/ojf/info/data/prod/html/index.htm: Franţa - Articolul 2 al Ordonanţei no. 2004-164 din 20 februarie 2004 referitoare la modalităţile şi efectele publicării legilor şi anumitor acte normative prevede că în Jurnalul oficial al Republicii franceze se publică legile, ordonanţele însoţite  de un raport de prezentare, decretele, şi, în cazul în care un decret sau o lege le prevede, celelalte acte administrative. Publicarea acestor categorii de acte, prevede articolul următor, este asigurată, în aceeaşi zi, în condiţii de natură de a le garanta autenticitatea, pe hârtie şi în formă electronică; Bulgaria - este prevăzut un termen minim de o oră şi jumătate între primirea draftului şi publicarea textului; Cehia - conform articolului 10(2) din Act No 309/1999, legislaţia trebuie publicată imediat. Timpul necesar publicării depinde, în orice caz, de volumul legislaţiei şi de capacitatea imprimeriei. Perioada poate varia de la o zi la 30 de zile, termen limită obligatoriu pentru publicare. Din punct de vedere tehnic, perioada minimă de publicare este de aproximativ 24 de ore; Austria - Termenul de publicare de la data la care legea a fost certificată de Preşedintele federal şi semnată de Cancelarul federal este de aproximativ două zile, depinzând de întinderea şi de scopul legii; Irlanda -  perioada dintre primirea draftului şi disponibilitatea textului publicat este de două zile.

 

« Back