Numărul 4 / 2009

 

PUNCTE DE VEDERE

 

 

REFERENDUMUL ŞI FICŢIUNEA DEMOCRAŢIEI DIRECTE

 

Valentin CONSTANTIN*

 

 

Referendumul este, în arsenalul democratic modern un instrument pe cît de periculos pentru o democraţie liberală,  pe atît de puţin relevant juridic. Democraţiile consolidate prin rule of law, fie exclud cu desăvîrşire acest mecanism democratic de consultare sau de decizie din sfera deciziei politice (Marea Britanie), fie îl exclud din sfera deciziei la nivelul Constituţiei federale (Statele Unite sau Germania). Un filozof, de a cărui onestitate intelectuală nu ne putem îndoi, spunea următoarele: „Plebiscitul nu este o metodă prin care omul de rînd le impune legislatorilor preferinţele sale; el este o metodă de a genera o guvernare cu autoritatea nelimitată de a face alegeri după bunul plac - prin plebiscit omul de rînd atinge eliberarea ultimă de povara individualităţii, i s-a transmis categoric ce să aleagă"[1].

 

Unii susţin că referendumul ar fi o formă de democraţie participativă. Însă referendumul modern este o rudă prea îndepărtată a celui care instituia democraţia participativă. Chiar şi adjectivul „participativă" este, aşa cum s-a observat, înşelător[2]. Un referendum la care se prezintă 99% din electorat nu este mai concludent decît unul la care se prezintă doar 50%. Celebrul referendum iniţiat de Nicoale Ceauşescu se plasa, fără îndoială, pe culmile totalitare ale participării la vot. Puţini ar susţine însă că era o referinţă pentru „democraţia participativă".

 

A participa presupune un minim de interacţiune, un spaţiu mai mult sau mai puţin restrîns al deliberării. Este ceva diferit de faptul de a exprima un vot. Fără îndoială că în Atena sau la Roma demosul participa la decizie. Alegătorul modern, în schimb, este expus exclusiv unei serii de mesaje unilaterale (impactul lor depinde uneori doar de fondurile puse la bătaie de partizani). Cetăţeanul nu poate să pună întrebări, şi doar întîmplător poate afla răspunsuri. El este expus tuturor metodelor verificate de manipulare şi a altora în curs de consacrare. Modul în care este informat alegătorul a fost descris, cred că pe bună dreptate, ca un model on-line de procesare a informaţiilor. A fost numit „impresiile şoferului", ceea ce implică faptul că majoritatea alegătorilor procesează informaţiile în acelaşi timp în care este expusă la ele. Consecinţa este aceea că alegătorul uită repede informaţia însăşi şi reţine doar o evaluare sumară. Pe de altă parte, aşa cum s-a observat, „informaţia nu este cunoaştere". Cetăţeanul recepţionează doar amprenta unei judecăţi de valoare la care a participat prea puţin sau deloc[3]. Exemplele din Olanda şi Franţa unde a fost expus la referendum Tratatul constituţional al Uniunii Europene, sînt concludente. Foarte puţini îl citiseră. Cîţi înţelegeau ce se întîmplă?

 

Nu pot să omit o problemă pe care o ridică referendumul din perspectiva coeziunii sociale. Este clar că referendumul plasează electoratul pe două poziţii extreme şi îi solicită, mai mult emoţional, să adere la o opinie extremă. Electoratul plasat pe o poziţie intermediară, de exemplu cel care ar răspune „da, în principiu" sau „nu acum" nu poate fi identificat în rezultat. Să presupunem că cei care susţin poziţii intermediare ar fi cei care nu participă la vot. Să presupunem că absenţa de la vot a majorităţii nu are nici un efect legal asupra calificării rezultatului referendumului. Opinia majorităţii celor prezenţi la vot este calificată juridic ca fiind opinia poporului. Or, cetăţenii care nu ar spune nici „da", nici „nu" sînt excluşi din popor (adică din populaţia cu drept de vot, care exercită suveranitatea).

 

Două lecţii despre referendum din istoria constituţională relativ recentă a două state europene.

 

În anul 1962, preşedintele de Gaulle dorea să modifice Constituţia Franţei şi să introducă alegerea Preşedintelui prin sufragiu universal direct. Pentru a înfrînge opoziţia Senatului şi a Adunării Naţionale, de Gaulle a decis să recurgă la art. 11 din Constituţie. La fel ca şi articolul 90 din Constituţia României, art. 11 nu conţinea nici o referire expresă dacă referendumul iniţiat de Preşedinte poate sau nu să includă şi revizuirea Constituţiei[4]. Pe de altă parte însă, ca şi Constituţia României, Constituţia Franţei prevedea o procedură specială pentru revizuirea Constituţiei, în care referendumul avea rolul său.

 

Marea majoritate a juriştilor francezi au calificat referendumul generalului de Gaulle ca fiind neconstituţional. Argumentul principal s-a bazat pe existenţa unei proceduri speciale a revizuirii Constituţiei care era inderogabilă şi orice încercare de a ocoli normele speciale reprezenta un act neconstituţional de depăşire a competenţelor. Au existat şi critici mai dure, care au calificat conduita Preşedintelui ca, pur şi simplu, iresponsabilă[5].

 

Pentru că în Franţa nu există o curte constituţională şi pentru că nu exista o competenţă a Consiliului Constituţional francez de a tranşa un conflict juridic de natură constituţională, referendumul s-a desfăşurat cu succesul anticipat de Preşedinte, iar Constituţia Franţei a fost modificată în sensul dorit. Ulterior, au apărut jurişti care au susţinut că are prea puţină importanţă dacă referendumul a fost licit sau ilicit, deoarece faptul că majoritatea politicienilor au achiesat la desfăşurarea lui a condus la formarea unei cutume constituţionale, conform căreia revizuirea Constituţiei franceze poate fi iniţiată de preşedinte prin referendum. Juridic, această teză este de nesusţinut.

 

Cert este că revizuirea plebiscitară a Constituţiei nu este caracteristica statului de drept (bazat pe democraţia reprezentativă), ci a unui stat republican (care privilegiază democraţia directă în numele unei suveranităţi populare absolute). Însă un stat de tip republican ar putea funcţiona oricînd ca stat totalitar. Problema statelor republicane este aceea că sînt construcţii prin excelenţă fungibile, şi se transformă mai uşor în state totalitare decît în veritabile state de drept. Lecţia care se desprinde este despre diferenţa între un stat de drept nominal aşa cum este aproape întotdeauna statul de tip republican, care nu poate asigura supremaţia Constituţiei în absenţa unor mecanisme judiciare de garantare şi un stat de drept efectiv în care puterea este limitată, iar excesul de putere al organelor de stat poate fi controlat. Italienii au caracterizat derapajele constituţionale ale vecinilor lor în două cuvinte: „principat plebiscitar"[6].

 

Al doilea caz pe care doresc să-l descriu este mai puţin cunoscut, dar nu mai puţin relevant. În anul 1985 în Italia, premierul socialist Bettino Craxi a declanşat o serie de atacuri personale, neobişnuite într-un stat de drept, la adresa judecătorilor Curţii Constituţionale italiene. Motivul îl constituia faptul că fusese declarat constituţional un referendum abrogativ al unei legi, referendum iniţiat de adversarii săi politici.

 

Acest derapaj al executivului a fost urmat la scurt timp de un contencios între puterea judecătorească (care condamnase, în viziunea lui Craxi cu o severitate excesivă, cîţiva politicieni socialişti corupţi) şi diverşi politicieni care populau instituţiile statului, în principal, un conflict între magistraţi şi partidul premierului. La 4 decembrie 1985, toţi judecătorii care făceau parte din Consiliul Superior al Magistraturii şi-au prezentat demisia, în semn de protest. Ei protestau împotriva faptului că Preşedintele statului, care prezida de drept şedinţele Consiliului, i-a oprit să dezbată atacurile vehemente ale Primului ministru la adresa magistraţilor. La scurt timp, sub sloganul populist „pentru o justiţie justă", partidele aflate la putere au promovat două referendumuri represive, ambele avînd ca scop transparent slăbirea independenţei sistemului judiciar. Primul viza extinderea răspunderii civile a magistraţilor, secundul reforma sistemului de formare al Consiliului. Din păcate pentru statul de drept, Curtea constituţională italiană a considerat ambele iniţiative constituţionale. Din fericire pentru statul de drept, coaliţia guvernamentală s-a dizolvat şi represaliile politice care utilizau ca armă referendumul nu au mai fost puse în practică[7].

 

Lecţia care se desprinde de aici, cred că suficient de clar, este că un proiect de stat de drept supravieţuieşte într-adevăr doar prin hazard, dacă instrumentele de garantare ale supremaţiei Constituţiei sale sînt inexistente, prost construite sau fragile.

 

Problemele juridice ale referendumului din 22 noiembrie.

 

Referendumul cu două întrebări disimulează faptul că, din punct de vedere juridic, au fost declanşate două referendumuri distincte, deoarece au un regim juridic diferit. Unul este legal iar celălalt este ilegal.

 

Referendumul privind numărul de parlamentari este unul legal deoarece priveşte o materie legislativă şi, aşa cum vom vedea, Preşedintele posedă competenţa de a consulta populaţia în chestiuni de interes naţional care pot fi reglementate prin lege. În schimb, referendumul privind desfiinţarea celei de-a doua camere a Parlamentului este un referendum constituţional şi, prin declanşarea sa, Preşedintele şi-a depăşit competenţa atribuită de Constituţie în materia referendumului. Iată care sînt motivele.

 

Articolul 90 din Constituţie, care îi atribuie Preşedintelui României competenţa de a convoca poporul la referendum are următorul conţinut: „Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional."

 

Atribuţia Preşedintelui României de a consulta poporul compensează faptul că acest organ nu posedă dreptul de iniţiativă legislativă. Astfel că, ori de cîte ori un preşedinte constată că adoptarea sau modificarea legislaţiei este necesară pentru că, de exemplu, o problemă de interes naţional a rămas fără un răspuns legislativ, sau fără un răspuns adecvat, poate declanşa consultarea poporului.

 

Avizul Parlamentului este necesar deoarece:

1)      Parlamentul trebuie sesizat de Preşedinte în mod oficial cu problema de interes naţional pe care a ignorat-o;

2)      Parlamentului i se oferă posibilitatea de a accepta punctul de vedere al Preşedintelui, de exemplu, că ar trebui redus numărul de parlamentari, ceea ce ar face consultarea inutilă. Cred că nu trebuie subliniată prea mult importanţa consultării Parlamentului, care face posibilă remedierea carenţei într-un mod prompt, fără costurile materiale ale referendumului şi fără costurile tergiversării deciziei într-o problemă de interes naţional. A insista în organizarea referendumului atunci cînd Parlamentul a achiesat la iniţiativă reprezintă un act lipsit de sens şi implicit o deturnare a competenţei.

 

Însă şi termenul „consultativ" este un termen înşelător. Opiniile populare despre norme şi instituţii sunt în general cunoscute. Sondajele de opinie periodice şi studiile sociologice probează, este adevărat că neoficial, opiniile şi stările de spirit. Atunci cînd întrebăm poporul într-o chestiune în care îi cunoaştem opinia constantă, opinia lui nu mai este sursa de inspiraţie a deciziei, ci proba pentru legitimarea deciziei.

 

Dacă descoperim, de pildă, din studiile sociologice, că românii ar dori reintroducerea pedepsei cu moartea pentru omor intenţionat, vom considera preocuparea lor, să spunem constantă, pentru acest subiect, o problemă de interes naţional? Sau dacă observăm că, în materie de încredere în instituţii, Parlamentul este mult mai puţin preţuit de români decît sînt Armata şi Biserica, ar trebui să încredinţăm producţia legislativă, sau măcar controlul constituţionalităţii legilor, unui Consiliu Suprem format din reprezentanţii acestor ultime instituţii? Luăm în serios întotdeauna cele mai răspîndite şi mai solide opinii din popor, sau flatăm electoratul din cînd în cînd?

 

În concluzie, articolul 90 din Constituţie reprezintă este un mecanism de echilibru, care tinde să activeze pasivitatea celor care deţin dreptul de iniţiativă legislativă. Preşedintele atenţionează poporul că ar trebui să-şi exercite dreptul constituţional. Răspunsul pozitiv la întrebarea Preşedintelui este şi un mijloc de a persuada Guvernul sau parlamentarii. Dacă consultarea Parlamentului este obligatorie, pentru a i se da şansa de a acţiona aşa cum îi propune Preşedintele, conţinutul avizului este non-obligatoriu pentru că, în cazul unui aviz negativ obligatoriu, ar fi anihilat mecanismul de echilibru.

 

De ce este consultarea poporului pentru revizuirea Constituţiei, ca problemă de interes naţional, o excepţie de la procedura referendumului consultativ a cărei competenţă de declanşare a fost rezervată Preşedintelui? Pe de o parte, revizuirea Constituţiei nu este o problemă de interes naţional, printre altele. Revizuirea Constituţiei este cea mai importantă problemă de interes naţional, care se detaşează net de orice altă problemă, de exemplu, din lista de probleme de interes naţional pe care Parlamentul a introdus-o în Legea din 2000 a referendumului şi pe care, cred că pe bună dreptate, Curtea Constituţională a declarat-o neconstituţională. Importanţa revizuirii Constituţiei justifică un regim juridic special. Acest regim juridic special este în rezumat următorul: în materia revizuirii Constituţiei poporul nu este consultat, ci posedă prin referendum dreptul de veto, adică decizia finală. Pe de altă parte, atît Preşedintele cît şi poporul (un cvorum de 500.000) posedă iniţiativa revizuirii Constituţiei. Această competenţă face inutilă consultarea. Este un cost social şi material care nu se justifică şi o inutilă manifestare a divizării populaţiei prin „da" şi „nu".

 

În fine, mai există un argument, însă el provine dintr-un act inferior Constituţiei, din art. 2(1) din Legea privind organizarea şi desfăşurarea referendumului din 2000 modificată prin ordonanţă de urgenţă în 2009. Acest argument va fi contestat, unii vor merge pînă acolo încît să considere neconstituţional textul la care mă refer. Art. 2(1) din lege clasifică referendumul naţional în trei categorii distincte, care privesc a) revizuirea Constituţiei; b) demiterea Preşedintelui României şi c) problemele de interes naţional. Acestor trei tipuri de referendumuri le corespund trei tipuri de acte normative care stabilesc obiectul şi data la care va avea loc: lege de organizare pentru referendumul de la litera „a", hotărîre a Parlamentului pentru referendumul de la litera „b" şi un decret al Preşedintelui pentru referendumul consultativ de la litera „c" (art. 15(1) din lege). Aceste norme care nu au fost contestate de nimeni pînă în prezent probează totuşi un fapt semnificativ. Ele dovedesc că a existat pînă în prezent o interpretare consensuală a organelor statului cu privire la sensul clar al art. 90 din Constituţie: materia revizuirii Constituţiei este exceptată din cîmpul competenţelor de la art. 90 din Constituţie.

 

Constituţia a oferit Parlamentului competenţa de a respinge iniţiativele de revizuire a Constituţiei. Competenţa Parlamentului de a respinge iniţiativele de revizuire a Constituţiei, indiferent din ce direcţie provin, se justifică prin caracterul său reprezentativ.

 

Care sînt pînă la urmă efectele referendumului din 22 noiembrie 2009?

 

Preşedintele României a fost întrebat public care sînt efectele referendumului. Am auzit răspunsul său radiofonic din data de 5 noiembrie. Preşedintele susţinea în esenţă că Parlamentul nu va putea să ignore voinţa poporului suveran. Consecinţa va fi aceea că Preşedintele şi poporul suveran vor impune Parlamentului, într-un fel sau altul, cu forţe unite, mini-reforma constituţională.

 

E limpede că aşa-zisul „referendum consultativ" al Preşedintelui României tinde să legitimeze în avans iniţiativa sa de revizuire a Constituţiei. Preşedintele uzează de competenţa sa constituţională ca de un privilegiu constituţional, atît în sens pozitiv, pentru a se autolegitima, cît şi în sens negativ, pentru a delegitima Parlamentul. Odată iniţiativa legitimată, refuzul ulterior al Parlamentului de a-i da curs este delegitimat. Delegitimarea este cu atît mai puternică cu cît Parlamentul este plasat într-un conflict de interese.

 

Iar pentru ca victoria Preşedintelui asupra Parlamentului să fie totală, au fost propuse doar două teme de revizuire, exact temele care îi plasează pe senatori şi deputaţi în cel mai vizibil conflict de interese. În acest context, efectul plebiscitar a fost probabil atins.

 

Cît priveşte efectele juridice, limbajul Constituţiei, care rămîne ca întotdeauna clar, suferă în acest punct de precizie. Pentru că un referendum consultativ, cum este cel din 22 noiembrie 2009, nu exprimă voinţa poporului, indiferent cum sînt formulate întrebările, ci doar opinia sa. Voinţa poporului se exprimă doar atunci cînd îi permite Constituţia statului de drept, şi anume atunci cînd poporul este chemat să decidă în ultimă instanţă, prin referendum obligatoriu. Decizia este cea care exprimă o voinţă, iar consultarea degajă o opinie care, cu un surplus de informare, se poate schimba periodic. Consultările nu sînt concludente decît pentru o stare de spirit sau într-un context de moment. În plus, cel care exprimă o simplă opinie nu simte şi o responsabilitate pentru opinia sa[8]. Constituţia României a fost aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991 de 8.464.624 de români, reprezentînd 77,3% dintre participanţi[9]. A fost o participare masivă deoarece românii erau conştienţi că trebuie să exprime o decizie importantă. La 22 noiembrie 2009 au răspuns afirmativ la întrebarea adresată de Preşedinte în jur de 7 milioane de români. De ce ar trebui luată în considerare părerea a 7 milioane de persoane şi desconsiderată voinţa a 8 milioane de persoane?

 

Însă referendumul de tip plebiscitar, cum a fost cel din 22 noiembrie curent, mai are un viciu procedural care nu poate fi contestat. Deşi Curtea Constituţională a decis că un referendum consultativ poate fi cuplat cu orice tip de alegeri, nu a analizat cu atenţie şi ipoteza în care promotorul referendumului ( organ unipersonal) are un interes personal în alegerile cu care referendumul a fost cuplat.

 

Cuplarea referendumului cu un tip de alegeri, care statistic a probat o prezenţă la vot mai mare decît altele, influenţează sau chiar determină validitatea procedurii. O parte, posibil o mică parte dintre cei care au votat la referendum, nu s-a deplasat la secţia de votare pentru a exprima o opinie despre parlamentul monocameral, ci, pentru că tot se afla în secţia de votare, a exprimat şi o opinie, mai mult sau mai puţin articulată. În aceste condiţii, naşterea opiniei nu pare cu nimic mai imaculată decît a fost concepţia referendumului.

 

Decît să justificăm referendumul prin ficţiunea politică a democraţiei directe, poate ar fi mai bine să-l privim ca pe un expedient de care trebuie să uzăm doar în caz de necesitate, atunci şi numai atunci cînd trebuie luată o decizie pe cît de gravă, pe atît de puţin predictibilă în consecinţe. Atunci cînd trebuie luată o astfel de decizie, iar reprezentanţii poporului vor ezita să-şi asume răspunderea morală, singura soluţie ar putea fi aceea de a a transfera răspunderea poporului. În acest punct însă, buna-credinţă, în toate formele ei, este crucială.

 

Iniţiat de o persoană care se supune ea însăşi votului şi cuplat cu data la care este votată persoana, răspunsul prin „da" şi „nu"devine echivoc. O parte din respondenţi se vor exprima prin „nu" şi vor dori să se disocieze simbolic de persoana iniţiatorului, iar o parte din respondenţii prin „da" vor adera la persoana promotorului, cu aerul că aderă la opinia sa. Vom avea două tipuri de achiesare, unii vor achiesa la persoană, alţii vor achiesa la problemă. Trebuie să conchidem că poporul s-a exprimat fără echivoc pentru desfiinţarea unei camere a Parlamentului şi pentru reducerea drastică a numărului de parlamentari?

 

În fine, dacă un referendum formal valid este totuşi neconstituţional în substanţa sa şi dacă, în plus, pare neconcludent, ar trebui să producă efectele proiectate?

 

* Profesor, facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timişoara; arad@valentin-asociatii.com.

[1] Michael Oakeshott, Rationalism in Politics and Other Essays, Liberty Fund., Indianopolis, 1991, p. 380.

[2] G. Sartori, Teoria democraţiei reinterpretată, Polirom, Iaşi, 1999, pp. 119 et seq.

[3] Aşa cum remarca pe bună dreptate profesorul Corneliu Liviu Popescu, „pentru un Parlament este mai important să fie reprezentativ decît să fie eficace şi eficient", v. Referendumul consultativ privind parlamentul universal şi reducerea numărului parlamentarilor, în Curierul judiciar, nr. 10/2009, p. 543. Or, judecata falsă de valoare care a fost indusă a fost aceea că Parlamentul nu este eficient.

[4] Desigur, între art. 11 din Constituţia Franţei şi art. 90 din Constituţia României există diferenţe importante. Preşedintele Franţei supune la referendum un proiect de lege, care în cazul aprobării este adoptat fără să mai treacă prin Parlament. Este, cu alte cuvinte, un referendum decisiv. Apoi, Constituţia Franţei, spre deosebire de Constituţia României, nu recunoaşte poporului competenţa de a iniţia revizuirea.

[5] v. Vlad Constantinesco, Stéphane Pierré-Caps, Droit constitutionel, PUF, Paris, 2004, p. 403 şi Louis Favoreu et alii, Droit constitutionel, Dalloz, Paris, 2009, pp. 775-6.

[6] v. Adriano Giovannelli, La Ve République vue d'en face, Pouvoirs, nr. 50/1989, p. 132.

[7] Pentru detalii, v. Denise Detragiache, L'élection du Président Saja à la tête de la Cour constitutionnelle italienne: un événement fondamental dans la vie de la Cour, Pouvoirs, nr. 52/1990, pp. 127-39.

[8] „Spiritul unui cetăţean (ca individ) poate îmbrăţişa, plenar, un cîmp îngust din realitate. În mare acesta cuprinde subiectele care îl privesc în mod direct, familia, operaţiunile profesionale, distracţiile, prietenii şi duşmanii, oraşul sau cartierul, mediul său, biserica, sindicatul sau un grup social oarecare în care este activ - lucrurile care cad în cîmpul său personal de observaţie, care îi sînt familiare independent de ceea ce spun ziarele, cele asupra cărora ar putea exercita o influenţă sau ar putea să le dirijeze şi pentru care simte responsabilitatea care decurge din relaţia directă între un anumit comportament şi consecinţele sale favorabile sau defavorabile". J.A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, 1942, p. 258.

[9] v. Comunicatul Biroului Electoral Central, în Geneza Constituţiei Române, Dumitru Ionică ed., Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, p. 1089.

 

« Back