Numărul 2 / 2009

 

 

CONTRIBUŢII ALE PROFESORULUI ILIE IOVĂNAŞ LA CONFIGURAREA DOCTRINARĂ A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN CONTEMPORAN

 

Ioan SANTAI*

 

 

Résumé: Contributions du professeur Ilie Iovănaş à la configuration doctrinaire du contentieux administratif roumain contemporain.Le présent article est un résumé des contributions apportées par le professeur Ilie Iovănaş à l'une des institutions fondamentales du droit administratif, le contentieux administratif. On compare les reglémentations succesives en droit roumain du contentieux administratif, en essayant de prouver que ces contributions sont encore actuelles, malgré le changement de la loi cadre et même du régime politique. Ainsi, parmi les problèmes les plus importants dont le professeur Iovănaş s'est occupé, est celui concernant la possibilité de l'instance de vérifier l'opportunité d'un acte administratif ou celui concernant l'exclusion du contrôle de l'instance de contentieux des actes préparatoires, „rattachables", mais aussi quelques problèmes de procédure.

 

Rezumat: Articolul de faţă se vrea a fi un rezumat al contribuţiilor pe care regretatul profesor Ilie Iovănaş le-a adus uneia dintre instituţiile de bază ale dreptului administrativ, contenciosul administrativ. Sunt privite astfel comparativ reglementările succesive din dreptul român în această materie, urmărindu-se a se demonstra faptul că aceste contribuţii îşi păstrează în continuare actualitatea, în ciuda schimbării cadrului legal şi chiar a regimului politic. Astfel, printre cele mai importante probleme de care s-a ocupat profesorul Iovănaş se numără posibilitatea instanţei de judecată de a controla un act administrativ sub aspectul oportunităţii sale sau excluderea de la controlul instanţei a operaţiunilor material-tehnice ce stau la baza emiterii unui act administrativ, dar şi unele aspecte procedurale.

 

 

 

Mots clés :contentieux administratif, oportunité, actes préparatoires

Cuvinte cheie : contencios administrativ, oportunitate, operaţiuni material-tehnice

 

Prezentul studiu se doreşte a fi o prezentare sumară a contribuţiei ştiinţifice a distinsului dascăl Ilie Iovănaş - ilustru reprezentant al şcolii clujene de drept public, discipol fidel al eminentului profesor Tudor Drăgan, fondator şi magistru al unui original curent de gândire juridică naţională - la una din instituţiile de bază ale dreptului administrativ.

Limitându-ne doar la unele aspecte de contencios administrativ abordate  de autorul cunoscutelor manuale universitare de specialitate1, am încercat să surprindem evoluţia doctrinei juridice sub incidenţa a două momente normative determinate de legile2 nr. 1/1967 şi nr. 29/1990, apărute şi aplicate în contexte social-istorice total diferite, motiv pentru care apreciem că o prezentare comparativă a acestora este cât se poate de binevenită.

Un prim aspect ce se cere a fi relevat vizează una din caracteristicile esenţiale ale controlului judecătoresc asupra actelor administrative  (de putere sau unilaterale) respectiv aceea de verificare a legalităţii acestor acte cu excluderea verificării oportunităţii lor.

Pornind de la constatarea cât se poate de exactă, că oportunitatea nefiind o problemă de legalitate, ea excede verificării judiciare3 care nu poate cenzura condiţiile de fapt şi motivaţia emiterii/adoptării actelor administrative decât dacă ele sunt de natură să excludă răspunderea administraţiei (cum ar fi de exemplu eroarea de fapt, forţa majoră, etc.).

Ori, problema oportunităţii unui act administrativ sau a caracterului justificat sau nu a refuzului de a satisface o cerere privitoare la un drept, este indisolubil legată de dreptul de apreciere de care dispune organul administrativ într-o situaţie dată4.

Cât de actuale sunt aceste aprecieri, mai ales astăzi, când în contextul ultimei legi a contenciosului administrativ nr. 554/20045 cel vătămat prin acte şi fapte de natură executivă se poate plânge şi pentru încălcarea unui interes legitim, împrejurare ce pune  justiţia  într-o delicată postură procesuală datorită împrejurării de a nu avea la îndemână elemente concrete de apreciere a vătămării invocate şi, mai mult, îi permite acesteia chiar substituirea în dreptul de apreciere a executivului pentru situaţii de opţiune în cazuri, de exemplu, de parităţi legale a punctajelor când trebuie operate departajări la concursuri de ocupare a unor locuri, posturi sau funcţii, ori de acordare a unor autorizaţii, locuinţe sociale, etc., sau de echivalare a unor examene de studii, diplome, licenţe, titluri ştiinţifice, etc.

Desigur, cum arăta şi autorul, dreptul de apreciere a administraţiei nu este arbitrar sau discreţionar, operând numai în limitele legii, iar dacă aceasta nu prevede cazuri de determinare sau de delimitare, atunci intervine, ca bază de apreciere, scopul legii6.

Pe de altă parte, legea poate fixa prin reglementări speciale, posibilitatea intervenţiilor prin soluţii judiciare, asupra unor aspecte de oportunitate administrativă, cum este, de pildă, materia sancţiunilor contravenţionale aplicate de instanţele judecătoreşti sub aspectul naturii lor (avertisment sau amendă), a limitelor minime şi maxime a acestora, ori a schimbării numelui şi prenumelui refuzată pe cale administrativă.

Un al doilea aspect relevat cu pregnanţă în materie de contencios de către regretatul profesor  se referă la obiectul controlului judiciar, respectiv actul sau faptul administrativ de putere cu excluderea operaţiunilor tehnico-materiale pe care acesta se bazează, indiferent că ele sunt anterioare, concomitente sau ulterioare manifestării de voinţă juridică în jurul căreia gravitează, întrucât cenzurarea acestora se va face odată cu acţiunea principală şi în strânsă legătură cu ea7, constatare care şi-a păstrat, şi astăzi, pe deplin valabilitatea.

În acest sens autorul a criticat, pe bună dreptate, oscilaţiile practicii judiciare, inclusiv a instanţei supreme, de-a lungul timpului8, care confunda avizul tehnic de construcţie cu autorizaţia de construcţie, câtă vreme, în realitate, primul reprezintă o operaţiune pregătitoare, iar cea de-a doua este un act administrativ9.

 Mai mult autorul arată că obligarea autorităţii publice, pe cale judiciară, în caz de refuz nejustificat a acesteia, la emiterea de certificate, adeverinţe sau alte înscrisuri, conform fostei Legi nr. 29/1990, art.11, păstrate şi de Legea nr. 544/2004, nu este rezultatul unei confuzii a legiuitorului între actele juridice şi operaţiunile tehnico-materiale,  şi că refuzul emiterii unor asemenea „acte"  sau operaţiuni este nejustificat, conform legii, dar nu şi atunci când sunt cerute organului care are competenţa de a emite actul administrativ la care se referă10 respectiva operaţiune.

Un al treilea aspect, vizând contenciosul administrativ se referă la aspectele procedurale.

În primul rând realizarea procedurii administrative prealabile acţiunii în justiţie este obligatorie în faţa organului executiv autor al actului şi facultativă în faţa autorităţii ierarhic superioare11, în acest din urmă caz exerciţiul recursului ierarhic antrenând o prorogare a termenului de sesizare a instanţei de judecată.

În al doilea rând, deşi termenul de introducere a reclamaţiei administrative prealabile  este indisolubil legat de momentul comunicării actului individual (şi cel al publicării actului normativ), autorul subliniază faptul că în cazul publicării unor acte individuale specifice (de exemplu, de numire sau revocare  din funcţii publice importante), trebuie operată şi comunicarea lor de către cel vizat12, acest moment  marcând modul de calcul al termenului procedural şi al celui procesual.

În al treilea rând, subliniind natura juridică a termenelor procedurale în materia recursului administrativ vizând actele atacabile în contencios, autorul pune în discuţie caracterul de prescripţie sau de decădere a termenului de 30 de zile până la care se poate exercita calea de atac, subliniind că termenul maxim de 1 an pentru introducerea acţiunii judiciare se explică, sub aspectul duratei sale, prin posibilitatea administraţiei de a-şi prelungi termenele de soluţionare executivă a petiţiilor care îi sunt adresate13.

În al patrulea rând, în litigiile de contencios este relevată posibilitatea coparticipării procesuale pasive necesare, speciale şi obligatorii a autorităţilor executive emitente a actului atacat în justiţie, alături de organul lor superior având personalitate juridică, intervenţie justificată, în cazul primului, de faptul că este autorul actului contestat şi cunoscător al circumstanţelor emiterii lui,  iar în cazul celui de -al doilea pentru a suporta „latura civilă" a procesului, respectiv plata despăgubirii, a cheltuielilor de judecată, etc14.

Un ultim aspect se referă la situaţia excepţiilor de la legile contenciosului administrativ implicată în evoluţia istorică a celor două reglementări în materie, cu o referire specială la actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Autorul subliniază diferenţa de regim juridic care guverna, sub incidenţa Legii nr. 1/1967, actele administrative pentru care s-a prevăzut un control judecătoresc în alte condiţii  decât cele din actul normativ precizat15, comparativ cu regimul Legii nr.29/1990 care excludea doar actele administrative supuse unui set de proceduri judiciare16, enumerând cazuri de contencios administrativ special cu regim derogator de la contenciosul general, cum ar fi de exemplu, în materie electorală, contravenţională, notarială, de dreptul muncii, etc.

În sfârşit, nu putem încheia această sumară analiză fără a evidenţia contribuţia autorului în determinarea naturii juridice proprii administrative, a răspunderii patrimoniale a organelor executive pentru daunele cauzate prin actele şi faptele lor de putere cu caracter ilegal.

După o analiză amănunţită a condiţiilor acestei răspunderi17, din care rezultă specificitatea sa, comparativ cu răspunderea civilă delictuală, autorul insistă asupra caracterului subiectiv al răspunderii reparatorii din acest domeniu bazată pe prezumţia de culpă a autorităţii ce decurge tocmai din ilegalitatea actului de putere făcând distincţie între elementul de conţinut - vina autorităţii - şi cel de formă sau de probaţiune, ca procedeu tehnic care-l scuteşte pe reclamant de efectuarea dovezii vinovăţiei organului administrativ, ceea ce exclude caracterul obiectiv al răspunderii în cazul dat18.

De asemenea, sunt prezentate particularităţile  de fond şi de formă, ale răspunderii reparatorii în materie de contencios care autonomizează această sancţiune faţă de răspunderea civilă delictuală19, ca instituţie specifică avutului public.

Această  concisă prezentare a doar câteva din contribuţiile esenţiale ale dascălului Ilie Iovănaş în vasta materie a contenciosului administrativ - la care se adaugă multe alte contribuţii din domeniul dreptului public, vizând teoria organizării şi structurii executive, teoria actelor administrative, răspunderea contravenţională, etc., evidenţiază originalitatea, dar şi perenitatea ideilor  şi argumentelor autorului, care continuă să rămână, în mare parte, de stringentă actualitate, chiar în condiţiile unei accentuate dinamici legislative din domeniul supus analizei noastre.

Nu putem încheia decât cu sentimentul regretului pentru dispariţia prematură a distinsului dascăl, ceea ce a privat ştiinţa dreptului de multe alte valoroase contribuţii şi care, suntem siguri, ar fi îmbogăţit substanţial acest domeniu al cunoaşterii atât de frământat în lunga perioadă a tranziţiei social-juridice pe care o parcurgem.

Bibliografie

1. Ilie Iovănaş, „Dreptul administrativ şi elemenete ale ştiinţei administraţiei," Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, 354 pag.; „Drept administrativ", Editura Servo-Sat, Arad, 1997, 184 pag.

2. Publicate în „Buletinul Oficial" nr. 67/26 iulie 1967, respectiv „Monitorul Oficial" nr. 122/8 noiembrie 1990.

3. „Dreptul administrativ şi elemente ...", p. 291

4. „Drept administrativ", p. 126

5. Publicată în  „Monitorul Oficial" nr. 1154/7 decembrie 2004 cu modificările ulterioare.

6. „Drept administrativ", p. 128; „Dreptul administrativ şi elemente ...", p. 286

7. „Dreptul administrativ şi elemente ...", p. 281

8. Trib. Supr., Dec. civ. nr. 15/25 februarie 1980, în G. Mihuţă, în „Repertoriu de practică judiciară ... pe anii 1975-1980", Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p.258

9. „Drept administrativ", p. 150 şi urm.

10. op. cit., p. 132

11. idem, p.141

12. ibidem, p.140

13. op. cit., p.165

14. Dreptul administrativ şi elemente ...", p. 303; T. Drăganu, I. Iovănaş, „Capacitatea procesuală în cauzele privind ataşarea actelor administrative ilegale"; „Revista română de drept", nr. 8/1972, p.52-59

15. op.cit., p.300

16. „Drept administrativ", p. 157

17. „Dreptul administrativ şi elemente ...", p. 335 şi urm.

18. op. cit. p.340

19. „Drept administrativ", p. 178-180

 

*               Autorul este profesor la Facultatea de Drept a Universităţii « Lucian Blaga » din Sibiu ; ioan.santai@ulbsibiu.ro

 

« Back