Numărul 2 / 2009

 

 

CAPACITATEA ŞI COMPETENŢA ADMINISTRATIVĂ ÎN CONCEPŢIA PROFESORULUI ILIE IOVĂNAŞ

 

Rodica Narcisa Petrescu*

 

 

Résumé :La capacité et la compétence administrative selon le professeur Ilie Iovănaş. Dans son livre intitulé "Droit administratif et éléments de la science de l'administration" publié en 1977, le professeur Ilie Iovănaş énonce la première définition scientifique de la capacité administrative, établissant la distinction entre celle-ci et la compétence administrative. Il est important de signaler que la plupart des auteurs de spécialité ont adopté ces définitions.

A partir du fait que, dans certains actes normatifs, tels que la Loi cadre sur la décentralisation no. 195/2006, on attribue à la capacité administrative à tout un autre sens, sa définition utilisant des termes économiques, techniques, sociologiques et juridiques, il est proposé de maintenir le sens établi par le professeur Iovănaş.

Toutefois, en raison des inconvénients théoriques et pratiques de l'utilisation concomitante de la notion de "compétence" et "attributions" dans certains textes juridiques, en soulignant que par compétence on comprend la totalité des attributions d'une autorité administrative, il est proposé d'utiliser un seul terme soit "compétence"  soit "attributions".

 

Rezumat :În lucrarea „Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei" publicată în anul 1977, profesorul Ilie Iovănaş formulează prima definiţie ştiinţifică a capacităţii administrative, stabilind elementele de diferenţiere între aceasta şi competenţa administrativă. Este important de semnalat că majoritatea autorilor de specialitate din perioada actuală au îmbrăţişat aceste definiţii.

Plecând de la faptul că în unele acte normative, spre exemplu, Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, capacităţii administrative i se atribuie un înţeles complet diferit, în care se întâlnesc termeni de natură economică, tehnică, sociologică şi juridică, se sugerează menţinerea înţelesului stabilit de profesorul Iovănaş.

Totodată, învederându-se inconvenientele teoretice şi practice ale utilizării concomitente a noţiunilor de „competenţă" şi „atribuţii" în anumite  texte legale, şi subliniindu-se că prin competenţă se înţelege totalitatea atribuţiilor unei autorităţi administrative, se propune utilizarea unui singur termen, fie acela de competenţă, fie acela de atribuţii.

 

 

Mots clés: capacité administrative, compétence, atributions, théories de Ilie Iovănaş

Cuvinte cheie: capacitate administrativă, competenţă, atribuţii, concepţia lui Ilie Iovănaş

 

 

„Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei" al prof. Ilie Iovănaş, tipărit în anul 1977, a reprezentat unul dintre cele mai bune, clare şi sintetice cursuri de drept administrativ, multe din conceptele, definiţiile şi părerile autorului fiind actuale şi în prezent. Nu poţi să scrii în domeniul dreptului administrativ fără să te referi, fără să-l citezi, pe profesorul Ilie Iovănaş, cartea Domniei sale fiind una din lucrările ştiinţifice de mare valoare ale dreptului administrativ.

În această lucrare, contribuţiile sale sunt numeroase, începând cu teoria generală a organului administrativ, apoi cu stabilirea trăsăturilor caracteristice ale actelor administrative, revocarea şi anularea acestora, controlul exercitat asupra activităţii executive, un loc special ocupându-l controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative pe calea acţiunii directe, în condiţiile Legii nr. 1/1967.

1. Unul din meritele Profesorului a fost formularea primei definiţii ştiinţifice a capacităţii organelor administrative, respectiv a competenţei acestora, de a stabili elementele de diferenţiere între cele două categorii, de a preciza care sunt trăsăturile şi formele sub care se prezintă competenţa administrativă. Aceste contribuţii ştiinţifice se bucură de aprecierea autorilor români de specialitate, care au achiesat şi care citează părerea Profesorului cu ocazia examinării capacităţii şi competenţei administrative, noţiuni de bază ale teoriei autorităţii administrative şi ale dreptului administrativ.

Astfel, prin capacitate administrativă, autorul înţelege „...posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ"[1], arătând, în continuare, că pentru a şti dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu capacitate administrativă, trebuie analizat în fiecare caz în parte dacă legea organică îi conferă sau nu posibilitatea de a intra în raporturi administrative în nume propriu.

Această concepţie este împărtăşită şi de prof. Antonie Iorgovan, care susţine că „Prin  capacitate administrativă a organelor administraţiei publice înţelegem aptitudinea acestora de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenţelor lor"[2]

Spre deosebire de alte opinii[3], în concepţia prof. Iovănaş, capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic, după cum se recunoaşte în continuare, „putem cunoaşte dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ, numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică"[4].

Majoritatea autorilor de drept administrativ din perioada actuală au îmbrăţişat nu numai definiţia capacităţii organelor administrative[5] ci şi pe aceea a competenţei acestora, aşa cum a fost formulată de Ilie Iovănaş. Prin competenţa organelor administrative, autorul înţelege „... categoria care desemnează ansamblul atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane, şi limitele exercitării lor"[6].

Mai trebuie subliniat că înţelesul clar şi succint dat celor doi termeni de specialitate, au reprezentat doar punctul de plecare în stabilirea deosebirilor între capacitatea organelor administrative şi competenţa acestora.

Astfel se susţine, cu deplin temei, că în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, competenţă au atât organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale.

În al doilea rând, s-a mai relevat că dacă întotdeauna, capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de independenţă, pentru că în general, atribuţiile organului administrativ sunt repartizate, spre a fi exercitate, compartimentelor şi persoanelor care le compun, dar acestea nu le exercită în nume propriu, ci în numele organului respectiv[7].

Cât priveşte noţiunea de atribuţie, explicată în curs ca „ o învestire legală cu anumite prerogative", ea este detaliată într-o altă lucrare, scrisă în colaborare cu alţi doi autori, şi dedicată, fondatorului Şcolii clujene de drept administrativ, prof. univ. dr. Tudor Drăganu. Aici se arată că atribuţiile sunt, prin natura lor, drepturi şi obligaţii legale, ceea ce le deosebeşte de simplele drepturi şi obligaţii subiective pentru că exercitarea lor nu este o simplă facultate, ci o obligaţie[8].

Cele mai sus relevate îşi păstrează actualitatea, trecerea timpului şi schimbările legislative, mult prea frecvente după anul 1990 în domeniul dreptului administrativ, nereuşind să le altereze substanţa.

2. Actualitatea concepţiei prof. Ilie Iovănaş despre capacitatea şi competenţa autorităţilor administraţiei publice. Multe din legile adoptate în ultima vreme, definesc termeni şi noţiuni cuprinse în cadrul lor, ceea ce prezintă atât avantaje, cât şi dezavantaje. Astfel, se înţelege mai uşor sensul pe care legiuitorul a dorit să-l dea anumitor termeni, dar, pe de altă parte, există riscul ca una şi aceeaşi noţiune să aibă înţelesuri diferite în două sau mai multe legi, ceea ce poate crea reale dificultăţi pentru practicienii administraţiei publice centrale şi locale sau chiar şi pentru alte categorii avizate[9].

Bunăoară Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006[10] stabileşte principiile, regulile şi cadrul instituţional care reglementează procesul de descentralizare administrativă şi financiară în România.

Spre deosebire de primul act normativ în materie,  Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 stabileşte înţelesul unor termeni şi expresii. Termenul capacitate administrativă este definit cafiind „ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege"[11]. În final, se mai arată: capacitatea administrativă se evaluează şi se stabileşte în condiţiile legii.

După cum se observă, în această definiţie a capacităţii administrative se întâlnesc mai mulţi termeni cu naturi diferite, economică, juridică şi sociologică, iar resursele unităţii administrativ-teritoriale sunt puse pe o poziţie de egalitate cu activităţile pe care aceasta le realizează, potrivit legii, ceea ce de la bun început apreciem ca fiind neştiinţific.

Considerăm că înţelegerea în acest mod a capacităţii administrative este criticabilă, ea fiind în flagrantă contradicţie cu sensul dat capacităţii administrative de prof. Iovănaş, la care s-au raliat majoritatea autorilor de drept administrativ. La semnificaţia capacităţii administrative pe care o dă art. 2 lit. b) din Legea nr.195/2006, mai degrabă s-ar potrivi titlul de „capacitate socio-economică a unităţilor administrativ-teritoriale" ori aceea de „capacitate economico-instituţională a unităţilor administrativ-teritorială".

3. Revenind la definiţia capacităţii administrative din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, mai trebuie observată referirea la „exercitarea competenţelor stabilite de lege". Prof. Iovănaş a arătat, judicios, că prin competenţă trebuie să se înţeleagă totalitatea atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane, ceea ce înseamnă, indubitabil, că fiecare din subiectele menţionate are o singură competenţă formată dintr-un ansamblu de atribuţii, iar doctrina română de specialitate a achiesat la acest punct de vedere.

În acest sens, în art. 34 al Proiectului Codului de procedură al României, competenţa este definită în mod corect, precizându-se că ansamblul atribuţiilor conferite prin lege autorităţilor publice reprezintă competenţa acestora. Este interesant de semnalat că această accepţiune a competenţei, cea corectă, o găsim chiar în art. 2 lit. c) din Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006, şi anume „ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă". Dar, ni se pare criticabil că imediat la lit. d) , e) şi f) ale aceluiaşi articol se folosesc  sintagmele competenţe delegate, competenţe exclusive şi competenţe partajate, deşi în realitate, autorităţile administraţiei publice locale au o singură competenţă. În realitate, este vorba de atribuţii delegate, atribuţii exclusive şi atribuţii partajate ale autorităţilor administraţiei publice locale, totalitatea lor constituind competenţa acestora stabilită de lege. De altfel, şi în art. 5 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, se prevede că autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate, deşi corect şi riguros ştiinţific era se să stipuleze atribuţii exclusive,  atribuţii partajate şi atribuţii delegate. Mai mult chiar, renunţarea la termenul „competenţă" din acest articol şi înlocuirea lui cu acela de atribuţii ar fi utilă şi pentru a-l pune de acord cu alte dispoziţii din Legea nr. 215/2001, republicată, care stabilesc categoriile de atribuţii (nu de competenţe) pe care le exercită, consiliul local, primarul, consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean.

Pe de altă parte, că chiar dacă preluarea unor concepte din legislaţia unor ţări europene şi transpunerea lor, pur şi simplu, în cea română, sunt, adeseori, seducătoare, trebuie avute în vedere şi inconvenientele unor asemenea proceduri, care privesc, în primul rând, înţelesul consacrat al unor termeni din dreptul românesc, cum este cel de competenţă, pe care l-am discutat[12]. De aceea, se recomandă o analiză atentă, de la caz la caz, chiar o anumită în prudenţă în aplicarea unei asemenea practici.

În acest context, considerăm că o problemă de fond şi nu numai de terminologie, aşa cum s-ar putea crede, la o primă vedere, este folosirea concomitentă în unele reglementări a doi termeni şi anume „competenţă" şi „atribuţii". Referitor la unele dispoziţii ale Legii  administraţiei publice locale nr. 215/2001, s-a arătat că folosirea concomitentă a celor doi termeni în acelaşi text nu este corectă, putând da naştere la interpretări diferite. Din păcate, Legea nr. 286/2006, care a modificat şi completat substanţial, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, nu a schimbat nimic în această privinţă. De pildă, în art. 4 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, republicată, se stipulează: "Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile (s. n. - R.N. P.), precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz", ca şi cum ne-am afla în prezenţa a două concepte diferite, primul „competenţe" şi al doilea „atribuţii", ceea ce este incorect, pentru că, în realitate, prima noţiune o subsumează pe cea de a doua.

În această ordine de idei, după cum se constată într-o opinie, una din carenţele legislaţiei româneşti este aceea cu privire la confuzia între noţiunile de competenţă şi atribuţii, ceea ce are ca efect nu numai existenţa controverselor în literatura de specialitate, ci mai îngrijorător este că instanţele de judecată au dificultăţi în a judeca în aceste condiţii".[13]

Faţă de cele prezentate, se impune următoarea concluzie: ar trebui  să medităm mai mult şi să nu ne grăbim atunci când dorim să înlocuim sau chiar să renunţăm la denumirea sau înţelesul unor noţiuni consacrate ale dreptului administrativ român. În schimb, să avem puterea să facem aceste lucruri, când termeni, definiţii sau semnificaţii din dreptul administrativ român nu mai corespund realităţii, preluând ceea ce este valoros şi s-a impus ca atare în ţările europene.

 

 

*               Autoarea este profesor universitar la Catedra de Drept public a Facultăţii de Drept din Cluj, Drept administrativ; rodica.petrescu@yahoo.com

[1]               I. Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 121.

[2]                      A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia IV, Editura All Beck, 2005, p. 278.

[3]               A se vedea Al Negoiţă, Drept administrativ, Lit. Bucureşti, 1973, p. 66-67, citată de I. Iovănaş, în op. cit., p. 121.

[4]               I. Iovănaş, op. cit., p. 121.

[5]               O opinie, cu elemente critice, a teoriei lui Ilie Iovănaş este susţinută de O. Podaru, În căutarea autorului actului administrativ, I, - eseu asupra competenţei organelor administrative, în Revista de drept public nr. 2/2008, p. 13-14.

[6]               Ibidem, p.121.

[7]               Ibidem, p.121.

[8]               A de vedea I. Iovănaş. A. Balogh, Rodica Narcisa Petrescu, Organizarea şi funcţionarea organelor locale ale puterii şi administraţiei de stat, texte comentate, Editura ştiinţifică  şi enciclopedică, Bucureşti, 1979, p. 44.

[9]               Cu privire la acest aspect a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Reflecţii asupra unor dispoziţii înscrise în Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, în „Dreptul" nr. 4/2007, p. 131-132.

[10]             Publicată în "Monitorul oficial al României", partea I, nr. 453 din 25 mai 2006. Prin această lege a fost abrogată prima Lege-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 publicată în "Monitorul oficial al României", partea I, nr. 668  din 26 iulie 2004.

[11]             Art. 2 lit. b) din nr. 195/2006.

[12]             A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Reflecţii ..., cit.supra, p. 138.

[13]             În acest sens, a se vedea, Rozalia Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept contemporan, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 112-113.

 

« Back