Numărul 2 / 2009

 

 

ACŢIUNILE ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV AVÂND CA OBIECT COMUNICAREA INFORMAŢIILOR DE INTERES PUBLIC REGLEMENTATE DE LEGEA NR. 544/2001 , PRIVIND ACCESUL LIBER AL PERSOANELOR LA INFORMAŢIILE DE INTERES PUBLIC

 

 

dr. Eugenia IOVĂNAŞ*

 

 

Résumé. Les actions en contentieux administratif ayant comme objet la communication des informations d'intérêt public réglementées par la Loi no. 544/2001, concernant l'accès libre des personnes aux informations d'intérêt public. La Loi no. 544/2001, concernant l'accès libre des personnes aux informations d'intérêt public vient assurer l'efficacité de l'article 31 de la Constitution de Roumanie qui garantit ce droit. Le présent article propose une analyse des limites du droit en discussion, par rapport tant aux prévisions légales qu'à la jurisprudence - parfois hétéroclyte - des instances judiciaires.

Une première limite du droit d'accès aux informations d'intérêt public est constituée par les informations classifiées, définies comme ces informations dont la divulgation pourrait préjudicier les mesures de protection des jeunes ou la sécurité nationale. Mais, s'il est vrai que les autorités publiques n'ont pas la permission de divulguer ce type d'informations, c'est vrai aussi que le juge peut vérifier la légalité du fait d'avoir classé une telle information, dont la divulgation a été refusée.

Une autre interdiction légale est celui de dévoiler les informations à caractère personnel, celles-ci ne pouvant devenir des informations d'intérêt public que dans la mesure où elles affectent la capacité d'exercer une fonction publique.

Un autre problème relévé pendant la discussion est celle de l'instance compétente à juger les actions en justice fondées sur la Loi no. 544/2001. La Haute Cour de Cassation et de Justice a statué que l'instance compétente sera toujours le tribunal, la Loi no. 544/2001 prévoyant une exception du droit commun - la Loi no. 554/2004 du contentieux admnistratif.

 

 

                Rezumat. Legea nr. 544/2001 privind accesul liber al persoanelor la informaţiile de interes public vine să asigure eficienţa art. 31 din Constituţia României, care garantează acest drept. Articolul de faţă îşi propune să analizeze care sunt limitele dreptului în discuţie, raportat atât la prevederile legale cât şi la practica - câteodată neunitară - a instanţelor de judecată.

                O primă limită a dreptului de acces la informaţiile de interes public o constituie informaţiile clasificate, definite ca fiind acele informaţii a căror divulgare ar putea prejudicia măsurile de protecţie a tinerilor sau siguranţa naţională. Dar dacă este adevărat că autorităţile publice nu au permisiunea de a divulga acest gen de informaţii, la fel de adevărat este şi faptul că instanţa de judecată poate verifica legalitatea clasării unei anumite informaţii, a cărei divulgare s-a refuzat.

                 O altă interdicţie legală este cea a divulgării informaţiilor cu caracter personal, acestea neputând deveni informaţii de interes public decât în măsura în care afectează capacitatea de a exercita o funcţie publică.

                Relevată în cadrul discuţiei este şi problema instanţei competente să judece acţiunile întemeiate pe Legea nr. 544/2001. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că instanţa competentă va fi întotdeauna tribunalul, Legea nr. 544/2001 stipulând o excepţie de la dreptul comun, reprezentat de Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

 

 

 

Mots clés : informations d'intérêt public, informations secretes, informations à caractère personnel

Cuvinte cheie : informaţii de interes public, informaţii clasificate, informaţii cu caracter personal

 

            Accesul cetăţenilor la informaţiile de interes public este parte a dreptului fundamental la libera exprimare aşa cum este definit de art.10 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

            Dreptul de a avea acces la informaţii de interes public este garantat în art.31 din Constituţia României care statuează „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public". Eficienţa art.31 din Constituţia României a constituit-o adoptarea la peste 10 ani de la enunţarea în legea fundamentală a dreptului privind accesul persoanei la informaţiile de interes public a Legii nr. 544/2001, legea privind liberul acces la informaţiile de interes public.

            În scopul creşterii transpareţei instituţiilor publice, a controlului societaţii civile asupra acestora şi totodată a consolidării democraţiei, legislaţia era datoare să definească în sarcina căror autorităţi cade obligativitatea aplicării normelor conceptuale în vederea satisfacerii cerinţei pentru ca justiţiabililor să li se garanteze drepturile conferite prin Constituţia României.

            Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public defineşte instituţiile şi autorităţile cărora le sunt aplicate normele legale. Potrivit art.2 ,,prin autoritate sau intituţie publică se înţelege orice autoritate sau instituţie publică ce utilizează sau administrează resurse financiare publice, orice regie autonomă, companie naţională, precum şi orice societate comercială aflată sub autoritatea unei autorităţi publice centrale sau locale şi la care statul român, sau dupa caz o unitate administrativ-teritorială este acţionar unic sau majoritar.

            Din punct de vedere conceptual legiuitorul a definit informaţia de interes public ca fiind orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice indiferent de suportul ori forma sau de modul de exprimare a informaţiei.Prin informaţie cu privire la datele personale se înţelege orice informaţie privind o persoană fizică identificată sau identificabilă.

            În practica instanţelor de judecată nu de putine ori s-a constatat că dreptul la informaţii de interes public intră din perspectiva justiţiabililor, în contradicţie cu un alt regim al informaţiilor solicitate, informaţii clasificate potrivit legii sau informaţii care conţin date cu caracter personal.

            S-a considerat că din moment ce textul constituţional face referire la ,,accesul persoanei,, la orice informaţie de interes public, acestea în totalitatea lor sunt publice, accesibile publicului.

            Invocându-se art.31 alin (1) din Constituţie s-a susţinut că acest text constituţional nu permite îngrădirea accesului la informaţiile de interes public decât în limita a două excepţii prevăzute de art. 31 alin(3) si anume „Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională". S-a apreciat astfel că în limita celor două excepţii informaţiile de interes public sunt eminamente publice, după cum şi informaţiile nepublice fac parte, de asemenea, din sfera de cuprindere a informaţiilor de interes public, cu menţiunea că persoana nu are acces liber la acestea.

            Procedând la o analiză sistemică a Legii nr. 544/2001 prin maniera în care operaţionalizează termenii si structurează materia, în aplicarea aceluiaşi raţionament s-a considerat că sintagma „informaţie de interes public„ definită ca „orice informaţie privind sau rezultând din activităţile unei autorităţi sau instituţii publice, privesc inclusiv cele „clasificate", doar că acestea din urmă, conform art. 12 din aceeaşi lege „se exceptează de la liberul acces al cetăţenilor".

            Din această perspectivă este evident că aspectele neclare din legislaţie în materia administrării informaţiilor de interes public şi a accesului persoanei la acestea, precum şi inconsecvenţa utilizării termenilor în textele legale poate naşte într-adevăr confuzii şi interpretări fără caracter unitar.

            De aceea, tot în registrul definirii a ceea ce se înţelege în legislaţia românească prin „informaţie de interes public" se impune aducerea în discuţie a prevederilor art.15 al secţiunii a 2-a din Legea nr 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate potrivit cărora prin ,,informaţii se întelege orice document, date, obiecte sau activităţi, indiferent de suport, formă, mod de exprimare sau punere in circulaţie".

            Este de remarcat faptul că leguitorul a exclus din această definiţie sintagma „interes public" ataşat termenului „informaţie".

            În ceea ce priveşte delimitarea înţelesului de „informaţie nepublică" sau „informaţie exceptată de la accesul liber al cetaţenilor" sau „informaţie clasificată", pe lângă prevederea constituţională care garantează dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public precizând că acest drept nu poate fi îngrădit decât în limitele celor două excepţii prevăzute în art.31 alin 3, Legea nr.554/2001 prin art.12 completează sfera de cuprindere a informaţiilor faţă de care accesul liber al cetăţeanului este limitat.

            Referitor la prevederile art.12 din Legea nr.544/2001, în practica instanţelor s-a constatat că prevederile art.12 din Legea nr 544/2001, au fost cel mai des contestate, considerînd că prevederile acestui articol depăşesc limitele impuse de Constituţia Romaniei la art. 31. Astfel cel puţin urmatoarele categorii de informaţii deşi sunt exceptate de la liberul acces al persoanelor, ele intră în sfera de cuprindere a art.31 alin.1 din Legea fundamentală unde se stipulează că accesul la acestea „nu poate fi îngrădit". Prin urmare limitările impuse de paragraful de la lit.b şi c., ar fi neconstituţionale, susţin autorii opiniei, deoarece nu se găsesc în nici una din categoriile de restricţii reglementate de Constituţie.

            Raportând conceptul de informaţie de interes public la excepţiile de la liberul acces al persoanelor la informaţiile de interes public prevăzut în art.12 lit.b din lege, considerăm că, în cazul paragrafelor a, b ,c şi d ele se definesc prin trimiteri la alte legi.

            Este ştiut că Legea nr.182/2002, prevede în definiţia dată la art.15 ceea ce legiuitorul înţelege prin informaţii clasificate ca fiind acele informaţii care prin dezvăluire sau desecurizare neautorizată, pot creea un prejudiciu „securităţii naţionale". La fel , în cazul paragrafului c., este introdus un element în baza căruia să se procedeze la o evaluare calitativă, privind necesitatea exceptării accesului persoanelor, respectiv „dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale".

            Din acest punct de vedere, critica privind definirea excepţiilor de la art.12 ca fiind absolute, nu îşi are temei legal întrucât acestea nu limitează conţinutul dreptului de acces la informaţii şi nici nu se situează în afara posibilitaţii de evaluare comparativă a intereselor conflictuale.

            În mod expres legiuitorul în art.13 din lege a prevăzut că informaţiile care favorizează sau ascund încalcarea legii de către o autoritate sau o instituţie publică nu pot fi incluse în categoria informaţiilor clasificate şi constituie informaţii de interes public. Putem astfel afirma că legiuitorul a dorit să includă informaţiile care favorizează sau ascund încălcarea legii în zona celor la care persoanele au acces.

            Rezultă fără nici un echivoc că autoritatea publică nu se poate prevala de acea clasificare a informaţiei cât timp încalcă legea. În caz contrar persoanele au la dispoziţie art.20 din Legea nr.188/2002 care prevede posibilitatea contestării clasificării unei informaţii, a duratei pentru care o informaţie a fost clasificată, precum şi a modului de atribuire a unui anumit nivel de secretizare.

            De asemenea, Legea nr.182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate face referire la „obligaţia ce revine persoanelor autorizate care le emit, le gestionează sau care intră în posesia acestora" pentru că mai apoi să se prevadă obligaţii faţă de conducătorii agenţilor economici sau ai altor persoane juridice de drept privat, precum şi persoane fizice cărora le-au fost încredinţate informaţii secrete de stat.

            Pentru aigurarea şi garantarea efectivitaţii dreptului de acces liber şi neîngrădit al oricarei persoane la orice informaţii de interes public art.22 din Legea 544/2001 reglementează posibilitatea prevalării de către persoana vătămată în drepturile sale prevăzute în prezenta lege a promovării unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ a Tribunalului împotriva instituţiilor şi autoritaţilor publice care nu înteleg să respecte prevederile legale. De asemenea tot pentru a veni în sprijunul persoanei lezate în dreptul său subiectiv orcotit de lege, legiuitorul , în alin.2 al aceluiaşi art.22 a prevăzut în competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi posibilitatea obligării instituţiei sau autorităţii publice la furnizarea informaţiilor solicitate şi la plata daunelor materiale şi morale cauzate ca urmare a nefurnizării informaţiilor publice solicitate în condiţiile legii. Este adevărat însă că, acest control al instanţelor judecătoresti asupra refuzului de furnizare a informaţiilor solicitate a fost reglementat de legiuitor în capitolul „Sancţiuni". Or, posibilitatea de a ataca în justiţie refuzul eliberării unei informaţii de interes public nu este „o sancţiune" împotriva autorităţii sau instituţiei publice, în condiţiile în care capitolul III în cuprinsul său reglementează evident căile de atac împotriva refuzului nejustificat al autorităţilor sau instituţiilor publice în furnizarea respectivelor informaţii publice.

            Deşi art.22 al legii nu prevede în mod expres dreptul judecătorului de a verifica documentaţia şi motivele pe baza cărora o informaţie este catalogată clasificată, în conformitate cu art.129 Cod procedură civilă, în baza rolului activ instanţa poate pune în discuţie şi analiza aceste aspecte. Din această perspectivă, având în vedere practica de până acum a instanţelor, cercetarea judecatorească se bazează pe analize şi valorificarea argumentelor legal invocate si nicidecum pe limitarea la verificarea existenţei formale a uneia din restricţiile enumerate de art.12 din lege.

            În opinia noastră, în asemenea cazuri în care se solicită furnizarea unor informaţii în temeiul art.2 lit.b din Legea nr. 544/2001, iar autoritatea publică invocă faptul că informaţiile solicitate nu fac parte din categoria informaţiilor de interes public cu precizarea că acestea se exceptează fiind clasificate, instanţa este datoare să solicite autorităţii publice în cauză documentaţia şi dovada că acestea fac parte din categoria celor clasificate.

            În caz contrar, motivele invocate de autoritatea publică pârâtă în cauză, care au determinat-o să nu furnizeze documentele şi informaţiile solicitate de reclamant, respectiv clasificarea acestora ca secret de serviciu, vor fi înlăturate în condiţiile în care instanţa de judecată apreciază că acest argument nu a fost susţinut prin vreun mijloc de probă, respectiv dacă documentul de clasificare nu a fost prezentat si nu s-a depus vreo altă dovadă în susţinerea acestei apărări în conformitate cu exigenţele probatorii instituite de art.129 alin.1 teza finală Cod procedură civilă.

            Nu de puţine ori însă în activitatea instanţelor de judecată dispoziţiilor art.2 pct.c din Legea nr.544/2001 i-au fost date diferite interpretări generând într-adevăr uneori şi practică judecătorească contradictorie.

            Conform art. 2 lit. c din lege, prin informaţie cu privire la datele personale se înţelege orice informaţie privind o persoană fizică identificată sau identificabilă, iar potrivit art.14 din acelaşi act normativ, informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai în masura în care afectează capacitatea de exerciţiu a unei funcţii publice.

            Unele instanţe de judecată fiind învestite cu soluţionarea unor cereri având ca obiect comunicarea în copii a actelor de numire şi de eliberare din funcţie a conducătorilor unor instituţii publice au apreciat că potrivit art.5 lit.c din Legea 544/2001, numele si prenumele unei persoane ce deţine o funcţie în conducerea autoritaţilor publice constituie informaţie publică, înlăturand argumentele invocate de pârât care în mod greşit a considerat că toate informatiile solicitate de reclamant sunt exceptate de la acesul liber al cetăţenilor pentru că art.12 din lege nu exceptează datele cu caracter profesional mai ales când ele se referă la o funcţie publică. În acest sens s-a pronunţat instanţa de contencios administrativ prin încheierea de şedinţă din 16 dec. 2008, în dosar nr. 3444/2008, prin care a dispus obligarea pârâtului să depună în probaţiune Ordinul emis de acesta, care cuprinde informaţii privind domiciliul şi funcţia deţinută de persoana care a formulat sesizarea şi faţă de care autoritatea publică a invocat caracterul clasificat al documentului respectiv.

            Alte instanţe de judecată în speţe similare au apreciat că datele având caracter profesional sunt exceptate de la liberul acces al cetăţenilor invocând ca temei art. 2 lit.c din lege.

            Într-o altă acţiune, reclamantul a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii, prevalându-se de dispoziţiile Legii 544/2001, de cele ale art 29 din legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, să i se comunice rezultatele examenului de capacitate ale tuturor judecătorilor şi procurorilor din cadrul Tribunalului, Judecătoriei şi Parchetelor de pe lângă Tribunal şi Judecătorie, cu motivarea că aceste date îi sunt necesare pentru aprecierea capacitaţii profesionale a magistraţilor care îl judecă şi pentru a se prevala de dreptul de a recuza judecătorii care au obţinut note mici la examen, aceştia neavând competenţa profesională să poată judeca litigiile în care este parte. La solicitarea acestuia , C.S.M. a răspuns în termenul legal, în baza art. 7 din lege. Petiţionarul a revenit cu o nouă solicitare arătând că întrucât nu are posibilitatea să acceseze Internetul, autoritatea publică are obligaţia să îi comunice în scris datele solicitate.

            Instanţa, învestită cu soluţionarea cauzei, a apreciat că în cauză au incidenţă dispoziţiile art.2 lit.c din Legea nr. 544/2001, şi a pus în discuţie dacă autoritatea publică avea competenţa de a comunica respectivele informaţii, având în vedere că informaţiile solicitate de reclamant nu privesc activitatea autorităţii publice, ci datele gestionate de această instituţie, date care privesc persoane fizice şi care cuprind date personale.

            În mod eronat reclamantul a apreciat că datele solicitate având caracter profesional nu sunt exceptate de la liberul acces al cetăţenilor, motiv pentru care instanţa a respins acţiunea.

            Tot din prectica judiciară, este relevant a fi evidenţiată şi problema de drept supusă dezbaterii, respectiv care este instanţa competentă să judece plângerea formulată pentru necomunicarea unor informaţii de interes public. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României a statuat, în acest sens , că litigiul izvorât din necomunicarea unor informaţii de interes public revine Tribunalului ca instanţă de fond, dispoziţiile art. 22 ale Legii nr. 544/2001 având prioritate faţă de normele generale de competenţă în materie de contencios administrativ cuprinse în art. 3 Cod procedură civilă. În aceste condiţii, chiar dacă reclamantul şi-a întemeiat cererea pe prevederile legii contenciosului administrativ, hotărârea pronunţată de Curtea de Apel, prin care a fost admisă acţiunea şi obligat Guvernul României să răspundă solicitării reclamantului, este nelegală, fiind dată cu încălcarea competenţei altei instanţe.

            Aşadar, putem constata că în prezent pe de o parte Legea nr.544/2001 stipuleaza o serie de obligaţii în sarcina instituţiilor, autorităţiilor publice şi conform prevederilor art.21 alin 1 stabileşte că „refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat pentru aplicarea prevederilor prezentei legi, constituie abatere si atrage răspunderea disciplinară a celui vinovat", iar pe de altă parte, conform art. 22. alin.2, aşa cum am arătat, „instanţa poate obliga autoritatea sau instituţia publică să furnizeze informaţiile de interes public solicitate şi să plătească daune morale şi/sau patrimoniale.

            Legea nr. 544/2001 a fost adoptată în scopul protejării şi garantării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanelor fizice. Orice restrângere a exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanelor fizice trebuie prevăzută expres şi limitativ prin lege. În măsura în care nu există o asemenea excepţie derogatorie, refuzul autorităţii publice sau instituţiei publice reprezintă o restrângere abuzivă a dreptului de acces la informaţii de interes public, restrângere ce vizează încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. 2 din Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public.

            În contextul aplicării principiului proporţionalitaţii între interesul unei persoane de a afla o informaţie şi interesul autorităţii respective de a menţine acea informaţie clasificată, interesul public în dezvăluirea acelei informaţii trebuie să justifice soluţia la care se ajunge prin cântărirea celor doua interese.

 

 

*                               Autoarea este judecător la Tribunalul Arad; iovanaseugenia@yahoo.com

 

« Back