Numărul 2 / 2009

 

 

ARGUMENTE IN SPRIJINUL SOLUŢIEI DE PRINCIPIU ADOPTATĂ LA DATA DE 26 MAI 2008 DE CĂTRE JUDECĂTORII SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL A ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE CU PRIVIRE LA ÎNLĂTURAREA APLICĂRII DISPOZIŢIILOR ART. 4 ALIN. 1 DIN LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004, ASTFEL CUM AU FOST MODIFICATE PRIN LEGEA NR. 262/2007 ŞI ALE DISPOZIŢIILOR ART. 2 ALIN. 2 TEZA FINALĂ DIN LEGEA NR. 262/2007, ÎN CAZUL ACTELOR ADMINISTRATIVE CU CARACTER INDIVIDUAL EMISE ANTERIOR INTRĂRII ÎN VIGOARE A LEGII NR. 554/2004

 

 

dr. Liviu GIURGIU*

 

                Rezumat.Articolul tratează posibilitatea judecătorilor naţionali de a înlătura aplicarea art. 4, alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi a art. 2, alin. 2 din Legea nr. 262/2007, care statuează posibilitatea atacării, pe calea excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

                În opinia autorului, această posibilitate le este oferită judecătorilor naţionali de către reglementările internaţionale care, potrivit Constituţiei României, au prioritate faţă de legile interne. Astfel, reglementării actuale ale excepţiei de nelegalitate i se opun, pe de o parte, prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului cu privire la dreptul la un proces echitabil, precum şi prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene referitoare la principiul securităţii juridice. În acest sens, se pot aduce argumente atât din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cât şi din cea a Curţii de la Luxemburg.

 

                Résumé. Quelques arguments qui soutiennent la solution de principe adoptée le 26 mai 2008 par les juges de la Section de contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de Cassation et de Justice concernant l'enlèvement des dispositions de l'article 4 alinéa 1 de la Loi no. 544/2004 du contentieux administratif modifié par la Loi no. 262/2007, et des dispositions de l'article 2 alinéa 2 de la Loi no. 262/2007, dans le cas des actes administratifs individuels émis antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi no. 554/2004. L'auteur analyse la possibilité des juges nationaux d'écarter l'application de l'article 4 alinéa 1 de la Loi no. 554/2004 et de l'article 2 alinéa 2 de la Loi no. 262/2007, qui prévoient la possibilité de contester, par la voie de l'excéption d'illégalité, des actes administratifs individuels émis avant l'entrée en vigueur de la Loi no. 554/2004.

À notre avis, cette possibilité est offerte au juges nationaux par les réglementations internationales qui, selon la Constitution de la Roumanie, ont priorité devant les lois internes. Ainsi, à la réglementation actuelle de l'exception d'illégalité s'opposent, d'une part les prévisions de la Convention Européenne des Droits de l'Homme concernant le droit à un procès équitable et, d'autre part, les prévisions de la Carte des Droits Fondamentaux de l'Union Européenne concernant le principe de la sécurité juridique. En ce sens, on peut apporter des arguments tant de la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, que de celle de la Cour de Luxembourg.

 

Mots clés : excéption d'illégalité, jurisprudence, la Haute Cour de Cassation et de Justice, acte administratif individuel

Cuvinte cheie : excepţie de nelegalitate, jurisprudenţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, act administrativ individual

 

 

            La fel ca şi unii autori care şi-au exprimat opiniile critice în legătură cu actuala reglementare legală a contenciosului administrativ în România, am considerat că regimul juridic al excepţiei de nelegalitate instituit se îndepărtează prea mult de concepţia tradiţională şi prezintă o serie de dezavantaje, atât pentru subiecţii de drept care vor recurge la utilizarea acestui mijloc de apărare, cât şi pentru instanţele judecătoreşti de contencios administrativ implicate în aplicarea legii organice[1].

            Înainte de modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007, practica judecătoarească la nivelul instanţei supreme, împărtăşită de curţile de apel, a fost unitară.

            S-a stabilit astfel că sunt inadmisibile excepţiile de nelegalitate ridicate în privinţa actelor administrative unilaterale, cu caracter individual, emise anterior datei la care Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare, avându-se în vedere aceleaşi argumente care au fost prezentate în susţinerea excepţiilor de neconstituţionalitate, respinse de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 425 şi 426 din 10 aprilie 2008.

            Potrivit dispoziţiilor art. 4, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate, iar în conformitate cu prevederile art. 2, alin. 2 teza finală din Legea nr. 262/2007, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

            Cum deja s-a arătat, prin deciziile nr. 425 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituţională a stabilit că dispoziţiile art. 4, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată, sunt constituţionale în raport de mai multe texte de legi fundamentale după cum urmează:

            - art. 1 alin. 5 care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor;

            - art. 15 alin. 2 conform căruia legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile;

            - art. 16 alin. 1 care prevede că cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări;

            - art. 20 alin. 2 care consacră caracterul prioritar al reglementărilor internaţionale în raport cu cele interne, în materia drepturilor fundamentale ale omului;

            - art. 21 referitor la accesul liber la justiţie al oricărei persoane pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime;

            - art. 32 privind libertatea individuală şi siguranţa persoanei;

            - art. 44 care consacră şi garantează dreptul la proprietate privată.

            Dar, în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor cuprinse în art. 4 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv a celor conţinute în art. 2 alin. 2 teza finală din Legea nr. 262/2007, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a legii, magistraţii instanţei supreme au opinat, în majoritate, că revine judecătorului naţional rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. 2 al Constituţiei republicate asupra eventualei priorităţi a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. 2 din Constituţie, care a consacrat caracterul prioritar al prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi a celorlalte reglementări comunitare obligatorii faţă de dispoziţiile contrare din legile interne[2].

            În calitatea sa de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, judecătorul naţional are obligaţia de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acestora de către legiuitor" (mutatis mutandis, Vermeire c. Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, pg. 84, §26; cauza Dumitru Popescu c. României, nr. 2, cererea nr. 71525/01, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).

            În legătură cu rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a statuat că este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.

            Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât a beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare (Hotărârea din 13 martie 2008 în cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06).

            Iată de ce s-a apreciat că în exerciţiul rolului de revine judecătorului naţional, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica CEDO (blocul de convenţionalitate), la reglementările comunitare actuale şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, este necesar ca judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să înlăture aplicabiitatea acelor dispoziţii din Legea contenciosului administrativ, modificată şi completată ulterior, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale, cu caracter individual, emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că dispoziţiile respective contravin unor principii convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor omului.

            S-a mai considerat că dispoziţiile art. 4, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate ulterior prin Legea nr. 262/2007 şi cele cuprinse în art. 2 alin. 2 din Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit controlul judiciar al legalităţii actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, nesocotesc dreptul persoanei la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica CEDO, precum şi în art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în cauza Beian c. României, §39).

            Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu c. României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), iar în opinia separată la această hotărâre s-a formulat o nuanţare în sensul că "atunci când încălcarea acestui principiu (n.n. - al securităţii raporturilor juridice) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată... încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie garantat de art. 6 din Convenţie".

            Constatăm că validitatea argumentelor invocate de CEDO în cauza menţionată este susţinută de similitudinea de efecte juridice care există între o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ individual ce nu mai poate fi revocat de către autoritatea publică emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară întrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

            La rândul său, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, cu referire la posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate a actelor care emană de la instituţii comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să introducă o acţiune împotriva unui atare act depăşeşte termenul limită pentru formularea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitat Hamburg, C-216/82, punctul 5 şi următoarele; Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, punctul 10 şi următoarele; Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii, C-241/95, punctul 14 şi următoarele; Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wilyo, C-178/95, punctul 15 şi următoarele; Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii, C-408/1995, punctul 26 şi următoarele; Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe, C-239/99, punctul 28 şi următoarele; Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks, C-390/98, punctul 109 şi următoarele; Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii, C-346/03 şi C-529/03, punctul 30 şi următoarele).

            Există, aşadar, argumente puternice pe baza cărora să se aprecieze de către judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie că normele analizate ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii sale, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate. De asemenea, ele contravin practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg adoptată în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei produce efecte identice, ca întindere şi conţinut, cu măsura anulării actului respectiv.

            Consecvenţi propriilor opinii exprimate în şedinţa Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 26 mai 2008, aceştia au pronunţat ulterior mai multe decizii prin care au respins excepţiile de nelegalitate invocate în cauzele cu care fuseseră sesizaţi.

            Dintre acestea menţionăm cu titlu exemplificativ deciziile nr. 2547 din 19 iunie 2007, nr. 2786 din 18 iulie 2007 şi nr. 2885 din 16 septembrie 2008.

            Considerăm însă că argumentele invocate în sprijinul primelor două hotărâri judecătoreşti, inclusiv acela că cererea formulată de autorul excepţiei de nelegalitate este lipsită de temei legal, iar excepţia nefondată, justificau soluţia de respingere a acesteia ca inadmisibilă, iar nu ca nefondată.

 

 

*               Autorul este conferenţiar universitar la Universitatea Româno-Americană Bucureşti, gyurgyu_liviu@yahoo.com

[1]               L. Giurgiu: "Consideraţii privind excepţia de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004" în Curierul Judiciar, nr. 2/2005

[2]               G. V. Bârsan, nota intitulată "Posibile argumente în sprijinul soluţiei de principiu adoptată în şedinţa Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal din 26 mai 2008, cu privire la înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007", republicată.

                În acelaşi sens a se vedea comentariul privind decizia nr. 2307 din 4 iunie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - secţia de contencios administrativ şi fiscal, elaborat de judecător G. V. Bârsan şi magistrat asistent B. Georgescu în Buletinul Casaţiei, nr. 3/2008, pg. 82-84

 

« Back