Numărul 2 / 2009

 

 

NATURA JURIDICĂ A CONSILIULUI SUPERIOR AL MAGISTRATURII ÎN JURISPRUDENŢA ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

 

 

Dr. Emanuel ALBU*

 

Résumé:La nature juridique du Conseil Supérieur de la Magistrature dans la jurisprudence de la Haute Cour de Cassation et Justice. Le problème de la nature juridique du Conseil Supérieur de la Magistrature a constitué un objet de recherche pour la doctrine roumaine mais, aussi, pour la doctrine occidentale, parce que dans la plupart des démocraties européennes un tel organisme est établi par la Constitution, apparaissant ainsi comme un vrai "gouvernement de la magistrature".

De même, la nature juridique de cette autorité constitutionnelle a été une provocation inévitable pour les praticiens du droit, étant, ainsi, évoquée par la jurisprudence, soit qu'il s'agisse de la juriprudence de la Haute Cour de Cassation et de Justice ou de celle de la Cour Constitutionnelle, soit qu'il s'agisse de celle du Conseil Supérieur de la Magistrature lui-même.

Tout d'abord, le Conseil Supérieur de la Magistrature, en saisissant la Cour Constitutionnelle pour la solution de quelques exceptions d'inconstitutionnalité qu'on avait invoquées en trois litiges disciplinaires jugés par ses sections, a considéré qu'elle est aussi une instance judiciaire dans le sens des dispositions de l'article 146 lettre d) de la Constitution et des prévisions de l'article 29 alinéa (1) de la Loi no. 47/1992, republiée, selon lesquelles seulement les instances judiciaires et celles d'arbitrage ont la compétence de formuler tde elles des saisies.

La Haute Cour de Cassation et de Justice, mais aussi la Cour Constitutionnelle, et, en plus, une partie significative de la doctrine ont décidé que, conformément à l'ordre constitutionnel actuel, le Conseil Supérieur de la Magistrature est une autorité publique située en dehors du pouvoir judiciaire qui, par la Haute Cour de Cassation et de Justice et par les autres instances judiciaires établies par la loi, accomplissent la justice en Roumanie.

 

 

            Rezumat. Problema naturii juridice a Consiliului Superior al Magistraturii a constituit obiect de cercetare în doctrina românească, dar şi în doctrina juridică occidentală, deoarece în majoritatea democraţiilor europene este consacrat constituţional un asemenea organism, care apare ca un adevărat "guvern al magistraturii" .

                De asemenea, natura juridică a acestei autorităţi constituţionale a constituit o provocare inevitabilă pentru practicienii dreptului şi a fost, astfel, evocată şi de jurisprudenţă, fie că ne referim la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau la aceea a Curţii Constituţionale, ori la practica administrativă a însuşi Consiliului Superior al Magistraturii.

                Iniţial, Consiliul Superior al Magistraturii, sesizând Curtea Constituţională cu soluţionarea unor excepţii de neconstituţionalitate care îi fuseseră invocate în trei cauze disciplinare aflate pe rolul secţiilor sale, a considerat că este şi o instanţă judecătorească în sensul dispoziţiilor art.146 lit. d) din Constituţie şi prevederilor art. 29 alin.(1) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora doar instanţele judecătoreşti şi cele de arbitraj sunt competente să formuleze astfel de sesizări.

                Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dar şi Curtea Constituţională, precum şi o bună parte a literaturii de specialitate s-au pronunţat în sensul că, potrivit actualei ordini constituţionale, Consiliul Superior al Magistraturii este o autoritate publică situată în afara puterii judecătoreşti care, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, realizează justiţia în România.

 

 

 

Mots clés : Conseil Supérieur de la Magistrature, nature juridique, jurisprudence, autorité publique

Cuvinte cheie : Consiliul Superior al Magistraturii, natură juridică, jurisprudență, autoritate publică

 

1. Consideraţii generale

 

Consiliul Superior al Magistraturii a fost reînfiinţat[1] prin Constituţia din anul 1991, organizarea şi atribuţiile sale fiind reglementate de Legea nr. 92/1992 privind organizarea judecătorească[2].

Constituţia din anul 1991 s-a limitat să traseze principiile esenţiale privind componenţa, modul de alegere a membrilor Consiliului şi durata mandatului acestora (art.132), precum şi rolul acestuia privind numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor (art.133 alin.1) şi privind răspunderea disciplinară a judecătorilor (art.133 alin.2).

Legea pentru organizarea judecătorească nr. 92/1992 a reglementat în Titlul V componenţa şi modul de alegere a membrilor Consiliului (art.71 şi art. 72), organizarea, funcţionarea şi atribuţiile acestuia (art.173), dispoziţii care au fost detaliate într-un regulament propriu de funcţionare[3].

Aceste reglementări au fost modificate şi completate prin Legea nr. 142/1997[4], astfel încât dispoziţiile privind componenţa, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii s-au regăsit la art. 86-91 din Legea nr. 92/1992, republicată[5] .

Nici Constituţia din anul 1991 şi nici Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească nu au avut însă dispoziţii exprese privind natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii, situaţie în care prevederile art.1, aşa cum au fost modificate şi completate prin Legea nr. 142/1997 au căpătat o importanţă deosebită prin faptul că au realizat o demarcaţie clară între autoritatea judecătorească, noţiune folosită de Constituţia din anul 1991 şi puterea judecătorească, noţiune introdusă de Legea nr. 142/1997.

            Astfel, potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr. 92/1992, republicată în baza Legii nr. 142/1997, autoritatea judecătorească se compune din instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii, fiecare cu atribuţiile proprii prevăzute de Constituţie şi de lege.

Potrivit art. 1 alin.(2) din aceeaşi lege republicată, puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului, având atribuţii proprii ce sunt exercitate prin instanţele judecătoreşti, în conformitate cu principiile şi dispoziţiile prevăzute de Constituţie şi de celelalte legi ale ţării.

Deci, cu alte cuvinte, aceste prevederi legale enumerau Consiliu Superior al Magistraturii ca una dintre structurile care compun autoritatea judecătorească, la care se refereau dispoziţiile art. 132 şi art. 133 din Constituţia din anul 1991, fără a face parte din puterea judecătorească ce are atribuţii proprii şi sunt exercitate prin instanţele judecătoreşti la care se refereau dispoziţiile art. 125 alin.(1) din Constituţia din anul 1991.

Revizuirea Constituţiei din anul 1991[6] a însemnat şi o nouă filozofie în privinţa rolului, structurii, funcţionării şi atribuţiilor Consiliului Superior al Magistraturii, la care ne vom referi succint pentru a facilita conturarea naturii juridice a acestui organ al puterii, într-un stat de drept.

Astfel, în ceea ce priveşte rolul Consiliului Superior al Magistraturii, Constituţia revizuită a prevăzut la art.133 alin.(1) că această autoritate publică este garantul independenţei justiţiei, care potrivit art. 126 alin.(1) din Constituţie se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti.

În consecinţă, această prevedere constituţională este preluată întocmai de Legea privind organizarea judiciară nr. 304/2004[7] şi de Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii nr. 317/2004[8], la art. 1 alin.(1), această autoritate fiind definită în mod expres, nu prin natura sa juridică, ci prin rolul său constituţional, de garant al independenţei justiţiei care, potrivit art.2 alin.(2) din Legea nr. 304/2004 se realizează prin: - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; - Curţi de apel; - Tribunale; - Tribunale specializate; - Instanţe militare şi, respectiv, - Judecătorii.

În ceea ce priveşte funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, art. 2 alin.(2) din Legea nr. 317/2004 prevede în mod expres că această autoritate este independentă şi se supune în activitatea sa numai legii, funcţionând potrivit art. 24 alin.(1) din aceeaşi lege, ca organ cu activitate permanentă.

Funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii se realizează fie în plenul său, fie pe cele două secţii: Secţia pentru judecători şi, respectiv, Secţia pentru procurori, iar potrivit art. 24 din această lege hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii se iau în plen sau în secţii, potrivit atribuţiilor care revin acestora.

Deci, cu alte cuvinte, hotărârile adoptate nu sunt ale plenului şi nici ale secţiilor, ci ale Consiliului Superior al Magistraturii, care funcţionează fie în plen, fie pe secţii, în raport cu atribuţiile stabilite prin dispoziţiile constituţionale şi legale, în calitatea sa de autoritate publică cu capacitate proprie spre deosebire de plen şi secţii care reprezintă structurile sale funcţionale (compartimentele sale de lucru).

Referitor la componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, Constituţia revizuită a prevăzut atât numărul membrilor cât şi apartenenţa lor, legiuitorul organic fiind astfel evitat de la reglementarea acestor aspecte.

Astfel, potrivit art. 133 alin.(2) din Constituţie, republicată, Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri, din care :

 a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat; aceştia fac parte din doua secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori;

 b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală, aleşi de Senat; aceştia participă numai la lucrările in plen;

 c) ministrul Justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca membri de drept.

Conducerea acestei autorităţi este asigurată, potrivit art. 133 alin.(3), de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, care este ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre magistraţii prevăzuţi la alineatul (2) litera a).

Dispoziţiile constituţionale citate mai sus conferă Consiliului Superior al Magistraturii cea mai extinsă garanţie de stabilitate, în ceea ce priveşte componenţa şi modul de alcătuire, precum şi exercitarea actului de conducere a acestei autorităţi.

Atribuţiile prevăzute de Constituţie şi cele stabilite prin legea sa organică sunt, de asemenea, elemente definitorii pentru stabilirea naturii juridice a Consiliului Superior al Magistraturii.

Potrivit art. 134 alin(1) din Constituţie, revizuită, Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii.

De asemenea, potrivit art. 134 alin.(2 ), Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică. În aceste situaţii, ministrul Justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu au drept de vot.

Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii sunt prezentate, însă, în mod detaliat în Capitolul IV din Legea nr. 317/2004, la art. 31-51 precizându-se în mod expres că rolul său esenţial este acela de a garanta independenţa justiţiei, având dreptul, dar şi obligaţia, de a se sesiza şi din oficiu pentru a apăra judecătorii şi procurorii împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea, apărând şi reputaţia profesională a judecătorilor şi procurorilor.

            Secţiunea a 2-a din Capitolul IV al Legii nr.317/2004 enumeră atribuţiile pe care Plenul Consiliului Superior al Magistraturii le are în materia gestionării carierei judecătorilor şi procurorilor (art.35), atribuţiile referitoare la admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor (art.36 alin.1), atribuţiile referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor (art.37), atribuţiile de adoptare a reglementărilor specifice (Codul deontologic, Regulamentul propriu de organizare şi funcţionare, Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, alte regulamente şi hotărâri prevăzute în Legea nr.303/2004 şi în Legea nr.304/2004), atribuţiile de avizare a actelor normative care privesc activitatea autorităţii judecătoreşti, de sesizare a ministrului Justiţiei cu privire la necesitatea iniţierii sau modificării unor acte normative în acest domeniu (art.38).

            Secţiunea a 3-a din Capitolul IV al Legii nr.317/2004 precizează atribuţiile secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii în domeniul carierei judecătorilor şi procurorilor (art.40), atribuţiile referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi parchetelor (art.41), atribuţiile privind încuviinţarea percheziţiei, reţinerii sau arestării preventive a magistraţilor (art.42-43).

            Secţiunea următoare, Secţiunea a 4-a din Capitolul IV al Legii nr.317/2004, este consacrată atribuţiilor pe care Consiliul Superior al Magistraturii le are în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor.

            Astfel, reluând dispoziţiile constituţionale ale art.134 alin.(2), art.44 din Legea nr.317/2004 precizează că, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte prin secţiile sale rolul de instanţă de judecată pentru faptele prevăzute de Legea nr. 303/2004, acţiunea disciplinară fiind exercitată de comisiile de disciplină ale Consiliului (art.45 alin.1), ai căror membri sunt numiţi de Secţia pentru judecători şi, respectiv, de Secţia pentru procurori, după caz (art.45 alin.2).

            În strânsă legătură cu natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii se află natura juridică a actelor adoptate de această autoritate în exercitarea atribuţiilor din domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, astfel că, din această perspectivă, prezintă importanţă procedura de exercitare şi finalizare a acţiunii disciplinare pentru care Legea nr. 317/2004 conţine reglementări detaliate.

            Astfel, potrivit art.45, acţiunea disciplinară se exercită de comisiile de disciplină ale Consiliului Superior al Magistraturii, formate din un membru al Secţiei pentru judecători şi 2 inspectori ai Serviciului de inspecţie judiciară pentru judecători şi, respectiv, un membru al Secţiei pentru procurori şi 2 inspectori ai Serviciului de inspecţie judiciară pentru procurori, numiţi în fiecare an de secţiile respective.

            În legătură cu prevederile art.45 alin.(1) din Legea nr. 317/2004, republicată, a fost invocată o excepţie de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art.134 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora Consiliul Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, îndeplineşte rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor, astfel că membrii săi nu pot face parte din comisiile de disciplină care exercită acţiunea disciplinară.

            Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate[9] cu motivarea că, în cauză, nu există o problemă de constituţionalitate, ci de incompatibilitate a judecătorului şi, respectiv, procurorului care face parte din comisiile de disciplină, problemă care a fost rezolvată prin art.33 alin.(1) fraza a II-a din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii[10] unde s-a prevăzut că judecătorii şi procurorii, membri ai Comisiei de disciplină, nu participă la soluţionarea acţiunii disciplinare.

            Sesizarea comisiilor de disciplină în legătură cu abaterile disciplinare ale judecătorilor şi procurorilor se poate realiza de către orice persoană interesată sau din oficiu.

            Exercitarea acţiunii disciplinare este condiţionată de efectuarea prealabilă a unei cercetări administrative, care se dispune de către Comisia de disciplină în calitatea sa de titular al acţiunii disciplinare şi se efectuează de inspectori din cadrul Serviciului de inspecţie judiciară pentru judecători, respectiv din cadrul Serviciului de inspecţie judiciară pentru procurori (art.46 alin.1 şi 2 din Legea nr.317/2004, republicată).

            În cadrul cercetării prealabile se stabilesc faptele şi urmările acestora, împrejurările în care au fost săvârşite, precum şi orice alte date concludente din care să se poată aprecia asupra existenţei sau inexistenţei vinovăţiei. Ascultarea celui în cauză şi verificarea apărărilor judecătorului sau procurorului cercetat sunt obligatorii. Refuzul judecătorului sau procurorului cercetat de a face declaraţii sau de a se prezenta la cercetări se constată prin proces-verbal şi nu împiedică încheierea cercetării. Judecătorul sau procurorul cercetat are dreptul să cunoască toate actele cercetării şi să solicite probe în apărare.

            Efectuarea cercetării prealabile este necesară pentru realizarea unei investigaţii complete în legătură cu abaterea sau abaterile sesizate, pe de o parte, şi pentru asigurarea dreptului la apărare al magistratului, pe de altă parte, astfel că neefectuarea acestei anchete administrative în condiţiile legii va avea ca efect nulitatea absolută a acţiunii disciplinare.

            Rezultatul cercetării prealabile se înaintează comisiei de disciplină în termen de 60 de zile de la înregistrarea sesizării la Consiliul Superior al Magistraturii, iar în următoarele 20 de zile comisia de disciplină sesizează secţia corespunzătoare în vederea soluţionării acţiunii disciplinare.

            După primirea rezultatului cercetării prealabile, Comisia de disciplină, în calitate de titular al acţiunii disciplinare, va putea sesiza Secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, în vederea judecării acţiunii disciplinare, sau va dispune clasarea, în cazul în care consideră că exercitarea acţiunii disciplinare nu se justifică.

            În procedura disciplinară în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii, citarea judecătorului sau procurorului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară este obligatorie iar judecătorul sau procurorul poate fi reprezentat de un alt judecător ori procuror sau poate fi asistat ori reprezentat de un avocat.

            Judecătorul sau procurorul şi, după caz, reprezentantul ori avocatul său au dreptul să ia cunoştinţă de toate actele dosarului şi pot solicita administrarea de probe în apărare.

            Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii, în cazul în care constată că sesizarea este întemeiată, aplică una dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de lege, în raport cu gravitatea abaterii disciplinare săvârşite de judecător sau procuror şi cu circumstanţele personale ale acestuia.

            Potrivit art.48 din lege, admiţând acţiunea disciplinară, Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii vor adopta o hotărâre care va trebui să cuprindă, în principal:

- descrierea faptei care constituie abatere disciplinară şi încadrarea juridică a acesteia;

- temeiul de drept al aplicării sancţiunii;

- motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de judecător sau procuror;

- sancţiunea aplicată şi motivele care au stat la baza aplicării acesteia;

- calea de atac şi termenul în care hotărârea poate fi atacată;

- instanţa competentă să judece calea de atac.

Împotriva hotărârii adoptate de Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii se poate exercita recurs în termen de 15 zile de la comunicare, competenţa de soluţionare revenind Completului de 9 judecători de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care va pronunţa o soluţie irevocabilă (art.49).

 

2. Natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii

 

            Problema naturii juridice a Consiliului Superior al Magistraturii a constituit obiect de cercetare în doctrina românească[11], dar şi în doctrina juridică occidentală, deoarece în majoritatea democraţiilor europene este consacrat constituţional un asemenea organism, care apare ca un adevărat "guvern al magistraturii" [12].

            În ceea ce ne priveşte, din păcate, aşa cum s-a remarcat[13], nici Constituţia şi nici Legea nr.317/2004 nu conţin norme exprese referitoare la natura juridică a acestui organism, ba mai mult reglementările actuale folosesc termeni improprii sau, cel puţin, ambigui.

            În doctrina românească, în practica administrativă şi, respectiv, în jurisprudenţă, în încercarea de a încadra această autoritate publică în una dintre categoriile prevăzute de dispoziţiile constituţionale: autorităţi legislative, autorităţi ale puterii executive, autorităţi ale puterii judecătoreşti şi autorităţi autonome administrative, au fost exprimate opinii şi soluţii diferite în legătură cu natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii.

            Astfel, în primul rând, a fost exprimată opinia , este adevărat că în mod izolat[14], conform căreia Consiliul Superior al Magistraturii ar face parte din puterea judecătorească, deşi nici dispoziţiile constituţionale şi nici cele legale nu au îndreptăţit o asemenea concluzie în perioada anterioară revizuirii Constituţiei din anul 1991,dar nu îndreptăţesc o astfel de concluzie, cu atât mai puţin, după revizuire.

            De altfel, Curtea Constituţională, în perioada anterioară revizuirii Constituţiei din anul 1991, fiind sesizată cu mai multe obiecţii privind constituţionalitatea Legii nr.124/1997 de modificare şi completare a Legii nr.92/1992 pentru organizarea judecătorească, pe care le-a respins, referindu-se la art.1 din lege, care scosese din puterea judecătorească Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii, a motivat, în mod expres că „Nici Consiliul Superior al Magistraturii nu face parte din puterea judecătorească, deoarece nu înfăptuieşte justiţia, ci reprezintă un organism care se interpune între puterea judecătorească şi puterea executivă, reprezentată de Preşedintele României şi Guvern, în principal pentru asigurarea unei cât mai depline independenţe a justiţiei. Aceasta (este argumentaţia care) explică de ce (acest organism) a fost reglementat în capitolul "Autoritatea judecătorească" în Constituţie"[15].

            Chiar şi după revizuirea Constituţiei din anul 1991, Curtea Constituţională, fiind sesizată de către Consiliul Superior al Magistraturii cu soluţionarea unor excepţii de neconstituţionalitate a prevederilor art.45 alin.(1) din Legea nr.317/2004, republicată, şi-a păstrat opinia potrivit căreia această autoritate publică nu poate sesiza Curtea Constituţională nefiind o instanţă judecătorească[16].

            În acele situaţii, Curtea Constituţională a respins ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate cu care fusese sesizată de către Consiliul Superior al Magistraturii, prin Secţia pentru judecători[17] şi, respectiv, Secţia pentru procurori,[18] cu motivarea că, potrivit art.146 lit.d) din Constituţie şi art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992[19], Curtea Constituţională hotărăşte (decide) asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe, ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă în vigoare, care au legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acesteia, or Consiliul Superior al Magistraturii nu este o instanţă judecătorească în sensul art.126 alin.(1) din Constituţie şi art.2 alin.(2) din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară.

            Această concluzie a fost confirmată şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul de 9 judecători prin două decizii foarte recente[20].

            Astfel, Completul de 9 judecători de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a avut de soluţionat două recursuri împotriva a două încheieri prin care Consiliul Superior al Magistraturii, Secţia pentru judecători şi, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii, Secţia pentru procurori, aflat în procedura de soluţionare a unor acţiuni disciplinare, respinsese, de această dată, ca inadmisibile cererile de sesizare a Curţii Constituţionale pentru excepţia de neconstituţionalitate a art.45 alin.(1) din Legea nr.317/2004, republicată, invocată de către magistraţii împotriva cărora fusese exercitată acţiunea disciplinară.

            În motivarea cererilor de recurs, formulate de către magistraţii cercetaţi, s-a susţinut în esenţă că, potrivit art.134 alin.(2) din Constituţie, Consiliul Superior al Magistraturii este instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, dispoziţii care se regăsesc reluate şi de Legea nr.317/2004, la art.44 alin.(1), astfel că prevederile art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992 sunt pe deplin aplicabile.

            Prin deciziile pronunţate, Completul de 9 judecători a respins recursurile ca inadmisibile, în raport cu prevederile art.29 alin.(6) din Legea nr.47/1992, republicată.

            În motivarea celor două decizii s-a reţinut, în primul rând, că, într-adevăr, Consiliul Superior al Magistraturii nu este o instanţă de judecată în sensul art.126 alin.(1) din Constituţie şi art.2 alin.(2) din Legea nr.304/2004, republicată.

            Astfel, potrivit art.126 alin.(1) din Constituţie, „Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege".

            În aplicarea acestui text constituţional, Legea nr.304/2004, republicată, prevede la art.2 alin.(2) că „Justiţia se realizează prin următoarele instanţe judecătoreşti: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; Curţi de apel; Tribunale; Tribunale specializate; Instanţe militare; Judecătorii."

            Referitor la dispoziţiile art.134 alin.(2) din Constituţie şi art.44 alin.(1) din Legea nr.317/2004, republicată, Instanţa supremă a reţinut că, potrivit acestor reglementări, Consiliul Superior al Magistraturii realizează, în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor o activitate cu caracter jurisdicţional, îndeplinind rolul unei instanţe de judecată aflate în afara sistemului puterii judecătoreşti, singura care, în ordinea constituţională actuală, înfăptuieşte justiţia în România.

            În al doilea rând, s-a reţinut că recursurile sunt inadmisibile în raport cu prevederile art.29 alin.(6) din Legea nr.47/1992, republicată, şi cu natura juridică a actelor vizate de cele două recursuri, acele "încheieri" prin care consiliul Superior al Magistraturii a respins cererile de sesizare a Curţii Constituţionale, aspecte la care ne vom referi într-o secţiune separată.

            În concluzie, considerăm că, în niciun caz, nu se poate susţine cu temei legal că, în ordinea constituţională actuală, Consiliul Superior al Magistraturii ar avea natura juridică a unui organ ce aparţine puterii judecătoreşti, inclusiv atunci când realizează o activitate cu caracter jurisdicţional.

            Potrivit unei a doua opinii, în cazul Consiliului Superior al Magistraturii ne aflăm în prezenţa unui organ cu o dublă natură: administrativă şi jurisdicţională, această autoritate desfăşurând de regulă o activitate de natură administrativă, iar atunci când acţionează în calitate de instanţă disciplinară realizează o activitate jurisdicţională[21].

            Autorii care susţin această opinie au constat în mod corect că cea mai mare parte a atribuţiilor acestei autorităţi publice se realizează prin activităţi administrative tipice: de organizare a executării legilor şi de aplicare în concret a legilor privind organizarea şi funcţionarea justiţiei, precum şi cariera magistraţilor, etc.

            Astfel, în primul caz, Consiliul Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al magistraţilor şi regulamentele prevăzute la art.39 din Legea nr.317/2004 şi de Legile nr.303/2004 şi nr.304/2004, ceea ce reprezintă activităţi administrative de reglementare care au ca scop organizarea executării legilor respective.

            De asemenea, în al doilea caz, Consiliul Superior al Magistraturii realizează activităţi administrative de aplicare în concret a legilor privind organizarea şi funcţionarea justiţiei şi cariera magistraţilor atunci când:

                  - propune Preşedintelui României numirea în funcţie şi revocarea din funcţie a preşedintelui, vicepreşedintelui şi preşedinţilor de secţii ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;

                  - dispune promovarea judecătorilor şi procurorilor;

                  - validează examenele de capacitate ale magistraţilor;

                  - aprobă, avizează sau hotărăşte, după caz, măsuri referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi parchetelor; etc.

În privinţa celei de-a doua componente a activităţii Consiliului Superior al Magistraturii, activitatea cu caracter jurisdicţional realizată în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor, considerăm că ne aflăm în prezenţa unei activităţi similare cu aceea pe care o întâlnim în competenţa organelor de conducere ale oricărui ordin profesional în ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a membrilor unor astfel de ordine.

Astfel, pentru a ne limita exemplele la profesiile juridice, întâlnim o astfel de activitate cu caracter jurisdicţional în cazul avocaţilor, unde Comisia centrală de disciplină şi Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România se constituie, potrivit art.74 şi următoarele din Legea nr.51/1995, republicată[22], în instanţe disciplinare, acţiunea disciplinară fiind exercitată de Consiliul baroului din care face parte avocatul respectiv.

O soluţie similară o găsim reglementată de către legiuitor şi în cazul răspunderii disciplinare a executorilor judecătoreşti, unde, potrivit prevederilor art.44 şi urm. din Legea nr. 188/2000[23], Consiliul de disciplină şi Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti au rol de instanţe de judecată a acţiunii disciplinare şi, respectiv, a contestaţiei.

Or, în privinţa activităţii jurisdicţionale a unor astfel de instanţe disciplinare este de domeniul evidenţei că ne aflăm în prezenţa unei activităţi administrative cu caracter jurisdicţional, iar nu de o activitate de jurisdicţie specifică instanţelor judecătoreşti.

Deci, cu alte cuvinte, considerăm că şi Consiliul Superior al Magistraturii, în realizarea atribuţiilor legale, desfăşoară o activitate administrativă tipică, pe de o parte, şi, pe de altă parte, o activitate administrativă cu caracter jurisdicţional, atunci când, prin secţiile sale, îndeplineşte rolul de instanţă disciplinară.

            În cea de-a treia opinie, Consiliul Superior al Magistraturii nu face parte din sistemul instanţelor judecătoreşti şi se încadrează în categoria organelor executive ale statului[24], având trăsăturile caracteristice ale unei autorităţi administrative independente[25].

            Am considerat, la rândul nostru, că, prin natura sa juridică, prin modul de constituire, organizare şi realizare a competenţelor legale, Consiliul Superior al Magistraturii este un organ central autonom învestit cu atribuţii executive de organizare a executării legilor şi de aplicare în concret a legilor, în scopul garantării independenţei justiţiei şi asigurării bunei funcţionări a acesteia[26].

            Natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii a fost definită, prin decizii de speţă, şi de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a reţinut că această structură constituţională este o instituţie publică centrală, cu competenţă naţională, care are importante atribuţii executiv-administrative, de organizare a executării şi de executare în concret a legilor privind cariera profesională a magistraţilor, adoptând în acest scop, fie acte administrativ-jurisdicţionale, atunci când funcţionează pe secţii ca instanţă disciplinară, fie simple acte administrative de autoritate, precum în cauza dedusă judecăţii. În situaţia când acţiunea este formulată împotriva unui astfel din urmă act administrativ, competenţa de judecată aparţine Curţii de apel, potrivit art.3 pct.1 din Codul de procedură civilă (cauza a avut ca obiect un litigiu anterior Legii nr. 554/2004, fiind atacată Hotărârea nr.137 din 8 septembrie 2004, prin care s-a dispus eliberarea din funcţia de judecător a unui magistrat, ca urmare a pensionării)[27].

            Deci, Consiliul Superior al Magistraturii este o autoritate executiv-administrativă a statului, cu caracter autonom în raport cu puterile statului, având rolul de a garanta independenţa justiţiei.

            Caracterul autonom faţă de puterea executivă subzistă, chiar dacă Preşedintele României prezidează lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă (art.133 alin.(6) din Constituţie) fără a avea însă drept de vot (art.25 din Legea nr.317/2004, republicată) şi chiar dacă ministrul Justiţiei este membru de drept (art.133 alin.(2) lit.c) din Constituţie), rolul său fiind limitat practic la votul pe care şi-l exprimă, mai puţin când Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii lucrează ca instanţe disciplinare.

            Considerăm că şi în cazul relaţiilor cu Parlamentul, Consiliul Superior al Magistraturii îşi manifestă caracterul autonom, deşi Senatul validează membrii aleşi de adunările generale ale magistraţilor (art.133 alin.(2) lit.a) din Constituţie) sau alege pe cei doi reprezentanţi ai societăţii civile (art.133 alin.(2) lit.b) din Constituţie) care, la rândul lor, au mai mult un rol decorativ, de natură să estompeze acuzele de corporatism aduse acestei autorităţi.

            Autonomia faţă de puterea legiuitoare ar putea fi pusă, totuşi, în discuţie în raport cu modificările aduse art.38 din Legea nr.317/2004, unde a fost introdusă (la alineatul (6)) obligaţia Consiliului Superior al Magistraturii să elaboreze anual un raport privind starea justiţiei, precum şi un raport privind activitatea proprie, pe care să le prezinte Camerelor reunite ale Parlamentului României până la data de 15 februarie a anului următor[28].

            Având în vedere Regulamentul şedinţelor Camerelor reunite ale Parlamentului României, prezentarea unor astfel de rapoarte impune adoptarea unei poziţii de aprobare sau respingere din partea deputaţilor şi senatorilor, ceea ce va pune problema consecinţelor juridice asupra Consiliului Superior al Magistraturii a unei eventule şi ipotetice respingeri, practica socială oferind exemple de demitere a organismelor ale căror rapoarte de activitate au fost respinse de către Parlamentul României.

 

            3. Natura juridică a actelor adoptate de Consiliul Superior al Magistraturii în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor

 

            Aşa cum spuneam anterior, Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte, prin secţiile sale, rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică (art.134 alin.(2) din Constituţie).

            Într-adevăr, potrivit art.44 alin.(1) din Legea nr.317/2004, republicată, Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii îndeplineşte acest rol pentru judecători, precum şi pentru magistraţii-asistenţi de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în timp ce Secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul respectiv pentru procurori.

            Precizăm că expresia „instanţă de judecată" folosită atât de Constituţie cât şi de Legea nr.317/2004, republicată, a fost interpretată de Curtea Constituţională şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, aşa cum s-a argumentat în secţiunea precedentă, în sensul de „instanţă disciplinară de judecată", situată în afara ordinii constituţionale actuale a instanţelor judecătoreşti, prevăzută la art.126 alin.(1) din Constituţie şi art.2 alin.(2) din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, singurele învestite să realizeze justiţia în România.

            Potrivit art.48 din Legea nr.317/2004, republicată, Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii soluţionează acţiunea disciplinară printr-o hotărâre care trebuie să cuprindă, în principal, elementele enumerate de acest text de lege, iar împotriva acestei hotărâri se poate exercita recurs, competenţa de soluţionare revenind Completului de 9 judecători de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care va pronunţa o hotărâre irevocabilă.

            În raport cu natura juridică a Consiliului Superior al Magistraturii, putem trage concluzia că hotărârea adoptată pentru soluţionarea acţiunii disciplinare reprezintă un act administrativ cu caracter jurisdicţional, cu toate consecinţele care decurg şi în privinţa actelor care premerg şi pregătesc adoptarea hotărârii, denumite „încheieri" în practica instituţională a Secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii.

            Problema naturii juridice a hotărârilor şi a încheierilor adoptate de Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii în cadrul activităţii cu caracter jurisdicţional s-a pus în practica instanţelor judecătoreşti competente potrivit art.29 alin.(6) din Legea nr.47/1992, republicată.

            Astfel, în conformitate cu prevederile art.29 alin.(6), dacă excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, instanţa respinge printr-o hotărâre motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, iar încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară în termen de 48 de ore de la pronunţare.

            În cauzele judecate de Completul de 9 judecători, la care ne-am referit mai sus[29], recursurile formulate vizau încheierile prin care Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii şi, respectiv, Secţia pentru procurori respinseseră ca inadmisibile cererile de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art.45 alin.(1) din Legea nr. 317/2004, republicată, iar Instanţa supremă a respins, la rândul său, ambele recursuri ca inadmisibile.

            Într-adevăr, din interpretarea prevederilor art.29 alin.(6) din Legea nr.47/1992, republicată, rezultă că recursul reglementat de aceste dispoziţii legale este o cale de atac împotriva unei hotărâri (încheieri) pronunţată de o instanţă judecătorească la care se referă art.146 lit.d) coroborat cu art.126 alin.(1) din Constituţie, precum şi art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992, republicată, coroborat cu art.2 alin.(2) din Legea nr.304/2004, republicată.

            Or, actele care fac obiectul recursurilor respective, denumite de Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii ca fiind „încheieri", nu reprezintă altceva decât acte preparatorii ale actului administrativ cu caracter jurisdicţional producător de efecte juridice: hotărârea de soluţionare a acţiunii disciplinare.

            Deci, după cum hotărârea adoptată de Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii pentru soluţionarea acţiunii disciplinare nu este o hotărâre judecătorească, nefiind pronunţată de o instanţă judecătorească, în cadrul unei activităţi de jurisdicţie judiciară, ci un act administrativ cu caracter jurisdicţional adoptat de o instanţă disciplinară în cadrul unei activităţi administrative cu caracter jurisdicţional, tot aşa şi „încheierile" adoptate în faza premergătoare de către aceleaşi secţii ale Consiliului Superior al Magistraturii nu sunt hotărâri judecătoreşti de natura celor la care se referă dispoziţiile art.29 alin.(6) din Legea nr. 47/1992, republicată. Aceste „încheieri" au natura juridică a actelor premergătoare, care pot fi atacate numai odată cu actul administrativ cu caracter jurisdicţional a cărui adoptare au pregătit-o, potrivit prevederilor generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi dispoziţiilor speciale ale Legii nr. 317/2004, republicată.

În concluzie, putem afirma că actele adoptate de Consiliul Superior al Magistraturii, în exercitarea, prin secţiile sale, a rolului de instanţă disciplinară în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor, sunt acte administrative cu caracter jurisdicţional, în cazul „hotărârilor" prin care se soluţionează acţiunea disciplinară şi, respectiv, acte pregătitoare, preparatorii ale actului administrativ-jurisdicţional, în cazul „încheierilor".

Totodată, şi tot ca o concluzie, reafirmăm că, prin natura sa juridică, prin modul de constituire, organizare şi realizare a competenţelor legale, Consiliul Superior al Magistraturii este o autoritate centrală autonomă, învestită cu atribuţii executiv-administrative de organizare a executării legilor şi de aplicare în concret a legilor din domeniul justiţiei, în scopul garantării independenţei justiţiei şi asigurării bunei funcţionări a acesteia .

Deci, Consiliul Superior al Magistraturii este o autoritate executiv-administrativă a statului, cu caracter autonom în raport cu puterile statului, care, potrivit competenţelor legale, desfăşoară atât activităţi administrative tipice, cât şi activităţi administrative cu caracter jurisdicţional, având rolul de a garanta independenţa justiţiei şi de a asigura buna organizare şi funcţionare a acesteia, precum şi de a gestiona cariera judecătorilor şi procurorilor.

 

*               Autorul este conferenţiar universitar lq Universitatea Spiru Haret şi judecător la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal; albuem@yahoo.fr.

[1]               Consiliul Superior al Magistraturii a fost înfiinţat prin Legea din 24 martie 1909, funcţionând până la intrarea în vigoare a Dec. nr. 132/1949 pentru organizarea judecătorească, publicată în Buletinul Oficial nr. 15 din 2 aprilie 1949, care a abrogat Legea nr. 341/1947 ce conţinea dispoziţii referitoare la Consiliul Superior al Magistraturii care funcţiona pe lângă Ministerul Justiţiei şi sub preşedenţia ministrului de Justiţie.

[2]               Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 197 din 13 august 1992.

[3]               Regulamentul de funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.84 din 4 mai 1993.

[4]               Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 170 din 25 iulie 1997.

[5]               Legea nr. 92/1992 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 30 septembrie 1997.

[6]               Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 a fost aprobată prin Referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003, Constituţia fiind republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003, cu reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o nouă numerotare.

[7]               Legea 304/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,nr.576 din 29 iunie 2004.

[8]               Legea 3172004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.599 din 2 iulie 2004

[9]               Decizia nr.698/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.705 din 18 octombrie 2007

[10]             Aprobat prin Hotărârea nr.326/2005 a Consiliului Superior al Magistraturii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.867 din 27 septembrie 2005

[11]             T. Drăganu, "Tendinţe de limitare a rolului în Stat al Guvernului prin multiplicarea exagerată a autorităţilor centrale autonome", în Revista de Drept Comercial, nr.12/2000, p.68 şi nr.1/2001, p.28

                 I. Leş, Instituţii juridice contemporane, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p.107

                 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol.I, Ediţia a II-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p.124

                 V. M. Ciobanu, "Câteva reflecţii cu privire la reforma justiţiei civile în România", în Dreptul, nr.2/2006, p.23

                 C.L. Popescu, "Suprimarea prin revizuirea constituţională a unei garanţii privind liberul acces la justiţie, în sensul imposibilităţii atacării în justiţie a unor hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii", în Curierul Judiciar, nr. 2/2004, p.60-62

                 Em. Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea I, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005, p.197-199

[12]             Pentru detalii a se vedea I. Leş, op.cit., p.108 şi 111

[13]             G. Bogasiu, D. Vartires, A. Segărceanu, Controlul de legalitate al hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii - Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, p.2

[14]             N. Cochinescu, Totul despre Ministerul Public, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.109

[15]             Decizia nr.339/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.170 din 25 iulie 1997

[16]             Decizia nr.391/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.321 din 14 mai 2007; Decizia nr.514/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.464 din 10 iulie 2007; Decizia nr.788/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.745 din 2 noiembrie 2007

[17]             Dosarul nr. 9J/2006

[18]             Dosarul nr 26J/2006

[19]             Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004

[20]             Decizia nr.3 din 3 iunie 2008 şi Decizia nr.4 din 23 iunie 2008, pronunţate de Completul de 9 judecători al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nepublicate

[21]             I. Deleanu, op.cit., p.111; I. Popa, Tratat privind profesia de magistrat în România, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.86; G. Bogasiu ş.a., op.cit., p.7

[22]             Legea nr.51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 113 din 6 martie 2001, modificată şi completată prin Legea nr.255/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 23 iunie 2004

[23]             Legea nr.188/2000 privind executorii judecătoreşti, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.559 din 10 noiembrie 2000

[24]             T. Drăganu, op.cit., p.74

[25]             C.L. Popescu, loc.cit., p.61

[26]             Em. Albu, Drept administrativ, Partea I, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2008, p.150

[27]             Decizia nr.8180 din 11 noiembrie 2004, în Em. Albu, Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, 2004, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 368 şi urm.

[28]             Pentru prima dată, la 25 iunie 2008, Consiliul Superior al Magistraturii a dat publicităţii Raportul privind starea justiţiei pe anul 2007 şi, respectiv, Raportul privind activitatea proprie pe anul 2007, care nu au fost încă discutate de Camerele reunite ale Parlamentului României.

[29]             Supra, nota 20

 

« Back