Numărul 2 / 2009

 

 

O RASPUNDERE DE DREPT ADMINISTRATIV "ABANDONATA" INSTANTELOR CIVILE PRIN TACEREA LEGII? CONSIDERATII ASUPRA INSTANTEI COMPETENTE SA DECIDA ANGAJAREA RASPUNDERII ADMINISTRATIEI PENTRU FAPTELE ILICITE

 

Ioana PĂSCULEŢ*

 

 

                Résumé. Une responsabilité de droit administratif "abandonée" aux instances civiles par le silence de la loi? Considérations sur le problème de l'instance compétente de décider sur l'engagement de la responsabilité de l'administration pour ses faits illicites Comme tout le monde, l'administration publique peut aussi faire des erreurs. Encore une fois comme tout le monde, elle peut et doit être tenue responsable pour ses bévues. Une fois reconnues ces deux thèses, le compliqué mécanisme de la responsabilité administrative est né. Nous avons choisi de traiter dans notre étude une pièce de ce mécanisme, en essayant de répondre ainsi à la question: quelle est l'instance compétente à arbitrer les litiges qui mettent en cause la responsabilité de l'administration pour ses faits illicites? Après un court panorama sur la responsabilité de l'administration, nous analyserons les arguments qui plaident soit à la faveur de l'arbitrage de ces litiges par les sections civiles - en tant qu'instances de droit commun (1), soit à la faveur de leur arbitrage par les sections de contentieux administratif - en tant qu'instances spécialisées dans le jugement des procès entre l'administration et les particuliers (2).

 

                Rezmat. Asemenea tuturor, şi administraţia publică poate greşi. Şi, din nou, asemenea tuturor ea poate şi trebuie să fie ţinută responsabilă pentru greşelile sale. Odată admise aceste două teze a luat naştere complicatul mecanism al răspunderii administraţiei. Am ales să tratăm în studiul nostru o rotiţă a acestui mecanism, încercând să răspundem astfel la o întrebare: care este instanţa competentă să judece litigiile ce pun în cauză răspunderea administraţiei pentru faptele sale ilicite? După o scurtă privire panoramică asupra răspunderii administraţiei, vom analiza argumentele ce pledează fie în favoarea judecării acestor litigii de către secţiile civile - ca instanţe de drept comun (1), fie în favoarea judecării lor de către secţiile de contencios administrativ - ca instanţe specializate în judecarea proceselor dintre administraţie şi particulari (2).

 

 

Mots clés : contentieux administratif, compétence, responsabilité de l'administration, responsabilité civile

Cuvinte cheie : contencios administrativ, competenţă, răspunderea administraţiei, răspundere civilă

 

            Răspunderea administraţiei publice trebuie divizată, încă de la început, în două mari categorii[1]: pe de o parte răspunderea sa pentru actele administrative pe care le edictează[2] şi, pe de altă parte, răspunderea pentru faptele sale ilicite[3]. Dacă prima dintre ele a fost amplu analizată în doctrina noastră, problema fiind discutată practic în aproape orice lucrare de drept administrativ general, cea de a doua nu este cel mai adesea nici măcar amintită sau, în cel mai bun caz, este tratată expeditiv.

            Care sunt motivele pentru această stare de fapt? Bineînţeles, nu putem şti cu siguranţă, dar credem că acestea sunt în principal două: în primul rând concepţia larg împărtăşită că această răspundere este identică cu răspunderea civilă delictuală şi, în al doilea rând, faptul că jurisprudenţa românească în materie este extrem de săracă.

            Credem, însă, că este necesar ca această stare de lucruri să se schimbe, iar răspunderea administraţiei pentru faptele ilicite - sau pentru proasta funcţionare a serviciilor publice, cum mai este ea numită[4] - să îşi facă loc în preocupările doctrinarilor români. Acest lucru este necesar atât datorită faptului că răspunderea administrativă constituie, aşa cum vom încerca să arătăm, o răspundere autonomă, diferită de cea civilă, cât şi datorită faptului că în acest mod concepţiile jurisprudenţiale vor fi şi ele influenţate, făcând loc unei mai bune apărări a intereselor particularilor.

            Una dintre problemele pe care le ridică această răspundere este cea a instanţei competente pentru angajarea ei. Avem, practic, două posibilităţi: angajarea răspunderii administraţiei este de competenţa secţiilor civile, ca instanţe ce deţin competenţa de drept comun în materia răspunderii civile delictuale sau competenţa aparţine instanţelor de contencios administrativ, ca instanţe specializate în judecarea litigiilor dintre administraţie şi particulari. Fiecare dintre cele două opţiuni are argumente puternice de partea sa, argumente pe care vom încerca să le analizăm în continuare, fără a avea însă pretenţia de a da un răspuns tranşant probelemei.

 

            I. Competenţa instanţelor de drept comun

 

            1. Primul argument care pledează pentru competenţa instanţelor de drept comun este unul de lege lata, practic nicio reglementare din dreptul românesc neprevăzând competenţa instanţelor de contencios administrativ în judecarea acestor litigii

 

            Începând cu Constituţia României[5], trecând prin Legea nr. 554/2004[6], care reprezintă dreptul comun în materia judecării proceselor de contencios administrativ[7] şi până la diferite acte normative speciale ce reglementează organizarea şi funcţionarea unor servicii publice[8], niciunde nu vom găsi prevederi care să confere instanţelor de drept administrativ competenţa pentru judecarea litigiilor ce pun în cauză fapte ilicite ale administraţiei care au produs prejudicii particularilor. Mai mult, atât Constituţia, cât şi Legea nr. 554/2004 se referă in terminis la prejudicii cauzate printr-un act administrativ sau printr-un refuz nejustificat de a rezolva o cerere.

            Aceste prevederi duc spre concluzia că legiuitorul a dorit să limiteze controlul realizat de către o instanţă specializată - cea de contencios administrativ - la acea parte a activităţii administraţiei care se concretizează în emiterea de acte administrative, lăsând în seama instanţelor de drept comun o altă parte a activităţii sale - în principal prestarea de servicii publice - ce se realizează preponderent prin simple fapte, dar care pot căpăta relevanţă juridică atunci când produc un prejudiciu.

            Prin urmare, am putea concluziona, prin imbatabilul raţionament de lege lata, că răspunderea administraţiei pentru fapte ilicite nu ar putea sub nicio formă să fie conferită instanţelor de contencios administrativ.

 

            2. Un alt argument ţine de generalitatea sistemului răspunderii civile delictuale

 

            Orice faptă a omului care cauzează altuia prejudiciu... Aşa începe capitolul din Codul civil care reglementează, prin cele câteva articole ale sale, complicatul mecanism al răspunderii civile delictuale. În cei aproape 200 de ani care au trecut de la apariţia lor în lumea juridică, aceste texte au cunoscut multiple interpretări care, pe de o parte, au clarificat sistemul şi, pe de altă parte, l-au adus la zi când acest lucru a fost necesar[9]. Putem afirma despre aceste texte că reprezintă sistemul de răspundere juridică cu grad maxim de generalitate. Ori de câte ori nu există reglementări speciale care să deroge expres de la acesta, îşi vor găsi aplicarea regulile sale.

            Or, pe calea acestui raţionament, coroborat cu cele arătate anterior - potrivit cărora în dreptul nostru nu există o reglementare expresă a răspunderii administraţiei pentru faptele sale ilicite - am putea concluziona că o atare faptă face ca litigiul să iasă din sfera dreptului administrativ şi îl îndreaptă către dreptul civil, aceasta urmând a se rezolva ca şi cum în cauză ar fi doi particulari. Altfel spus, fapta ilicită "dezbracă" administraţia de puterea sa publică - ce îi conferă privilegiul de jurisdicţie concretizat în existenţa contenciosului administrativ - şi o reduc la statutul de simplu particular. Prin urmare, potrivit acestei concepţii, persoana juridică de drept public vinovată, pentru fapta sa proprie sau pentru fapta prepusului său, va sta în judecată în faţa instanţei de drept comun, asemenea oricărei persoane juridice private, urmând ca regulile după care răspunde o asemenea persoană juridică de drept comun să i se aplice prin analogie.

            Această soluţie ar putea fi explicată prin faptul că, întotdeauna, "dreptul civil a prezentat superioritatea de a conţine o soluţie generală"[10], spre deosebire de dreptul administrativ care se limitează la soluţii particulare pentru diverse cazuri în care administraţia este ţinută să răspundă.

            Mai trebuie remarcat şi faptul că acest raţionament are rădăcini istorice, practic întotdeauna dreptul nostru lăsând judecarea răspunderii administraţiei să fie reglementată de către prevederile Codului civil[11] şi, de asemenea, că această concepţie este larg împărtăşită de doctrina noastră, atât de cea civilă, cât şi de cea administrativă. Mai mult, unii autori merg chiar mai departe în acest sens, considerând că inclusiv răspunderea administraţiei pentru actele sale, dacă acţiunea în răspundere se introduce ulterior anulării actului respectiv, ar fi tot una civilă delictuală[12].

 

            Nu fără a recunoaşte forţa celor argumentelor prezentate mai sus, care plasează răspunderea administraţiei în sfera de competenţă a instanţelor de drept comun, vom îndrăzni totuşi să argumentăm şi opinia contrară.

 

            II. Competenţa instanţei de contencios administrativ

 

            1. Pentru competenţa instanţei de contencios administrativ pledează în primul rând argumentul specialităţii răspunderii delictuale a administraţiei

 

            Aşa cum am arătat deja, în dreptul administrativ român fizionomia răspunderii administraţiei pentru faptele sale ilicite este departe de a fi clară. Neputând apela - aşadar - nici la doctrina şi nici la jurisprudenţa română, vom privi spre cele franceze. Similitudinea celor două sisteme de drept administrativ nu poate decât să încurajeze acest demers.

            Dacă până în secolul al XIX-lea se putea vorbi despre o iresponsabilitate cvasi-totală a statului întrucât specificul misiunii sale făcea dificilă transpunerea dispoziţiilor dreptului civil, treptat s-a impus principiul aplicării unor reguli derogatorii de la Codul civil[13]. Acest lucru s-a petrecut în anul 1873 când Tribunalul de Conflicte[14] a tranşat o speţă celebră, cunoscută sub numele de afacerea Blanco. Starea de fapt era următoarea: un copil a fost rănit de către un vagon aparţinând unei manufacturi de tutun exploatată în regie de către stat. Tatăl său a acţionat în faţa tribunalelor de drept comun printr-o acţiune în răspundere civilă delictuală, dar în faţa acestora s-a ridicat o excepţie de necompetenţă. Tribunalul de conflicte a rezolvat excepţia în favoarea jurisdicţiei administrative. Printr-o formulare ce a făcut carieră, această instanţă a stabilit că "responsabilitatea ce poate incumba Statului pentru pagubele cauzate particularilor prin fapta persoanelor pe care le angajează în cadrul serviciului public nu poate fi condusă de către principiile care sunt stabilite în codul civil, pentru raporturile de la particular la particular. Această responsabilitate (a statului - n.n., I.P.) nu este nici generală, nici absolută; ea are regulile sale speciale care variază în funcţie de nevoile serviciului public şi de necesitatea de a concilia drepturile statului cu drepturile private"[15].

            Stabilind pentru prima dată competenţa unei instanţe de drept administrativ, jurisprudenţa franceză s-a referit, aşadar, în primul rând la specificul răspunderii administrative. Astfel cum observa un important doctrinar interbelic "în general, regulile dreptului civil sunt aplicabile doar raporturilor între indivizi, consideraţi ca particulari. Din momentul în care se trece la raporturi de drept public, adică acele raporturi ce leagă individul de autoritatea publică, întreaga situaţie se schimbă, deoarece aceasta din urmă nu se prezintă şi nici nu operează ca un simplu particular, ci este învestită, cel mai adesea, cu acel imperium care o caracterizează şi o distinge de individ"[16].

            Nu intră în scopul studiului nostru să detaliem regulile răspunderii administraţiei spre a arăta punctual diferenţele care există între ea şi răspunderea civilă. Putem atrage totuşi atenţia, pe scurt, asupra distincţiei ce trebuie făcute între activitatea realizată de către serviciile publice pentru satisfacerea unui scop de interes general şi activitatea ce urmăreşte exclusiv interese particulare. Dacă iniţial acesta a fost un motiv pentru a justifica o răspundere mai restrânsă a statului, astăzi - când administraţia poate fi ţinută să răspundă pentru cvsi-totalitatea prejudiciilor ce le cauzează particularilor - aceeaşi distincţie serveşte totuşi la stabilirea regimului general al celor două răspunderi.

            Mai mult, în ultimul secol se poate vorbi, în cadrul răspunderii administraţiei, de "depăşirea noţiunii de culpă"[17], repararea prejudiciului gravitând din ce în ce mai mult în jurul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice: un prejudiciu suferit de un anumit particular, datorită acţiunii administraţiei - şi chiar dacă această acţiune nu se obiectivează într-o faptă ilicită - duce la ruptura acestei egalităţi, care trebuie restabilită prin plata despăgubirilor[18].

            De asemenea, nu înţelegem de ce, în măsura în care răspunderea administraţiei pentru actele sale nelegale a fost considerată de către doctrina noastră drept o răspundere autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală, în considerarea faptului că, pe de o parte, dreptul administrativ este o ramură de drept autonomă şi, pe de altă parte, că această răspundere prezintă trăsături specifice[19], nu am putea extinde această concluzie şi la răspunderea administraţiei pentru faptele sale ilicite, pe baza aceloraşi considerente.

 

            Chiar dacă, aşa cum arătam anterior, tradiţia dreptului românesc a identificat răspunderea administrativă cu cea civilă, au existat o serie de hotărâri ale Curţii de Casaţie care au decis angajarea răspunderii statului chiar în condiţiile în care acestuia nu i se putea imputa o culpă, prejudiciul fiind cauzat în exercitarea unei activităţi normale şi legale. Un mare doctrinar observa în acest sens că "Curtea de Casaţie arată o instinctivă înţelegere a faptului că responsabilitatea statului pentru daunele ocazionate de funcţionarea serviciilor publice nu trebuie să fie judecată după principii exclusive ale dreptului civil, fiind o materie specială, care are a se rezolva [...] după regulele şi necesităţile ei speciale şi proprii"[20].

            În acelaşi sens, relativ recent, o decizie a Curţii de Apel Cluj[21] pare să ne dea dreptate. În speţă, reclamanţii au formulat o acţiune în despăgubiri pentru reaua funcţionare a serviciilor publice împotriva statului român, pe motiv că serviciul public judiciar al statului nu funcţionează corespunzător întrucât, deşi sunt proprietarii a trei apartamente aflate în municipiul Cluj-Napoca, nu le pot utiliza deoarece ele sunt ocupate de persoane străine, iar statul prin organele sale nu reuşeşte să ia măsuri împotriva acestor persoane astfel încât să asigure respectarea dreptului de proprietate al reclamanţilor. Cu toate că acţiunea a fost respinsă pe calea unei excepţii (considerându-se că statul nu este o autoritate administrativă, neputând fi, deci, pârât într-un litigiu de contencios administrativ), niciunde în textul sentinţei citate nu se neagă faptul că instanţa de contencios administrativ ar fi competentă în cauză. Ba mai mult, faptul că acest litigiu este unul de contencios administrativ care are a se judeca după prevederile Legii nr. 554/2004 este recunoscut expres de către instanţă, aceasta stabilind că taxa de timbru nu este datorată la valoarea imobilelor, întrucât Legea contenciosului administrativ stabileşte expres suma cu care acţiunile promovate în baza ei se timbrează, derogând în acest fel de la dreptul comun. Considerăm că această decizie, chiar dacă respinge pretenţiile reclamanţilor datorită unei excepţii discutabile, este un pas înainte în recunoaşterea competenţei instanţei de contencios administrativ pentru judecarea cauzelor ce pun în discuţie răspunderea administrativă delictuală.

 

            Ni s-ar putea obiecta că acest specific al răspunderii administrative faţă de răspunderea civilă delictuală pe care am încercat să îl scoatem în evidenţă se naşte, de fapt, nu din diferenţa existentă între o persoană publică şi una privată, ci din diferenţa existentă între o persoană fizică şi una juridică, ştiut fiind că pot exista anumite dificultăţi şi atunci când se pune problema aplicării răspunderii civile delictuale - croită pe calapodul comportamentului unei persoane fizice - faptelor unei persoane juridice.

            Credem că această obiecţie nu ar fi îndreptăţită: dacă este adevărat că administraţia acţionează exclusiv prin persoane juridice, asimilarea lor cu persoanele morale de drept privat nu poate fi acceptată. Ne lovim şi aici de aceeaşi diferenţă pe care o aminteam şi înainte şi pe care ne bazam argumentaţia ce urma să demonstreze specificitatea răspunderii administrative faţă de cea civilă: scopul pe care o persoană juridică urmăreşte să îl satisfacă, care poate fi sau un interes privat sau unul public, diferenţă care distinge regulile ce se aplică unei persoane juridice de drept privat de cele aplicabile unei persoane juridice de drept public.

            Cele arătate mai sus îşi păstrează valabilitatea nu numai în contextul răspunderii delictuale pentru fapta proprie, ci şi în cel al răspunderii pentru fapta prepuşilor. Condiţiile în care administraţia răspunde faţă de terţi pentru faptele funcţionarilor săi sunt mult mai laxe decât cele în care comitentul de drept privat răspunde pentru fapta prepuşilor. Invers, condiţiile în care administraţia poate exercita o acţiune în regres împotriva funcţionarului vinovat sunt mult mai stricte decât cele în care prepusul poate fi obligat să îl despăgubească pe comitent pentru prejudiciul pe care acesta l-a reparat. Și aceasta întrucât, s-a remarcat, "funcţionarii fiind obligaţi la o diligenţă prea mare, vor avea teamă de a îndeplini cu celeritate necesităţile serviciului"[22], ceea ce ar avea efecte nefaste asupra interesului public. Pentru acest motiv, şi nu fără o anumită doză de umor, se spune în continuare că "nu se poate cere de la un funcţionar o diligenţă excesivă, tot ce se poate cere este ca el să-şi îndeplinească serviciul ca un om cu inteligenţă mediocră" şi, de asemenea, că "de multe ori greşelile comise fac parte din tradiţiunea serviciului şi nu se poate imputa unui funcţionar că a fost fidel tradiţiunii"[23].

            În concluzie, pornindu-se de la regulile şi condiţiile răspunderii civile delictuale, răspunderea administrativă a fost "personalizată" - a ajuns o răspundere specială, ce se aplică prejudiciilor izvorâte dintr-o anumită categorie de fapte ilicite şi care este judecată de către instanţele de contencios administrativ.

 

            Nu putem încheia însă această pledoarie privind specificul răspunderii administraţiei pentru faptele sale ilicite, fără a atrage atenţia că, urmând această pistă, nu trebuie să se cadă în cealaltă extremă şi să se considere că ori de câte ori administraţia sau un angajat al său produce un prejudiciu particularului se va vorbi de o răspundere administrativă. Și aceasta întrucât se ştie că nu întotdeauna administraţia acţionează în calitatea sa de persoană juridică învestită cu putere publică, câteodată mărginindu-se să acţioneze ca un simplu particular. În teorie, această problemă se rezolvă cât se poate de simplu: ori de câte ori administraţia acţionează ca titular de putere publică se va angaja răspunderea sa administrativă şi, din contră, ori de câte ori acţionează ca un simplu particular, răspunderea sa va fi una civilă. În practică însă, lucrurile se complică, întrucât între aceste două moduri de a acţiona există un număr indefinit de nuanţe de gri, în unele cazuri fiind dificil de spus în ce calitate acţionează cel care produce prejudiciul.

            Din acest motiv, considerăm util să ne oprim mai mult asupra acestei probleme, şi aceasta mai ales întrucât ea este deosebit de accentuată tocmai în cazul unui element central al răspunderii administrative: serviciul public. Aşadar, ori de câte ori funcţionarea unui serviciu public va cauza un prejudiciu administraţiei vom vorbi de răspundere administrativă?

            Pentru a răspunde la această întrebare trebuie să facem distincţia clasică între serviciile publice administrative şi serviciile publice industriale şi comerciale. Aşa cum s-a observat, diferenţa dintre aceste două tipuri de servicii publice ţine de gradul în care acestea sunt influenţate de dreptul public: există o influenţă maximă în cazul serviciilor publice administrative şi una minimă în cazul celor industriale şi comerciale[24]. Credem că antrenarea răspunderii administrative trebuie legată tocmai de această intervenţie a dreptului public în funcţionarea diferitelor servicii. Astfel, este de la sine înţeles că în cazul serviciilor publice administrative se va aplica regimul răspunderii administrative. Dar acest lucru nu înseamnă automat că restul serviciilor publice, cele industriale şi comerciale, trebuie supuse, fără nicio diferenţiere, unui regim al răspunderii de drept privat.

            Am arătat deja că implicarea dreptului public în funcţionarea tuturor serviciilor publice este graduală, iar din acest lucru rezultă faptul că pot exista servicii publice industriale şi comerciale asupra cărora regulile acestui drept apasă încă suficient de puternic pentru a justifica aplicarea unui regim al răspunderii delictuale de drept administrativ. Bineînţeles, care sunt exact aceste servicii rămâne, în final, o apreciere de la caz la caz, care va trebui să ţină cont de elemente precum gradul de implicare a statului în funcţionarea lor sau proporţia între scopul lucrativ şi scopul de a satisface un interes public pentru care acestea au fost înfiinţate[25].

 

            2. Un alt argument ţine de definiţia ce trebuie dată contenciosului administrativ

 

            "Domnilor, dacă vreţi să discutăm, precizaţi-vă mai întâi termenii!" le spunea Voltaire amicilor săi. Aşadar, dacă dorim ca discuţia să nu se transforme într-un dialog al surzilor, în care fiecare se referă prin aceleaşi cuvinte la o realitate diferită, considerăm că este util să stabilim definiţia ce trebuie dată însuşi conceptului central, acela de contencios administrativ.

            Există în dreptul românesc o definiţie legală, dată de art. 2, lit. f al Legii nr. 554/2004. Conform acestei legi, contenciosul administrativ ar fi activitatea de soluţionare de către instanţa de contencios administrativ competentă potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Deşi se pare că, din nou, ne lovim de limitările amintite anterior - care reduc contenciosul administrativ la litigiile născute din acte, iar nu din fapte - credem că totuşi acest articol ar putea primi o interpretare extensivă. Astfel, la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice, şi deci la baza oricărui fapt al acesteia ce poate ocaziona prejudicii pentru particulari, se află o serie de acte administrative. Aşadar - pe cale indirectă - se poate susţine că un litigiu în vederea reparării unui prejudiciu cauzat de o faptă a administraţiei s-a născut din emiterea unui act administrativ. Ne-am afla astfel în sfera definiţiei legale a contenciosului administrativ.

            Dacă privim spre definiţiile date de către doctrină vom observa că acestea sunt mai largi decât cea ce rezultă din lege. Profesorul Constantin Rarincescu consideră că ar trebui să definim contenciosul administrativ din două puncte de vedere. Întâi, în funcţie de persoanele între care are loc litigiul, contenciosul administrativ fiind format din litigiile între particulari şi administraţia publică, în care administraţia figurează ca parte, întrucât opune pretenţiune contradictorie celei emise de particular. Apoi, cumulativ, el mai trebuie definit din punctul de vedere al regulilor pe care le pune în cauză, acestea trebuind să fie reguli şi principii ce aparţin dreptului administrativ[26].

            Aşa cum se poate observa, situaţiile vizate de noi de angajare a răspunderii delictuale a administraţiei se încadrează perfect în această dublă definiţie: pe de o parte pun, în mod evident, particularul faţă în faţă cu administraţia publică, fiecare având pretenţii contradictorii, pe de altă parte, litigiul pune în cauză reguli şi principii de drept public, derivând din răspunderea administrativă care, aşa cum am arătat mai înainte, este specială faţă de răspunderea civilă.

            Or, odată ce acceptăm cea de a doua definiţie prezentată ca fiind cea care închide mai bine în limitele sale sensul noţiunii de contencios administrativ, ni se iveşte posibilitatea de a ne folosi, în argumentaţia noastră, de un text de lege aparent "uitat" în paginile Codului de procedură civilă. Ne referim la pct. 1, lit. d a art. 2 din codul amintit, care atribuie tribunalelor competenţa de a judeca procesele şi cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele date în competenţa curţilor de apel. Acest text reglementează o problemă "spinoasă" de care Legea nr. 554/2004 nu s-a ocupat: care este instanţa căreia îi este acordată competenţa de drept comun de a judeca litigiile de contencios administrativ. Deci, dacă vom considera că litigiile referitoare la răspunderea administraţiei pentru faptele ilicite sunt litigii de contencios administrativ, vom avea automat şi răspunsul la problema instanţei competente să le judece: ea va fi secţia de contencios administrativ a tribunalelor în raza cărora se află domiciliul reclamantului sau sediul autorităţii pârâte.

            Trebuie observat şi că, dacă respingem această argumentaţie, vom ajunge în situaţia destul de ciudată în care ar trebui să considerăm că răspunderea administraţiei va fi angajată în faţa a două instanţe distincte - după cum aceasta se naşte dintr-un act sau dintr-un fapt juridic - încălcându-se astfel principiul legăturii ce trebuie să existe între competenţă şi fond care, în cazul contenciosului administrativ, trebuie să se traducă printr-o "legătură directă şi reciprocă între aplicarea regulilor autonome, exorbitante faţă de dreptul privat şi competenţa jurisdicţiei administrative"[27]. Nu există practic nicio raţiune pentru această stare de fapt, şi acest lucru cu atât mai mult cu cât competenţa ar ajunge să fie acordată nu numai unor secţii diferite dar şi - cel mai adesea - unor instanţe de grade diferite.

 

            3. Instanţele de contencios administrativ sunt instanţe specializate în rezolvarea litigiilor în care figurează ca parte administraţia publică

 

            Trebuie să ne întrebăm, de asemenea, de ce a fost simţită nevoia creării unei instanţe specializate în drept administrativ?

            Pe de o parte s-a simţit, în general, necesitatea specializării instanţelor de judecată, dat fiind că multitudinea normelor juridice permite cu greu judecătorilor să le cunoască pe toate la fel de bine[28]. Din această cauză au apărut nu numai instanţe administrative, ci şi instanţe civile, penale, comerciale, etc. Or, chiar făcând abstracţie de cele arătate mai sus, privind regulile speciale care diferenţiază răspunderea civilă delictuală de cea a administraţiei, trebuie să observăm totuşi că, în marea majoritate a cazurilor, răspunderea administraţiei pentru faptele sale ilicite se naşte dintr-o funcţionare defectuoasă a serviciilor publice. În opinia noastră, tocmai ideea de serviciu public, ale cărui reguli speciale se presupune că sunt mult mai bine cunoscute de către o instanţă specializată în drept administrativ, ar trebui să constituie un criteriu pentru acordarea competenţei acestei instanţe[29]. Și acest lucru este cu atât mai valabil cu cât există autori care consideră că fundamentul întregului drept administrativ rezidă în ideea de serviciu public[30].

            Pe de altă parte, desprinderea instanţelor de contencios administrativ de celelalte instanţe are şi o justificare istorică. Această separare a apărut, pentru prima dată, în timpul Revoluţiei Franceze care propovăduia separarea deplină a celor trei puteri[31]. Un vechi adagiu din dreptul francez spune "a judeca administraţia înseamnă tot a administra"[32] - pentru instanţe a judeca administraţia înseamnă, aşadar, a intra în sfera unei alte puteri, cea executivă. Bineînţeles, se poate obiecta că principiul separaţiei puterilor în stat nu poate fi înţeles de o manieră atât de strictă. Este, de altfel, şi motivul pentru care dreptul nostru nu a preluat modelul francez care desparte în mod radical justiţia administrativă de justiţia de drept comun, creând două sisteme paralele, cu toate că o asemenea încercare se materializase iniţial prin crearea unui Consiliu de Stat român, care nu a supravieţuit însă pentru mult timp. Totuşi, o anumită separaţie există şi la noi şi ea nu este motivată în exclusivitate de necesitatea de a specializa anumite instanţe. Am putea, deci, să ne gândim că ea există tot ca o umbră a principiul amintit. Și, dacă lucrurile stau aşa, este din nou logic să considerăm că secţiile de contencios ar trebui să judece administraţia şi când în cauză se află răspunderea sa delictuală.

 

            4. Există deja, în dreptul românesc, o reglementare care consideră că răspunderea unei persoane juridice învestită cu putere publică este una de drept administrativ

 

            Chiar dacă, aşa cum am văzut, nu există în dreptul nostru o reglementare cu caracter general care să se preocupe de răspunderea administraţiei pentru faptele sale ilicite, există însă cel puţin o reglementare specială care dă de înţeles că această răspundere ar fi una care se ghidează după regulile dreptului public: Legea nr. 83/1996 a serviciilor poştale[33].

            Referindu-se la pagube produse expeditorilor prin pierderea, sustragerea, predarea greşită, lipsa parţială sau avarierea coletelor poştale, această lege stabileşte, în art. 24, că, înainte ca expeditorul să se adreseze instanţei, el trebuie să formuleze o reclamaţie administrativă în termen de 6 luni pentru trimiteri interne şi un an pentru trimiteri externe, termene care încep să curgă din ziua prezentării trimiterilor poştale. Se observă cu uşurinţă că pierderea, sustragerea şi celelalte fapte amintite de lege reprezintă fapte ilicite ce derivă din reaua funcţionare a serviciului public şi dau loc la despăgubiri pentru expeditorul prejudiciat. Ne aflăm, prin urmare, în faţa unui veritabil caz de antrenare a răspunderii pentru o faptă ilicită, iar existenţa unei plângeri prealabile subliniază, în opinia noastră, că este vorba de o răspundere administrativă veritabilă, condiţia recursului graţios nefiind specifică răspunderii de drept privat.

            Din păcate, legea citată se mulţumeşte să fixeze termenele pentru recursul graţios, câteva caracteristici ale răspunderii şi termenele pentru acţiunea în despăgubiri adresată instanţei, fără a preciza însă exact în faţa cărei instanţe va trebui să acţioneze cel păgubit. Totuşi, chiar în lipsa unei prevederi exprese, considerăm că este vorba de instanţa de contencios administrativ, şi aceasta din mai multe motive. Întâi, aşa cum am arătat mai sus, existenţa procedurii prealabile trimite la ideea de litigiu administrativ. Apoi, şi termenele de prescripţie pentru introducerea acţiunii reglementate în art. 26 al Legii nr. 83/1996 sunt similare cu cele reglementate în cazul contenciosului administrativ, fiind scurte (6 luni pentru trimiterile poştale interne şi un an pentru cele externe) şi curgând de la data răspunsului ce se dă reclamaţiei prealabile sau, în lipsa unui răspuns, de la data până la care acesta trebuia dat.

            S-ar putea obiecta că o reglementare cuprinsă într-o lege specială nu poate avea pretenţia unui prea mare grad de generalitate. Este adevărat, procedura stabilită de Legea nr. 83/1996 nu are aplicabilitate decât în limitele serviciului public poştal. Cu toate acestea, credem că ea poate fi considerată măcar un indiciu al faptului că sistemul nostru de drept priveşte răspunderea ocazionată de reaua funcţionare a serviciilor publice ca fiind o răspundere administrativă, ce urmează să se judece în faţa instanţelor de contencios administrativ. Nu în ultimul rând, trebuie să recunoaştem că ar fi bizar ca numai litigiile legate de răspunderea Poştei Române să fie judecate în faţa instanţelor administrative, iar cele legate de răspunderea altor servicii publice în faţa instanţelor de drept comun.

 

            5. Un ultim argument, cât se poate de practic, ţine de existenţa unei posibilităţi de a angaja răspunderea administraţiei în faţa secţiilor de contencios administrativ, chiar şi în contextul reglementărilor actuale

 

            Probabil că practicienii dreptului administrativ ne-ar putea obiecta, după prezentarea argumentelor anterioare, că ele sunt prea teoretice, că se află prea departe de ceea ce se întâmplă în viaţa juridică de zi cu zi. Avem, totuşi, şi un argument cât se poate de practic pentru teza noastră şi, credem noi, pe deplin satisfăcător.

            Dacă refuzăm să acceptăm că angajarea răspunderii administraţiei pentru delictele sale se poate realiza în mod direct în faţa instanţei de contencios, va trebui totuşi să acceptăm că acest lucru se poate face în mod indirect, respectând cu scrupulozitate litera legii. Astfel, orice particular lezat de o faptă ilicită a unei autorităţi publice se poate adresa acesteia cu o cerere de reparare a prejudiciului. Cum obligaţia de reparare există chiar şi în afara unui cadru litigios - nimeni nu poate nega acest lucru - cererea particularului ar fi una justificată. Rezultă, aşadar, că refuzul administraţiei de a o rezolva sau de a acorda despăgubiri ar fi fără doar şi poate unul nejustificat, îndeplinind astfel condiţiile legale spre a putea fi atacat în contencios administrativ.

            Dar de ce ar trebui să se urmeze o asemenea cale întortocheată, din moment ce o avem la dispoziţie pe cea dreaptă - aceea de a recunoaşte pur şi simplu dreptul particularului de a se adresa direct instanţei de contencios?

 

            Care este concluzia? Credem că ea poate fi sintetizată cel mai bine printr-o întrebare: putem accepta ca o răspundere de drept administrativ să fie abandonată instanţelor civile prin tăcerea legii?

            Ne-ar fi uşor, bineînţeles, ca pe baza celor spuse anterior să facem o propundere de lege ferenda. Legiuitorul ar putea interveni şi stabili în mod expres că răspunderea ce se naşte din faptele ilicite ale administraţiei poate fi angajată în mod exclusiv în faţa instanţelor de contencios. Ar putea şi ar fi normal să o facă. Dar o va face? Probabil că nu, sau, în orice caz, nu în viitorul apropiat. De aceea credem că soluţia ar fi alta: crearea pe cale pretoriană a acestei reguli. Dacă instanţele de contencios administrativ s-ar considera competente să judece acest gen de litigii, iar instanţele de drept comun şi-ar declina competenţa în aceste cazuri, s-ar crea un principiu cât se poate de normal, potrivit căruia toate fenomenele juridice ce ţin de dreptul administrativ[34] se judecă în faţa instanţelor administrative. S-ar putea lua, în acest sens, ca model, sistemul de drept francez în care responsabilitatea administraţiei este - în pofida unor intervenţii ale legiuitorului, care nu au avut însă ca obiect definirea regimului general al acestei răspunderi - o construcţie preponderent jurisprudenţială[35], fără ca acest lucru să afecteze coerenţa sau funcţionarea acestui sistem de răspundere.

 

*                               Autoarea este masterand la Facultatea de Drept, Universitatea Babeş-Bolyai; ioanapasculet@gmail.com

[1]               Pentru o diviziune asemănătoare, a se vedea Anibal Teodoresco: "Le fondement juridique de la responsabilité dans le droit administratif" în Mélanges Paul Negulesco, ed. Imprimeria Naţională, Bucureşti, 1935, pp. 755-756

[2]               Această ramură a răspunderii va cuprinde nu numai actele administrative propriu-zise ci şi contractele administrative şi nerezolvarea cererilor particularilor de către administraţie. Acest lucru apare cu atât mai justificat în ambianţa reglementărilor noastre actuale, Legea 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în Monitorul Oficial nr. 1154/2004) asimilând atât contractele cât şi nerezolvarea cererilor unor acte administrative.

[3]               Ar opera, aşadar, o diviziune a răspunderii administrative similare celei ce funcţionează în cazul răspunderii civile, împărţită şi ea într-o răspundere ce are la bază un act juridic (răspunderea civilă contractuală) şi una ce are la bază un fapt juridic (răspunderea civilă delictuală).

[4]               Cu toate că denumirea de răspundere a administraţiei pentru proasta funcţionare a serviciilor publice are meritul de a delimita mai clar această răspundere faţă de cea izvorâtă din actele administrative nelegale, ea are şi neajunsul de a depinde foarte mult de înţelesul care se poate da noţiunii de serviciu public. Și, mai mult, aşa cum s-a observat, câteodată prejudiciul nu decurge din funcţionarea defectuoasă a serviciului public, ci chiar dintr-o funcţionare care, la un moment dat, poate fi considerată ca "normală" (Anibal Teodoresco, loc. cit., pg. 759). Aşadar, pentru a evita complicaţiile inutile, preferăm să folosim noţiunea de răspundere a administraţiei pentru faptele sale ilicite, chiar dacă nici această noţiune nu este la adăpost de orice critică.

[5]               Aceasta prevede, în art. 52, că persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei. (s.n. - I. P.)

[6]               Publicată în Monitorul Oficial nr. 1154/2004

[7]               Legea reia practic prevederile constituţionale, stabilind în art. 1, alin 1 că: orice persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. (s. n. - I. P.)

[8]               Astfel, legile ce reglementează unele dintre cele mai importante servicii publice din România, păstrează o tăcere completă asupra acestui subiect. Este cazul, spre exemplu, al Legii nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei române (publicată în Monitorul Oficial nr. 305/2002), ale Legii nr. 129/1996 privind transportul pe căile ferate române (publicată în Monitorul Oficial nr. 268/1996) sau al O.G. nr. 43/1997 privind regimul juridic al drumurilor publice (republicată în Monitorul Oficial nr. 237/1998). Cu toate că ambele acte amintite reglementează în mod expres obligaţiile entităţilor ce prestează aceste servicii publice, niciunul nu se referă la instanţa competentă să judece litigiile ivite din nerespectarea acestor obligaţii. Cu toate acestea, există o lege specială ce cuprinde prevederi apropiate de subiectul nostru, lege de care ne vom ocupa mai jos.

[9]               Pentru o descriere detaliată a evoluţiei responsabilităţii       civile, a se vedea Franc̜ois Terré, Philippe Simler, Yves Lequette: Droit civil. Les obligations, ed. Dalloz, Paris, 1996, pp.537-541

[10]             Anibal Teodoresco, loc. cit., pg. 758

[11]             Constantin Rarincescu: Contenciosul administrativ român, ed. Universala Alcalay, Bucureşti, 1936, pp. 83-85.; Anibal Teodoresco, loc. cit., pg. 758

[12]             În acest sens, a se vedea Ilie Iovănaş: Drept administrativ, ed. Servo-Sat, Arad, 1997, pg. 173; Ion Deleanu: Tratat de procedură civilă, ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, vol. II, pg. 396; V. Gh. Tarhon: "Răspunderea patrimonială şi regresul organelor administraţiei de stat pentru pagubele cauzate prin acte administrative ilegale" în Revista română de drept, nr. 5/1968, pg. 55. În orice caz, problema dacă acestă răspundere este sau nu una civilă delictuală nu poate avea nicio influenţă asupra competenţei instanţei care va judeca cererea de despăgubiri, întrucât de lege lata această problemă este reglementată expres prin art. 19, alin. 2 din legea 554/2004 prin care se stabileşte că în cazul în care un act administrativ a fost anulat fără a se cere şi despăgubiri, acestea vor putea fi cerute mai târziu, dar tot instanţei de contencios administrativ.

[13]             Georges Dupuis, Marie-Jose Guédon, Patrice Chrétien: Droit administratif, ed. Dalloz-Sirey, Paris, 2007, pg. 566

[14]             Dat fiind specificul sistemului francez, care constă în existenţa a două sisteme jurisdicţionale paralele, instanţele judiciare, de drept comun, şi instanţele de drept administrativ, atunci când apare un conflict de competenţă între cele două acesta este tranşat de o instanţă specializată, denumită Tribunalul de Conflicte.

[15]             TC 8 févr. 1873, BLANCO, Rec. 1er supplit 61, concl. David apud M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois: Les grands arrets de la jurisprudence administrative, ed. Dalloz, Paris, 2001, pg. 1

[16]             Anibal Teodoresco, loc. cit., pg. 759

[17]             Georges Dupuis, Marie-Jose Guédon, Patrice Chrétien, op. cit., pg. 567

[18]             Pe larg, despre această problemă, a se vedea René Chapus: Droit administratif general, ed. Montchrestien, Paris, 1999, vol. I, pp. 1308-1326

[19]             Ilie Iovănaş, op. cit., pp. 178-180; Mircea Lepădătescu: "Natura juridică a răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale" în Analele Universităţii din Bucureşti, 1968, pp. 9-14

[20]             Constantin Rarincescu, op. cit., pp. 85-86

[21]             Sentinţa civilă nr. 707/2005 a Curţii de Apel Cluj, nepublicată. Această sentinţă a fost menţinută prin Decizia nr. 3268/2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nepublicată, recursul fiind respins cu aceeaşi motivare cu care fusese respinsă şi acţiunea.

[22]             Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, ed. Tipografia Gutenberg, Bucureşti, 1906, vol. I, pg. 183

[23]             ibidem, pg. 185

[24]             Jacqueline Morand-Deviller: Cours de droit administratif, ed. Montchrestien, Paris, 2001, pg. 459

[25]             Chiar şi în cadrul aceluiaşi serviciu public industrial şi comercial, prestat de mai multe persoane juridice, pot apărea diferenţe de implicare a dreptului public. În acest sens, se poate lua ca exemplu transportul pe căile ferate române. Art. 3 din Legea nr. 129/1996 privind transportul pe căile ferate române (precitată) stabileşte că acest transport se organizează şi se efectuează în principal de către Societatea Naţională a Căilor Ferate Române, care are statutul de regie autonomă de interes naţional. Dar art. 28 al aceleiaşi legi oferă posibilitatea ca acest transport să fie executat şi de alte persoane juridice. Or, credem că dacă asupra transportului asigurat de SNCFR dreptul public apasă suficient de tare încât răspunderea pentru pagubele ce s-ar produce cu ocazia lui să fie antrenată după regulile dreptului administrativ, nu acelaşi lucru s-ar putea spune şi despre răspunderea ocazionată de transportul efectuat de alte persoane juridice: chiar dacă şi acestea trebuie să "asculte" de o multitudine de reguli de drept public, implicare statului în activitatea lor este mult mai redusă.

[26]             Constantin Rarincescu, op. cit., pp. 32-33

[27]             A se vedea M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois, op. cit., pg. 3. În acelaşi sens, René Chapus, op. cit., vol. I, pg. 730

[28]             Constantin Rarincescu, op. cit., pg. 55

[29]             Este exact ceea ce s-a întâmplat în Franţa, în cadrul deja amintitei afaceri Blanco; a se vedea M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois, op. cit., pg. 2

[30]             În acest sens, M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Dévolvé, B. Genevois, op. cit., pg. 2; M. Văraru: Dreptul administrativ român, ed. Librăriei Socec, Bucureşti, 1928, pg. 91

[31]             A se vedea Constantin Rarincescu, op. cit., pg. 53; René Chapus, op. cit., pp. 713-723

[32]             René Chapus, op. cit., pp. 735-736

[33]             Publicată în Monitorul Oficial nr. 156/1996.

[34]             Căci, aşa cum arăta tot profesorul Rarincescu (op. cit., pg. 143): "acesta [faptul că nu sunt acte administrative - n.n., I.P.] nu înseamnă însă că operaţiunile materiale sau faptele administrative nu pot avea eventual caracter de fenomen juridic; căci pe departe, atunci când ele sunt săvârşite în exercitarea regulelor juridice, ele constituiesc ultima fază de realizare a dreptului şi cu acest titlu intră în noţiunea de fenomen juridic, iar pe de altă parte ele pot produce efecte juridice, ca fenomene însă întâmplătoare, nu ca rezultat voit al unei manifestaţiuni de voinţă din partea administraţiunii".

[35]             René Chapus, op.cit, pg. 1179

 

« Back