Numărul 2 / 2007

 

 

CARACTERISTICILE JURIDICE SPECIFICE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV DE REVOCARE

Ion BRAD*

 

 

Résumé: Les caractères juridiques spécifiques de l'acte administratif de révocation. Quand les auteurs analysent la révocation des actes administratifs, leur attention se focalise notamment sur l'acte administratif qui est révoqué et moins sur l'acte administratif proprement dit de révocation. Cet article propose une étude issue justement de cette dernière perspective.

Dans ce sens, on a fait référence, premièrement, à la compétence d'édiction de l'acte administratif de révocation. Même si les actes normatifs réglementent expressément l'autorité compétente d'édicter un certain acte administratif, ils gardent d'habitude le silence en ce qui concerne le titulaire du droit d'édicter l'acte de révocation. Dans ces conditions, les lacunes normatives peuvent être comblées en faisant appel à deux principes fondamentaux: le principe du parallélisme des compétences et le principe du pouvoir hiérarchique. On les a présenté successivement, en relevant le mécanisme, parfois surprenant, de leur application. L'analyse dédiée à la compétence d'édiction de l'acte administratif de révocation a été complétée avec la présentation des situations de compétence liée qui peuvent intervenir. Il s'agit de celles situations dans lesquelles soit la révocation des actes administratifs est obligatoire, soit elle est interdite.

La procédure et la forme d'édiction constituent le deuxième aspect majeur traité concernant l'acte administratif de révocation. L'inexistence des réglementations légales en matière est suppléée de nouveau à l'aide de certains principes importants, comme le principe du parallélisme des formes et le principe du respect des droits de la défense. Très semblable avec le principe du parallélisme des compétences, le principe du parallélisme des formes n'a pas, toutefois, le caractère absolu de celui-ci. Le principe du respect des droits de la défense impose l'accomplissement de certaines formalités à l'occasion de l'édiction de l'acte administratif de révocation quand celui-ci a le caractère d'une sanction dirigée contre le bénéficiaire de l'acte initial.

 

Aspecte introductive

 

Revocarea actelor administrative poate fi privită din două perspective. Prima este aceea a actului care trebuie revocat. Din acest punct de vedere, revocarea este o modalitate de încetare a efectelor juridice sau, mai concret, o modalitate de desfiinţare a actelor administrative. Este o perspectivă care decurge din abordarea dinamică a actului administrativ, adică acea abordare care urmăreşte derularea în timp a efectelor juridice produse de actul respectiv. Revocarea nu este, în aceste condiţii, decât una dintre ipotezele în care efectele juridice menţionate se sfârşesc. O astfel de perspectivă domină în prezent analiza doctrinară dedicată revocării actelor administrative.

Privită dintr-un alt punct de vedere, revocarea poate fi percepută ca o operaţiune juridică concretă, ca un act administrativ prin care Administraţia îşi manifestă expres voinţa de a desfiinţa un alt act administrativ anterior. Este o perspectivă statică asupra instituţiei, care a trezit mai puţin interesul literaturii de specialitate.

În lucrarea de faţă dorim să abordăm revocarea actelor administrative tocmai din această ultimă perspectivă. Vom analiza deci, aspectele mai importante legate de actul administrativ de revocare. Problemele juridice care se cer a fi soluţionate sunt multe şi dificile, atât datorită particularităţilor pe care le prezintă acest tip de act, cât şi insuficientei reglementări legale a materiei.

 În consecinţă, într-o primă parte ne vom referi la competenţa emiterii actului de revocare. Este absolut necesară o identificare precisă a autorităţilor administrative care au competenţa de a revoca un anumit act administrativ. Miza este importantă, întrucât un act administrativ de revocare emis în afara competenţei atribuite acelei autorităţi trebuie desfiinţat, fiind lovit de nulitate. În a doua parte vom aborda aspectul formalităţilor care trebuie respectate pentru emiterea unui act administrativ de revocare, nerespectarea lor atrăgând în egală măsură ilegalitatea acestuia.

 

I. Competenţa emiterii actului administrativ de revocare

 

1. Titularul prerogativei emiterii actului de revocare

 

Existenţa dreptului Administraţiei de a-şi revoca propriile acte administrative este o realitate indiscutabilă a dreptului nostru administrativ. Consacrarea lui nu este de dată recentă. Încă de la începutul sec. XX, doctrina timpurie a dreptului administrativ a remarcat şi evidenţiat prezenţa acestei prerogative[1]. Cu trecerea timpului ea a rămas o constantă a dreptului administrativ, autorii de specialitate recunoscându-i fără excepţie necesitatea. În acest sens s-a încetăţenit în vocabularul juridic administrativ aşa numitul principiu al revocabilităţii actelor administrative[2].

Ceea ce afirmă în esenţă acest principiu este posibilitatea recunoscută Administraţiei de a-şi revoca propriile acte[3]. Este răspunsul sintetic la o întrebare care a frământat încă de la începuturi doctrina şi practica dreptului administrativ: poate sau nu poate Administraţia să revoce actele sale juridice? Întrebare stringentă, mai ales în măsura în care nu a existat şi nu există un text legal care să soluţioneze cu caracter de generalitate această problemă. Răspunsul afirmativ la această întrebare a fost unanim îmbrăţişat, iar în consecinţă o regulă generală s-a impus: Administraţia are dreptul, în principiu, să revoce actele administrative pe care le-a emis.

Recunoaşterea acestei prerogative Administraţiei ridică o problemă fundamentală atunci când ea trebuie particularizată la un anumit act administrativ. Cu alte cuvinte ne interesează să determinăm care dintre organele administraţiei publice au competenţa de a revoca actul administrativ respectiv. Trebuie oare recunoscută prerogativa revocării unui act administrativ oricărei autorităţi administrative sau numai unora dintre acestea? Putem vorbi despre o competenţă generală de revocare a organelor administrative asupra oricărui act administrativ, sau competenţa fiecărei autorităţi trebuie restrânsă doar la unele dintre aceste acte?[4]

Există situaţii fericite când răspunsul la această întrebare este oferit chiar de un text expres de lege. Astfel, unele acte normative prevăd în conţinutul lor menţiuni precise cu privire la autoritatea administrativă care este competentă să revoce un anumit act administrativ. Exemple suficiente pot fi identificate în acest sens în legislaţia română actuală. Iată câteva dintre ele.

Legea nr. 64/1991[5] privind brevetele de invenţie prevede la art. 29 alin. 1 că „OSIM (Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci) poate proceda din oficiu la revocarea hotărârilor sale, pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de prezenta lege, până la comunicarea acestora". Având în vedere statutul OSIM de autoritate administrativă (organ de specialitate al administraţiei publice centrale în subordinea Guvernului), caracterul juridic şi unilateral al hotărârilor sale, rezultă fără îndoială că acestea sunt acte administrative, iar textul legal amintit conţine un caz de menţionare expresă a autorităţii în competenţa căreia intră dreptul revocării unui act administrativ. Art. 9 alin. 6 al Legii nr. 13/2007[6] arată că „revocare mandatului unui membru al comitetului de reglementare se face de către autoritatea care l-a numit." Comitetul de reglementare este constituit cu scopul de a aproba reglementările elaborate de ANRE (Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei), şi este format din 5 membri numiţi de primul ministru la propunerea ministrului de resort. Aşadar aceştia sunt funcţionari publici numiţi în funcţie printr-un act administrativ. Prevederea citată indică aşadar şi ea, în mod expres, autoritatea competentă să revoce un anumit act administrativ.

Pentru a ne forma o imagine mai completă asupra frecvenţei cu care actele normative identifică expres titularul dreptului de revocare al unui act administrativ, trebuie să amintim şi acele situaţii în care, deşi nu este utilizat termenul propriu-zis de revocare (precum în exemplele anterior oferite), ne aflăm fără îndoială în prezenţa unui asemenea act. Ne referim la cazurile în care normele juridice indică persoana competentă să decidă eliberarea sau destituirea din funcţie a unui funcţionar public. Având în vedere că actul de numire este un act administrativ, actul administrativ de eliberare sau destituire din funcţie este neîndoielnic un act de revocare (e drept, cu efecte ex nunc) al unui act administrativ anterior. Câteva dintre legile de bază ale dreptului administrativ demonstrează cu prisosinţă această realitate.

În primul rând, Legea nr. 188/1999[7] privind Statutul funcţionarilor publici, care prevede cu caracter de generalitate la art. 97 că „încetarea raporturilor de serviciu[8] ale funcţionarilor publici se face prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică". Concretizând principiul enunţat, art. 19 alin. 1 precizează că încetarea raporturilor de serviciu ale înalţilor funcţionari publici se decide, în condiţiile legii, de către Guvern sau primul ministru, în funcţie de diferitele categorii de astfel de funcţionari. Rezultă deci o clară identificare a titularului prerogativei de revocare a actelor administrative de numire în funcţie a funcţionarilor publici.

Legea nr. 215/2001[9] a administraţiei publice locale ne oferă şi ea câteva asemenea exemple. Eliberarea din funcţie a personalului din cadrul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se face de conducătorii acestora (art. 74 alin. 1), iar primarul eliberează din funcţie personalul din aparatul său de specialitate (art. 74 alin. 2), având o competenţă similară şi în cazul administratorului public (art. 112 alin. 2).

Dispoziţii de aceeaşi natură conţine şi Legea nr. 90/2001[10] privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. De pildă art. 44 alin. 2 şi art. 54 stabilesc competenţa ministrului de a elibera din funcţie pe conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului, precum şi personalul din aparatul propriu al ministerului.

Câteva observaţii interesante pot fi făcute pe marginea acestor dispoziţii legale care menţionează expres titularul prerogativei revocării unui act administrativ.

 În primul rând remarcăm statutul privilegiat pe care îl au actele condiţie. Dintre toate actele administrative, titularul revocării este cel mai frecvent nominalizat de un text legal în cazul actelor administrative condiţie. Această categorie a actelor individuale, care se bucură de o consacrare deplină în doctrina franceză[11], şi deocamdată mai redusă în doctrina română[12], are ca obiect aplicarea la un caz individual, la o persoană determinată, a unui statut general[13]. Altfel spus, actul condiţie are rolul unui „declic", a cărui declanşare semnifică atribuirea sau retragerea unei situaţii generale şi impersonale unui individ determinat[14]. Denumirea de act condiţie provine din faptul că acest act condiţionează aplicarea unui statut la un caz particular. Exemplul clasic de act condiţie oferit este acela al numirii unui funcţionar. Sesizând această corelaţie dintre actul condiţie şi reglementarea legală a revocării sale, un celebru autor francez consideră chiar că desfiinţarea ex nunc a unui act condiţie trebuie reglementată expres de lege, atât sub aspectul competenţei, cât şi sub aspectul formelor[15].

Apoi, o a doua observaţie, se referă la faptul că în cvasitotalitatea cazurilor, actele normative instituie competenţa revocării unui act administrativ tot în sarcina autorităţii competente să-l şi emită. Sunt foarte rare situaţiile în care revocarea să fie atribuită în competenţa unei alte autorităţi decât cea emitentă. Totuşi astfel de situaţii există, cum o dovedeşte şi art. 28 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, care prevede că „în exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze (subl. ns. - I. B.) actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor". Considerăm termenul de anulare greşit utilizat, în măsura în care anularea este o modalitate de desfiinţare a actelor administrative rezervată exclusiv instanţelor judecătoreşti. Ceea ce reglementează acest articol este de fapt un drept de revocare, având în vedere natura administrativă a autorităţii în competenţa căreia acest drept este recunoscut (în speţă Guvernul), dar şi eventualele motive de inoportunitate pentru care dreptul în discuţie poate fi exercitat. Privit din această perspectivă, textul legal ne oferă o ilustraţie clară a faptului că titulară a dreptului de revocare poate fi indicată şi o altă autoritate decât cea care a emis actul iniţial.

Ce se întâmplă totuşi în acele situaţii, frecvent întâlnite de altfel, când nu există un text legal care să tranşeze explicit problema titularului dreptului de revocare al unui act administrativ? Care vor fi reperele pentru atribuirea acestui drept în competenţa uneia sau alteia dintre autorităţile Administraţiei? Doctrina de drept administrativ a identificat existenţa a două principii cu ajutorul cărora putem să depăşim aceste lacune normative[16]. Este vorba despre principiul paralelismului de competenţe şi de principiul puterii ierarhice, principii al căror conţinut îl vom prezenta în continuare.

1.1. Principiul paralelismului de competenţe

Denumit şi principiul corespondenţei de competenţe, el formulează regula conform căreia autoritatea competentă pentru emiterea unui act administrativ este în egală măsură competentă să îl şi revoce. Principiul este în aparenţă simplu, el stabilind o legătură între actul administrativ iniţial şi actul contrar de revocare, în sensul că primul va constitui termenul de referinţă pentru elaborarea celui de-al doilea. În consecinţă emiterea actului de revocare este „copiată" după aceea a actului anterior, iar aceasta înseamnă din punctul de vedere care ne interesează, adică acel al competenţei[17], că actul de revocare trebuie să fie realizat de aceeaşi autoritate care a făcut şi actul iniţial.[18]

Avantajele principiului sunt neîndoielnice. Pe de o parte el suplineşte lacunele dreptului obiectiv, stabilind care sunt acele autorităţi competente să emită noi norme, norme prin care ordinea juridică să poată fi adaptată exigenţelor impuse de evoluţiile sociale. Pe de altă parte, principiul îndeplineşte o importantă funcţie de conservare a ierarhiei normative. Stipulând că orice modificare sau revocare a actelor administrative trebuie să fie făcută de aceleaşi autorităţi care le-au şi emis, principiul paralelismului de competenţe asigură menţinerea structurii ierarhizate a ordinii juridice[19], impunând autorităţilor administrative respectul repartiţiei iniţiale a competenţelor.

Dificultăţile aplicării principiului paralelismului de competenţe apar în momentul în care încercăm să determinăm în mod concret actul iniţial, reperul cu ajutorul căruia se poate delimita ulterior şi titularul dreptului de revocare al respectivului act. Două concepţii au fost exprimate în legătură cu această problemă[20].

 a) Concepţia clasică

Prima dintre ele, considerată cea clasică, consideră că elaborarea actului contrar de revocare trebuie în mod necesar calchiată pe cea a actului iniţial, între cele două acte existând o identificare absolută. Termenul de referinţă pentru emiterea actului contrar este aşadar un act administrativ concret, efectiv, care s-a derulat în mod real în timp şi în spaţiu. În fond, este o concepţie formalistă, bazată pe vechea regulă „actus contrarius" a dreptului roman.

Aplicat în acest mod, principiul paralelismului de competenţe dezvăluie numeroase dezavantaje. De exemplu, se poate întâmpla ca normele care au reglementat elaborarea actului iniţial să fi făcut obiectul unor modificări până la momentul în care se pune problema revocării lui. Cu alte cuvinte a avut loc un transfer de competenţă, autoritatea care a luat decizia iniţială pierzându-şi competenţa în domeniul respectiv[21] în favoarea alteia. Aplicarea accepţiunii clasice a principiului ar însemna practic resuscitarea fictivă a normelor care au încetat să mai fie în vigoare, ceea ce este inacceptabil. Mai mult, se poate ca actul iniţial să fi fost emis de un organ incompetent, el fiind lovit astfel de ilegalitate. Aplicând principiul paralelismului de competenţe în forma sa clasică ar urma ca aceluiaşi organ să-i fie recunoscut dreptul de a emite şi actul de revocare. Se ajunge astfel la o perpetuare inadmisibilă a ilegalităţii şi la stadiul revocării actului administrativ respectiv. Iată câteva dintre argumentele care ne conduc la necesitatea unei alte abordări a principiului în discuţie.

 

 

b) Concepţia reformulată

A doua concepţie are o altă perspectivă asupra actului iniţial cu care trebuie să se identifice actul de revocare. Deşi poate părea ciudat, modelul ales pentru actul contrar este un act administrativ virtual, şi anume actul administrativ iniţial aşa cum ar trebui el adoptat dacă ar fi emis în momentul exact al naşterii actului de revocare. Determinarea autorităţii competente să pronunţe revocarea unui act administrativ se face aşadar prin două operaţiuni succesive. În primul rând trebuie determinate regulile de competenţă care au fost aplicabile în momentul când a fost emis actul iniţial[22]. Se favorizează astfel respectul legalităţii, evitându-se repetarea eventualelor ilegalităţi (sub aspectul competenţei) săvârşite anterior. În al doilea rând, trebuie verificat dacă aceste reguli de competenţă s-au schimbat între timp, iar dacă da, se aplică regulile valabile în momentul emiterii actului de revocare. Altfel spus, dacă a avut loc un transfer de competenţă, autoritatea beneficiară a transferului devine competentă să revoce actul administrativ realizat de o altă autoritate[23]. Câştigul evident constă în aceea că o astfel de operaţiune ţine cont de mutabilitatea inerentă ordinii juridice.

Putem identifica şi alte situaţii în care soluţiile furnizate de principiul paralelismului de competenţe reformulat sunt categoric superioare. De pildă, situaţia în care un act a fost emis de mai multe autorităţi, deşi numai una dintre ele era de fapt competentă. Astfel, deşi competenţa pentru emiterea unui act normativ aparţinea unui ministru, acest act a fost adoptat printr-o hotărâre interministerială. Conform tezelor tradiţionale, acest act nu poate fi revocat decât numai printr-un act similar primului, care trebuie să provină de la aceleaşi autorităţi care l-au emis şi pe acesta. În situaţia prezentată, numai un nou acord între aceiaşi miniştri poate determina revocarea actului anterior. Soluţia este evident excesivă. În schimb, conform abordării mai noi, actul de revocare poate fi valabil emis şi numai de autoritatea competentă iniţial. Aceasta este singura în măsură să pronunţe revocarea, nefiind necesară o reimplicare a celorlalţi coautori ai actului primar[24].

În concluzie, deşi această accepţiune este cea degajată din jurisprudenţa Consiliului de Stat francez[25], totuşi considerăm că ea este întru totul aplicabilă în sistemul nostru administrativ. În acest sens, dacă principiul paralelismului de competenţe este un principiu recunoscut în dreptul nostru administrativ, conţinutul său trebuie să fie mai clar precizat. El trebuie să pună în evidenţă faptul că un act administrativ de revocare[26] se modelează sub aspectul competenţei emiterii sale, nu după actul iniţial propriu-zis, ci după un act virtual. Plasându-ne în momentul emiterii actului de revocare, acest act virtual este actul iniţial aşa cum ar trebui el actualmente emis.

În ceea ce priveşte domeniul de aplicare al principiului, jurisprudenţa franceză a reuşit să ajungă la o regulă destul de precisă. Astfel, paralelismul de competenţă este un principiu aplicabil numai acelor acte administrative care conţin o normă anulatoare (în sensul de desfiinţare) a unei norme cuprinse în actul iniţial. Cu alte cuvinte actul nou trebuie să apară, cel puţin într-o anumită măsură, ca un negativ al unei decizii iniţiale, ca un act invers sau un act contrar[27]. Aplicând această regulă s-a ajuns la concluzia că principiul paralelismului de competenţe se aplică şi emiterii actelor de modificare[28], dar nu se aplică deciziilor de refuz[29] sau deciziilor de înnoire a unui act precedent[30].

1.2. Principiul puterii ierarhice

În pofida importanţei sale, principiul paralelismului de competenţe nu permite determinarea tuturor autorităţilor administrative competente să revoce un act administrativ. El trebuie completat cu un alt principiu de bază al dreptului administrativ, şi anume principiul puterii ierarhice sau al controlului ierarhic. Apreciat de unii autori ca fiind o limitare sau o excepţie a principiului paralelismului de competenţe[31], existenţa principiului puterii ierarhice este unanim recunoscută. El este considerat un principiu general al dreptului administrativ, care nu poate fi făcut inaplicabil decât numai în anumite cazuri şi numai printr-o dispoziţie legală expresă. În esenţă, principiul analizat înseamnă puterea recunoscută superiorului ierarhic de a dirija şi controla activitatea subordonaţilor săi. Tocmai o asemenea atribuţie presupune şi dreptul pentru superiorul ierarhic al autorului unui act administrativ de a desfiinţa acest act, pronunţând revocarea lui[32].

Remarcăm aşadar că dreptul de revocare al superiorului ierarhic trebuie admis cu privire la orice act administrativ[33], chiar în absenţa unui text legal care să-l reglementeze expres. Totuşi, nu este lipsită de interes precizarea că mai multe acte normative confirmă, în anumite domenii, existenţa unui asemenea drept. În primul rând trebuie menţionată Legea nr. 554/2004[34], legea contenciosului administrativ, care la art. 7 alin. 1 consacră dreptul autorităţii ierarhic superioare de a revoca, pentru ilegalitate, un act administrativ al unei autorităţi subordonate. Apoi Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, care la art. 28 alin. 2 menţionează, aşa cum am arătat anterior, dreptul Guvernului de a revoca, în exercitarea controlului ierarhic, actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, inclusiv ale prefecţilor.

Problema care se pune în legătură cu acest principiu este cea legată de determinarea întinderii puterii de care beneficiază superiorul ierarhic. Dacă mai multe precizări au fost făcute în legătură cu competenţa modificării unui act administrativ de către organul ierarhic superior[35], mai puţin au fost analizate condiţiile în care acelaşi organ poate revoca actele emise de autorităţile subordonate.

În acest sens, doctrina de specialitate precizează că superiorul ierarhic nu îşi poate exercita puterea sa de revocare decât în condiţiile prevăzute pentru autorul actului[36]. Cu alte cuvinte, dreptul de revocare al organului ierarhic superior nu este nici mai extins, nici mai restrâns decât cel al organului emitent.

 Cu toate acestea, există şi unele aspecte în care similitudinea între puterea de revocare a organului ierarhic superior şi cea a organului emitent a fost pusă sub semnul întrebării. Am dori să aducem în atenţie una dintre aceste posibile diferenţe, şi anume pe cea legată de motivul pentru care superiorul ierarhic poate pronunţa revocarea actelor administrative. Astfel, unii autori francezi consideră că puterea ierarhică se poate manifesta prin desfiinţarea actului administrativ (fie ea ex tunc, caz în care se numeşte revocare, fie ex nunc când se numeşte abrogare) numai în cazul actelor administrative ilegale[37], iar desfiinţarea pe motive de inoportunitate nu poate interveni decât dacă un text legal prevede expres această posibilitate. Discuţia se concentrează cu precădere asupra revocării „pro futuro" (numită abrogare în dreptul francez), întrucât revocarea retroactivă este în general o modalitate de desfiinţare determinată de motive de ilegalitate. Concluzia autorilor francezi este că, în ceea ce priveşte puterea de abrogare a superiorului ierarhic, aceasta este mai limitată decât cea a autorului actului administrativ propriu-zis, întrucât ea poate fi exprimată numai pe motive de ilegalitate. Oportunitatea trebuie să fie lăsată deci la aprecierea discreţionară a emitentului actului, singurul în măsură să pronunţe o desfiinţare ex nunc a actelor sale pentru astfel de motive.

 Receptarea acestui punct de vedere în doctrina română ar însemna să afirmăm că revocarea actelor administrative cu efecte pentru viitor nu poate fi pronunţată de organul ierarhic superior decât pentru motive de ilegalitate[38]. Chiar dacă soluţia franceză are avantajul de a proteja competenţa discreţionară proprie de care dispune un organ administrativ, totuşi o transpunere în dreptul autohton pare deocamdată forţată. De altfel doctrina română nu recunoaşte o asemenea limitare, apreciind că organele ierarhic superioare au dreptul de a revoca atât pentru ilegalitate, cât şi pentru inoportunitate, actele săvârşite de organele din subordinea lor[39].

2. Exercitarea prerogativei emiterii actului administrativ de revocare

Analizând domeniul competenţei emiterii actului administrativ de revocare, considerăm că nu este suficientă doar abordarea problemei stabilirii autorităţilor administrative titulare ale unei asemenea prerogative. Odată acestea identificate, trebuie să ne întrebăm şi cu privire la modul în care ele îşi exercită prerogativa conferită lor.

 Din această perspectivă dorim să analizăm două ipoteze diametral opuse care se pot întâlni. Astfel, există unele situaţii în care revocarea unui act administrativ nu mai este o facultate, o opţiune a autorităţii competente, ci dimpotrivă, ea se transformă într-o obligaţie. În aceste cazuri exercitarea prerogativei revocării nu mai este lăsată la libera apreciere a Administraţiei, ci îi este impusă acesteia în mod obligatoriu. Cu alte cuvinte va trebui să analizăm împrejurările în care competenţa Administraţiei în materia revocării actelor administrative devine o competenţă legată.

La polul opus se găsesc acele împrejurări în care dreptul de revocare al unui act administrativ nu mai poate fi exercitat. Aşadar, spre deosebire de situaţiile în care revocarea este o prerogativă care trebuie obligatoriu exercitată, în aceste situaţii exercitarea prerogativei revocării nu mai este permisă. Va trebui deci, să descoperim care sunt îngrădirile impuse în exerciţiul acestui drept. Sunt foarte rare acele situaţii în care, în ceea ce priveşte un act administrativ, să nu fie recunoscută deloc prerogativa revocării sale. În cazul marii majorităţi a actelor administrative dreptul menţionat există, dar exercitarea lui propriu-zisă este posibilă numai până la un anumit moment. Vom încerca să conturăm o perspectivă comparativă între dreptul român şi dreptul francez, sub aspectul celor mai semnificative situaţii care determină o astfel de încetare a dreptului de revocare.

 În consecinţă vom prezenta problema exercitării prerogativei revocării referindu-ne la cele două situaţii extreme: cele în care revocarea este obligatorie, respectiv cele în care revocarea nu mai este posibilă.

2.1. Obligaţia revocării actelor administrative

Vorbim despre situaţii de competenţă legată atunci când Administraţiei nu îi este recunoscută nicio marjă de apreciere, nicio putere de alegere în luarea unei decizii. Altfel spus, dacă anumite circumstanţe sunt realizate, Administraţia este obligată să acţioneze într-o manieră determinată[40]. O astfel de competenţă legată este opusul puterii discreţionare. Strâns legată de ideea de oportunitate, puterea discreţionară se caracterizează prin puterea de apreciere, prin marja de libertate recunoscută Administraţiei în exercitarea activităţii sale[41]. În acest caz Administraţia poate alege între mai multe soluţii, fiecare dintre ele la fel de legale, iar ea îşi va fundamenta alegerea nu pe motive de drept, ci pe motive de oportunitate[42].

În ceea ce priveşte revocarea unui act administrativ, Administraţiei îi este recunoscută frecvent o largă libertate de apreciere, libertate de apreciere care rezultă mai ales din natura revocării de a fi o modalitate de desfiinţare a unui act administrativ care poate interveni şi pentru inoportunitatea acestuia. Această apreciere pe care Administraţia are libertatea să o facă asupra oportunităţii sau inoportunităţii unui act administrativ, şi în funcţie de care să decidă revocarea actului respectiv, evidenţiază gradul de putere discreţionară de care beneficiază autorităţile administrative în exercitarea prerogativei revocării.

 Atunci când textele legale vin să reglementeze expres problema revocării unor acte administrative, cel mai adesea o fac recunoscând un anumit grad de libertate de apreciere Administraţiei. De exemplu art. 29 al Legii nr. 64/1991, mai sus amintit, prevede că „OSIM poate proceda din oficiu la revocarea hotărârilor sale, pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute în prezenta lege". Sau art. 160 alin. 3 din Legea nr. 95/2006[43] privind reforma în domeniul sănătăţii: „Agenţia Naţională de Transplant poate suspenda sau revoca acreditarea în cazul în care inspecţiile efectuate...constată că unitatea sanitară nu respectă prevederile legale în vigoare". Şi Codul fiscal (Legea nr. 571/2003[44]) conţine o prevedere similară la art. 185: „autoritatea fiscală competentă poate revoca autorizaţia pentru un antrepozit fiscal." La fel art. 27 alin. 4 din Legea nr. 202/2002[45] privind egalitatea de şanse şi de tratament între femei şi bărbaţi: „revocarea din funcţie a preşedintelui (Agenţiei Naţionale pentru Egalitatea de Şanse între Femei şi Bărbaţi) poate fi dispusă, prin decizie a primului ministru, în cazul neîndeplinirii corespunzătoare a atribuţiilor ce derivă din exercitarea mandatului".

 Pe de altă parte există şi situaţii în care revocarea actelor administrative intră în sfera competenţei legate. Revocarea se transformă astfel dintr-o posibilitate, dintr-o facultate, într-o obligaţie. Libertatea de apreciere a Administraţiei este redusă în aceste situaţii la zero, ea fiind constrânsă să emită actul administrativ de revocare.

Remarcăm că această perspectivă asupra revocării a fost mai puţin analizată în literatura de specialitate, unde accentul a fost pus cu precădere pe aspectele legate de justificarea recunoaşterii unui drept de revocare în competenţa Administraţiei. Totuşi, credem că există cel puţin două situaţii în care revocarea trebuie considerată ca fiind obligatorie pentru autorităţile Administraţiei.

 a) Situaţia prevederilor legale exprese

Aşa după cum există dispoziţii legale care recunosc un anumit grad de putere discreţionară în pronunţarea revocării actelor administrative, există în schimb şi dispoziţii legale care impun ferm Administraţiei să-şi revoce anumite asemenea acte.

Un exemplu concludent oferă Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care la art. 62 alin. 7, referindu-se la obligaţia funcţionarilor publici de a depune jurământul la intrarea în corpul funcţionarilor publici, stipulează că „refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului de numire în funcţia publică." Este instituit astfel un caz de competenţă legată în ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de numire în funcţia publică. Dacă este îndeplinită condiţia prevăzută expres, şi anume nedepunerea jurământului, persoana care are competenţa legală de numire a funcţionarului public este obligată să emită actul administrativ de revocare.

O situaţie identică întâlnim şi în Legea nr. 453/2004[46] pentru aprobarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă. Art. 13 al acestui act normativ are următorul conţinut: „în situaţia în care Parlamentul nu încuviinţează starea instituită, Preşedintele României revocă de îndată (subl. ns. I. B.) decretul, măsurile dispuse încetându-şi aplicabilitatea". Ceea ce se reglementează astfel este o obligaţie în sarcina Preşedintelui României de a-şi revoca propriul act administrativ, şi anume decretul prin care a instituit anterior starea de asediu sau starea de urgenţă.

Credem că aceste exemple sunt edificatoare pentru a ilustra modul în care exercitarea prerogativei revocării poate fi percepută ca o obligaţie în sarcina Administraţiei. Dacă o prevedere legală conţine o reglementare expresă în acest sens, competenţa legată a Administraţiei este indiscutabilă. Mai dificil sunt de conturat acele cazuri de competenţă legată care nu sunt prevăzute expres de un act normativ. În cele ce urmează vom încerca să identificăm tocmai astfel de cazuri.

 b) Situaţia actelor administrative emise la cerere

Analizând caracterul unilateral al actelor administrative, doctrina română susţine fără excepţie că acesta caracterizează şi actele administrative emise la cerere[47]. Voinţa solicitantului este doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ, act care este în întregime rezultatul manifestării de voinţă a autorităţii administrative.

Problema care a atras atenţia referitoare la aceste acte este cea cu privire la efectele juridice pe care le produce renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Concluzia generală a fost în sensul că o atare renunţare nu are semnificaţia unei modalităţi de încetare a producerii efectelor juridice, valabilitatea actului nefiind afectată.

Un detaliu trebuie totuşi remarcat referitor la consecinţele pe care le produce renunţarea beneficiarului actului. Într-o opinie, s-a apreciat că din momentul în care renunţarea a fost adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obligaţia de a emite actul de revocare[48]. Altfel spus, renunţarea beneficiarului actului administrativ emis la cerere atrage un caz de competenţă legată a Administraţiei, care este obligată să revoce respectivul act. Considerăm această soluţie ca fiind normală şi corectă, având mai ales în vedere natura acestor acte de a fi acte administrative emise la cerere. Existenţa lor se datorează în mare parte voinţei administratului (deşi, strict juridic vorbind, actul este emis de Administraţie). Firesc este ca rămânerea lor în vigoare să nu se facă împotriva voinţei acestuia. În consecinţă, beneficiarul actului administrativ poate obţine sprijinul instanţei în cazul în care Administraţia refuză să-şi îndeplinească această obligaţie. Păstrarea în vigoare a actului poate fi cauzatoare de prejudicii pentru beneficiar, el putând solicita instanţei de contencios administrativ obligarea autorităţii administrative la emiterea actului de revocare, precum şi la plata de despăgubiri.

O problemă interesantă se pune în legătură cu actele administrative ilegale, şi anume dacă nu cumva revocarea acestor acte constituie de asemenea o obligaţie pentru Administraţie. Este adevărat că în acest caz revocarea nu ar avea caracterul aproape automat pe care l-am remarcat mai ales în unele dispoziţii legale. Totuşi, am putea argumenta că Administraţia, sesizată cu o cerere în acest sens sau din oficiu, deşi are libertatea de a analiza dacă un act al său este legal sau ilegal, din momentul în care însă a constatat ilegalitatea, nu mai are nicio posibilitate de alegere, ea fiind obligată să revoce actul respectiv. Ar fi de neconceput ca Administraţia, constatând că un act al său este ilegal, să poată opta totuşi pentru păstrarea lui în vigoare în aceeaşi formă. O astfel de soluţie ar fi şi singura în armonie cu principiul legalităţii care trebuie să domine întreaga activitate a tuturor autorităţilor publice, deci şi a Administraţiei. Aceasta trebuie să fie preocupată în mod activ ca toate actele sale să rămâne strict în cadrul legalităţii[49].

Nu am inclus situaţia actelor administrative ilegale printre cazurile care determină obligativitatea revocării, întrucât competenţa Administraţiei nu este complet legată. Chiar dacă este adevărat că Administraţia trebuie să se implice activ în asigurarea respectării cu stricteţe a principiului legalităţii în activitatea sa, şi că în acest sens este obligată să înlăture orice ilegalităţi constatate, totuşi revocarea nu este singura modalitate prin care se poate realiza acest deziderat. Altfel spus, atunci când Administraţia îşi propune să înlăture ilegalitatea unui act administrativ, o poate face şi altfel decât desfiinţând respectivul act. De exemplu ilegalitatea priveşte numai anumite dispoziţii ale actului, nefiind necesară măsura mai drastică a desfiinţării întregului act prin pronunţarea revocării sale. Recurgerea la o simplă modificare a actului respectiv, prin înlăturarea sau înlocuirea prevederilor ilegale, este suficientă. Administraţia are deci libertatea de a alege între mai multe soluţii, ea fiind obligată să remedieze ilegalitatea, dar nefiind obligată să facă neapărat acest lucru prin emiterea unui act de revocare. Iată de ce am considerat că revocarea nu poate fi considerată o obligaţie în acest caz.

Rezultă aşadar din cele expuse că perspectiva asupra revocării trebuie întregită. Ea este fără îndoială un drept, o prerogativă a Administraţiei, dar există şi situaţii în care ea se transformă într-o obligaţie. Am evidenţiat două dintre aceste împrejurări, şi anume acelea în care obligativitatea revocării rezultă dintr-un text expres de lege, respectiv situaţia renunţării beneficiarului actelor administrative emise la cerere. Vom analiza în continuare şi circumstanţele în care exercitarea dreptului de revocare nu mai este posibilă.

2.2. Încetarea dreptului de revocare al unui act administrativ

Dacă am constatat existenţa unei competenţe legate în ceea ce priveşte obligativitatea revocării unor acte administrative, situaţiile în care dreptul de revocare al autorităţilor administrative nu mai poate fi exercitat constituie, în egală măsură, ipostaze ale aceleiaşi competenţe legate[50]. Altfel spus, obligaţia şi interdicţia revocării sunt ambele expresii ale competenţei legate. Dacă în primul caz Administraţiei îi este impusă o obligaţie de face, adică revocarea anumitor acte ale sale, în al doilea caz Administraţiei îi este impusă o obligaţie de a nu face, aceea de a nu revoca alte asemenea acte.

Revocarea actelor administrative este o instituţie care se află la confluenţa a două mari principii ale dreptului: principiul legalităţii şi principiul securităţii situaţiilor juridice[51]. Întinderea dreptului de revocare de care beneficiază autorităţile administrative este mai extinsă sau mai redusă, în funcţie de raportul existent între cele două principii. Principiul legalităţii cere ca activitatea Administraţiei să se desfăşoare cu respectarea legii (înţeleasă în sens larg), tocmai de aceea el este favorabil recunoaşterii unei largi competenţe Administraţiei pentru desfiinţarea acelor acte care încalcă această legalitate. Dimpotrivă, principiul securităţii juridice se opune unei asemenea prerogative, întrucât ea este o sursă de insecuritate şi incertitudine pentru administraţi. De aceea, recunoaşterea unui drept de revocare al Administraţiei, care să-i permită acesteia să-şi îndrepte propriile erori comise, este contrabalansată de existenţa anumitor limite impuse acestei prerogative.

În acest sens dorim să ne referim exclusiv la acele situaţii de încetare totală a dreptului de revocare, nu şi la cele când are loc doar o limitare oarecare a acestuia. În ultima categorie se înscriu, de exemplu, actele administrative normative. Este unanim recunoscut faptul că aceste acte pot fi revocate oricând[52], dar există totuşi o limită importantă în exercitarea dreptului de revocare: actele normative nu pot fi revocate decât cu efecte ex nunc. Datorită considerentelor de oportunitate pentru care intervine, dar şi datorită prevederilor constituţionale, actul de revocare, care este la rândul lui un act normativ, nu poate produce efecte retroactive. Există aşadar o limitare a dreptului de revocare în cazul actelor normative, fără ca totuşi să fie afectată existenţa dreptului în sine. Ne vom focaliza atenţia deci, numai asupra acelor împrejurări care determină o încetare totală a dreptului de revocare. Având în vedere cele precizate mai sus, rezultă că în acest demers vom rămâne în sfera actelor administrative individuale.

Vom încerca, privind dreptul de revocare dintr-o perspectivă dinamică, să evidenţiem doar două dintre situaţiile în care acest drept încetează. Ne vom referi în acest sens exclusiv la modalităţile principale de încetare ale dreptului de revocare, aşa cum sunt consacrate ele de către dreptul român şi de către dreptul francez. Comparaţia ni se pare sugestivă: dacă sistemul român leagă încetarea dreptului de revocare de actul care trebuie revocat (mai precis efectele juridice produse de acesta), în schimb sistemul francez promovează un criteriu exterior actului de revocat, instituind un termen înlăuntrul căruia emiterea actului de revocare este posibilă.

a) Sistemul român - încetarea dreptului de revocare datorată efectelor juridice produse de actul de revocat

Doctrina română de drept administrativ a evidenţiat de-a lungul timpului, sub forma clasicelor excepţii de la principiul revocabilităţii, mai multe situaţii în care dreptul de revocare al actelor administrative încetează[53]. Una dintre ele se detaşează prin importanţa ei, ea bucurându-se nu numai de o largă recunoaştere jurisprudenţială[54], dar mai nou şi de consacrare legislativă. Este vorba despre faptul naşterii, pe baza actului administrativ respectiv, a unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri ale dreptului decât dreptul administrativ, precum raporturile civile, procesuale sau de muncă[55]. Formularea actuală, aşa cum rezultă ea din conţinutul art. 1 alin. 6 al Legii nr. 554/2004, este următoarea: „autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice (subl. ns. I. B.)."

Deşi reglementarea legală a acestei situaţii de încetare a dreptului de revocare este binevenită, totuşi există unele neajunsuri legate de insuficienta precizie a textului citat. Se ridică mai ales întrebarea de a şti când un act administrativ „a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice". În funcţie de modul în care determinăm acest moment, putem să concluzionăm cu privire la întinderea în timp, mai mare sau mai mică, pe care o are dreptul de revocare al actelor administrative.

O interpretare mai strictă poate conduce la concluzia că actele administrative intră în circuitul civil şi produc efecte juridice - adică dau naştere la drepturi şi obligaţii - de la momentul publicării sau comunicării lor[56]. Consecinţele unei asemenea interpretări asupra întinderii dreptului de revocare sunt dintre cele mai severe. Practic, un act administrativ ar mai putea fi revocat numai în intervalul cuprins între momentul emiterii şi momentul publicării sau comunicării sale. Prin urmare, având în vedere existenţa extrem de efemeră a dreptului de revocare, întreaga instituţie a revocării actelor administrative ar fi pusă serios sub semnul întrebării.

Într-o altă viziune, expresia legală trebuie interpretată într-un mod diferit: dreptul de revocare se stinge numai în momentul în care, pe baza actului administrativ respectiv, s-au născut anumite raporturi juridice civile[57]. Cu alte cuvinte, un act administrativ poate fi revocat, de regulă, numai până în momentul în care, în temeiul lui, s-a încheiat un alt act juridic[58] (civil, de muncă etc.). Preocuparea pentru asigurarea stabilităţii situaţiilor juridice este evidentă. Deşi această interpretare este cea corectă[59], totuşi datele problemei nu se schimbă prea mult sub aspectul întinderii dreptului de revocare. Momentul în care se nasc raporturi juridice civile pe baza unui act administrativ este, în cele mai multe situaţii, foarte apropiat de cel al intrării sale în vigoare. Rezultă deci, că dreptul de revocare de care beneficiază organele administrative nu are o durată în timp prea extinsă: el încetează, frecvent, la puţin timp după ce s-a născut.

Am dori să mai adăugăm câteva constatări legate de momentul încheierii dreptului de revocare. Mai întâi că intervenţia acestui moment depinde, în multe situaţii, numai de voinţa particularului. Acesta, cunoscând prevederile legale, poate cu uşurinţă să se pună la adăpostul unei revocări nedorite, încheind fără întârziere un act juridic pe baza actului administrativ iniţial. Altfel spus, încetarea dreptului de revocare al Administraţiei este lăsată, într-o anumită măsură, la dispoziţia administraţilor. Apoi, trebuie remarcat şi faptul că Administraţia nu cunoaşte, de regulă, momentul la care dreptul său a încetat. Ea se află în postura ingrată de a face investigaţii „umilitoare" cu privire la posibilitatea sau imposibilitatea de a-şi revoca propriul act. Aceste investigaţii nu numai că cer timp, dar sunt şi prevenitoare pentru cei vizaţi: ei pot determina încetarea dreptului de revocare. Toate aceste considerente descurajează în mod evident Administraţia să emită acte de revocare. Inconsistenţa dreptului lor de revocare se accentuează astfel şi mai mult.

Observăm în concluzie faptul că, în materia revocării actelor administrative, sistemul român prezintă un dezechilibru între principiul legalităţii şi cel al stabilităţii situaţiilor juridice. Perioada scurtă de timp în care Administraţia poate să-şi exercite dreptul de revocare, dar şi dificultăţile care impietează asupra acestei exercitări, demonstrează prioritatea acordată principiului stabilităţii situaţiilor juridice, în defavoarea principiului legalităţii.

b) Sistemul francez - încetarea dreptului de revocare datorată expirării termenului de revocare

În legătură cu sistemul francez, trebuie menţionat că acesta desemnează prin revocare modalitatea de desfiinţare ex tunc a unui act administrativ de către Administraţie[60]. Dacă abrogarea este o modalitate de desfiinţare pentru viitor, revocării îi este propriu tocmai acest efect retroactiv.

Teoria revocării în dreptul francez furnizează un exemplu de construcţie juridică pur jurisprudenţială. Consiliul de Stat, prin mai multe decizii celebre, a conturat această teorie. Preocuparea principală în reglementarea acestei probleme a fost, fără îndoială, asigurarea unei concilieri între două principii extrem de importante, dar antagonice în ce priveşte compatibilitatea lor cu instituţia revocării actelor administrative: principiul legalităţii şi principiul securităţii juridice[61].

Soluţia promovată constant de Consiliul de Stat a fost în sensul recunoaşterii unui drept pentru Administraţie de a-şi revoca actele administrative, dar numai cu îndeplinirea anumitor condiţii[62]. Prima dintre ele a rămas mereu aceeaşi: actul revocat să fie ilegal[63]. Simpla inoportunitate nu este suficientă, în principiu, pentru a justifica măsura revocării[64]. A doua condiţie, cea care ne interesează acum cu precădere, este aşa numita condiţie a termenului: autoritatea administrativă nu poate proceda la revocarea unui act administrativ al său decât într-un interval de timp precis determinat. Dacă acest interval de timp a expirat, revocarea nu mai este posibilă, iar drepturile eventual create devin drepturi câştigate, chiar dacă sunt contrare legii[65].

În legătură cu termenul în care Administraţia poate să-şi exercite dreptul de revocare, soluţiile la care s-a oprit Consiliul de Stat de-a lungul timpului au evoluat. Pot fi identificare trei momente principale ale acestei evoluţii.

Primul moment este legat de hotărârea „Dame Cachet" din 1922. Prin aceasta s-a stabilit că actul de revocare poate să intervină numai în termenul de recurs contencios[66]. Altfel spus, Administraţia nu poate proceda la revocarea unei decizii dacă termenul de recurs a expirat sau dacă judecătorul s-a pronunţat definitiv. Aliniindu-se la termenul de recurs contencios, rezultă că termenul de revocare era în principiu de două luni[67]. Hotărârea „Dame Cachet" reuşeşte să stabilească astfel un echilibru, chiar dacă precar, între principiul legalităţii şi cel al securităţii juridice.

În 1966, hotărârea „Ville de Bagneux", deşi încearcă să rămână în spiritul deciziei anterioare, determină o ruptură clară a echilibrului stabilit între cele două principii, producând astfel o denaturare completă a primei decizii[68]. Ea stabileşte momentul de la care începe să curgă termenul de revocare. Dacă o decizie a fost comunicată celui interesat, dar nu a făcut obiectul vreunei măsuri de publicitate prin care terţii să o fi putut lua la cunoştinţă, termenul de anulare şi de revocare nu curge nici vizavi de terţi, nici vizavi de Administraţie. Sistemul este pervers, întrucât Administraţia poate manevra în aşa fel lucrurile încât să aibă un drept de revocare nelimitat. Principiul legalităţii are câştig de cauză evident, în detrimentul principiului securităţii juridice a administraţilor.[69]

Pentru a înlătura aceste neajunsuri, Consiliul de Stat a decis într-o hotărâre relativ recentă, şi anume hotărârea „Ternon" din 2001, îndepărtarea de jurisprudenţa „Dame Cachet", prin decuplarea sau separarea pe care a impus-o între termenul de recurs şi cel de anulare. De aici înainte, revocarea nu poate interveni decât într-un termen fix de 4 luni, calculat de la data luării deciziei[70]: „sub rezerva unor dispoziţii legislative sau reglementare contrare, şi în afara situaţiei în care este îndeplinită o cerere a unui beneficiar, administraţia nu poate revoca o decizie individuală explicită creatoare de drepturi, dacă este ilegală, decât în termenul de 4 luni care urmează luării deciziei." Abia acum se restabileşte echilibrul pierdut între principiul legalităţii şi cel al securităţii juridice.

Rezultă din această prezentare comparativă, modalitatea diferită în care este abordată problema încetării dreptului de revocare în dreptul român şi în dreptul francez. Într-un caz, dreptul de revocare încetează ca urmare a efectelor juridice produse de actul care se vrea a fi revocat. În celălalt caz, dreptul de revocare încetează ca efect al scurgerii celor 4 luni de la data emiterii actului de revocat. Interesante sunt nu numai aceste soluţii diferite, ci şi impactul lor asupra raportului dintre principiile legalităţii şi securităţii juridice. Sistemul român dezvăluie o realitate aparent surprinzătoare: dreptul de revocare poate fi exercitat numai într-un interval de timp relativ scurt, ceea ce înseamnă o proeminenţă a principiului securităţii juridice. În raporturile Administraţie - administraţi, soluţia legislativă pare să-i avantajeze pe aceştia din urmă. Sistemul francez în schimb, aşa cum se prezintă el acum, pare un sistem mai echilibrat: dreptul de revocare poate fi exercitat într-un termen fix, care pare rezonabil atât pentru Administraţie, aceasta având la dispoziţie timpul necesar să descopere eventualele ilegalităţi ale actului său, cât şi pentru administraţi, care se nu îşi văd prelungită prea mult starea de precaritate a drepturilor lor, dobândite în temeiul actelor administrative. În plus sistemul francez este şi foarte simplu şi transparent: atât Administraţia, cât şi particularii ştiu exact care este întinderea dreptului de revocare. Nu putem decât, evidenţiind aceste aspecte, să propunem adoptarea şi în dreptul nostru administrativ a unei soluţii la fel de echilibrate şi transparente, precum cea din dreptul francez[71].

II. Procedura şi forma emiterii actului administrativ de revocare

Odată determinat organul Administraţiei care are competenţa de a emite un act administrativ de revocare, mai rămâne încă o problemă de rezolvat: care este procedura de urmat pentru emiterea valabilă a acestui act? Problema este importantă, având în vedere rolul pe care formalităţile îl ocupă în dreptul administrativ[72], acestea fiind instituite în special pentru protejarea particularilor împotriva arbitrariului sau superficialităţii Administraţiei. Tocmai de aceea, nerespectarea formalităţilor prescrise pentru emiterea unui act administrativ, atrage nulitatea acestuia pentru viciu de formă[73]. Pentru a evita o asemenea situaţie, autoritatea emitentă a actului de revocare trebuie să identifice corect şi să respecte întru totul formalităţile corespunzătoare respectivului act.

Nu există nicio dificultate în acest sens atunci când formalităţile necesare emiterii unui act administrativ sunt expres menţionate de un text legal. Există fără îndoială astfel de situaţii, dar relativ puţine. Dacă legiuitorul acordă atenţie şi actului de revocare, ceea ce se întâmplă totuşi destul de rar, el se limitează în general la a desemna autoritatea competentă să emită acest act. Doar arareori, prevederile legale abordează şi aspecte referitoare la formalităţile necesare pentru realizarea acelui act.

Câteva exemple în acest sens pot fi găsite în Legea nr. 215/2001. Astfel, art. 35 alin. 1 şi alin. 2 are următorul conţinut:

 (1) „După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni, care va conduce şedinţele consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta"

(2) „Consilierul ales în condiţiile alin. (1) poate fi schimbat din funcţie la iniţiativa a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor locali, prin votul majorităţii consilierilor locali în funcţie"

Se poate remarca faptul că alin. 2 reglementează două aspecte legate de procedura de revocare a actului iniţial de desemnare a preşedintelui de şedinţă. În primul rând este precizată majoritatea necesară adoptării actului de revocare, şi anume majoritatea absolută a consilierilor. Prevederea este firească, întrucât şi actul iniţial a fost adoptat cu aceeaşi majoritate. În al doilea rând, pentru a asigura o mai mare stabilitate a consilierului ales în funcţia de preşedinte de şedinţă[74], este impusă condiţia ca procedura emiterii actului de revocare să poată fi declanşată numai de o treime din numărul consilierilor. Este o condiţie suplimentară, care nu are un corespondent în procedura de emitere a actului iniţial.

Acelaşi act normativ mai cuprinde o dispoziţie sugestivă în legătură cu posibilitatea schimbării din funcţie a viceprimarilor. Conform art. 57:

(3) Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, din rândul membrilor acestuia."

(4) Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local,

prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor în funcţie".

Din nou, textul legal face precizări referitoare la procedura de revocare a actului iniţial: iniţierea acestei proceduri o poate face primarul, respectiv o treime din numărul consilierilor; adoptarea actului de revocare se face cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Înainte de a avea conţinutul actual, textul acestui articol evidenţia şi mai bine, diferenţa, sub aspectul formalităţilor, între actul iniţial şi actul de revocare. Pe lângă menţiunea legată de propunerea eliberării din funcţie, textul anterior mai impunea şi condiţia ca propunerea să fie motivată, respectiv majoritatea calificată de două treimi necesară adoptării hotărârii de eliberare din funcţie. În aceste condiţii nici unul dintre aspectele procedurale impuse actului de revocare nu se regăseau la actul iniţial. Acest fapt ne îndreaptă înspre următoarea concluzie: dacă în materia competenţelor, corespondenţa este mult mai strictă (fiind foarte rare situaţiile în care prevederile legale să desemneze un alt titular al dreptului de revocare decât autorul respectivului act), în materia formalităţilor corespondenţa este înlăturată cu mult mai multă uşurinţă[75].

Care este totuşi soluţia de urmat în ipoteza în care formalităţile necesare emiterii actului de revocare nu sunt prescrise expres de actele normative? Ipoteza în discuţie reprezintă regula, căci fie prevederile legale ignoră problema actului de revocare, fie ignoră problema formalităţilor pe care trebuie să le îndeplinească actul de revocare, fie, în sfârşit, reglementează numai anumite aspecte formale, păstrând tăcerea asupra altora. Din nou, recurgerea la anumite principii de drept ne ajută să suplinim tăcerea legiuitorului. Este vorba despre principiul paralelismului de forme, respectiv principiul respectării dreptului la apărare. Le vom analiza pe rând, încercând să surprindem contribuţia fiecăruia la identificarea formalităţilor specifice fiecărui act de revocare.

1. Principiul paralelismului de forme

Conţinutul principiului paralelismului de forme (numit şi al corespondenţei de forme sau al reciprocităţii de forme[76]) este strâns legat de cel al paralelismului de competenţe[77]. Cele două principii sunt atât de asemănătoare întrucât ambele stabilesc o legătură între actul iniţial şi actul de revocare, cu diferenţa că unul o face sub aspectul competenţelor, celălalt sub aspectul formalităţilor de emitere. În consecinţă, conform principiului paralelismului de forme, „actul de revocare trebuie să fie dat cu aceleaşi forme şi condiţiuni cu care este îmbrăcat însuşi actul a cărui înlăturare se urmăreşte[78]". Aşadar, atunci când un act administrativ trebuie emis în anumite forme sau însoţit de anumite formalităţi, actul de revocare nu poate fi legal decât dacă este emis în aceleaşi forme şi după aceeaşi procedură[79].

Toate consideraţiile făcute în legătură cu principiul paralelismului de competenţe se aplică şi principiului paralelismului de forme. Este important de amintit în acest sens mai ales concepţia modernă asupra relaţiei dintre actul de revocare şi actul iniţial. Paralelismul trebuie realizat între actul de revocare şi actul iniţial conceput ca un act virtual, respectiv actul iniţial aşa cum ar arăta el dacă ar fi emis în momentul intervenirii actului de revocare. În consecinţă, formele şi procedurile care se impun actului de revocare nu sunt neapărat cele care au fost urmate la emiterea propriu-zisă a actului iniţial, ci acele forme şi proceduri care ar fi necesare pentru actul anterior, dacă acesta ar fi emis chiar în momentul apariţiei actului de revocare[80].

Analiza principiului paralelismului de forme nu se identifică totuşi în întregime cu cea a principiului paralelismului de competenţe. Şi aceasta pentru că, după cum a remarcat şi doctrina de specialitate, teoria paralelismului de forme nu a primit o consacrare la fel de incontestabilă ca şi teoria paralelismului de competenţe[81]. Altfel spus, dacă principiului paralelismului îi este recunoscut un caracter absolut în domeniul competenţei, nu la fel stau lucrurile în domeniul formei şi a procedurii, unde aplicarea principiului nu este întotdeauna la fel de strictă.

Principiul paralelismului de forme îşi păstrează totuşi caracterul absolut în privinţa actelor administrative normative. Procedura instituită pentru elaborarea unui asemenea act normativ trebuie respectată şi pentru modificarea sau revocarea acestuia. Dacă unei autorităţi administrative îi sunt prescrise respectarea unor formalităţi pentru a putea reglementa un anumit domeniu, este firesc ca acele formalităţi să fie respectate, indiferent de conţinutul actelor prin care ea face acest lucru (şi un act normativ de modificare sau revocare a unui act anterior înseamnă de fapt tot o reglementare a domeniului respectiv). Nu există deci, vreo limitare a principiului paralelismului de forme în domeniul actelor normative[82].

Limitările apar însă în domeniul actelor administrative individuale, în privinţa cărora principiul paralelismului de forme are doar o aplicabilitate relativă. Doctrina de specialitate a evidenţiat cel puţin două impedimente majore, care pot determina îndepărtarea principiului analizat.

Primul impediment este legat de utilitatea formelor. Trebuie verificat dacă raţiunile care au determinat impunerea unei anumite proceduri pentru actul iniţial îşi păstrează utilitatea şi atunci când este vorba despre revocarea acestui act. Se poate întâmpla ca anumite formalităţi să fie utile sau necesare atunci când este luată o decizie pozitivă, fără ca ele să mai apară utile sau necesare atunci când intervine actul contrar de revocare. De exemplu, pentru numirea unui funcţionar este necesar ca acesta să promoveze un concurs. O astfel de formalitate este, fără îndoială, inaplicabilă atunci când se pune problema revocării lui din funcţia respectivă. Soluţia este identică şi în cazul altor garanţii procedurale impuse pentru numirea unui anumit funcţionar public (un aviz facultativ de pildă), dar care nu se mai justifică în momentul emiterii actului de dezinvestire din funcţie. În astfel de situaţii, principiul paralelismului de forme nu se mai aplică.[83]

Al doilea impediment îl constituie criteriul finalităţii formelor. Nu se justifică recurgerea la principiul paralelismului de forme atunci când aplicarea lui ar aduce atingere indirectă repartizării normelor de competenţă[84]. Sugestiv este în acest sens cazul unei autorităţi administrative care nu poate numi în funcţie o persoană decât la propunerea unei alte autorităţi. Aplicarea rigidă a principiului paralelismului de competenţe ar însemna ca, pentru revocarea actului de numire în funcţie a persoanei respective, autoritatea administrativă emitentă să fie obligată să aştepte o propunere în acest sens venită din partea celeilalte autorităţi. Se poate observa cum competenţa de revocare a autorităţii emitente (determinată de principiul paralelismului de competenţe) este complet obturată de rigorile exagerate ale paralelismului de forme. La fel se întâmplă şi în ipoteza în care detaşarea unui funcţionar public este condiţionată de o cerere în acest sens făcută de o autoritate interesată. Conform principiului paralelismului de forme, această ultimă autoritate este singura în măsură să decidă data încheierii detaşării şi a întoarcerii funcţionarului la autoritatea iniţială, privând-o pe aceasta de orice putere de decizie. Din nou, soluţia oferită de paralelismul de forme este excesivă.

În concluzie, deşi principiul paralelismului de forme este foarte asemănător cu principiul paralelismului de competenţe, totuşi el prezintă elemente specifice, mai ales în ceea ce priveşte actele administrative individuale. Aplicarea lui în cazul acestor acte nu mai este la fel de strică, ci este condiţionată de îndeplinirea unor exigenţe de utilitate şi finalitate. De fiecare dată când aceste exigenţe nu sunt realizate, principiul în discuţie va fi îndepărtat.

2. Principiul dreptului la apărare

Doctrina franceză a mai evidenţiat existenţa unui principiu important, în virtutea căruia Administraţia se poate vedea obligată la observarea unor formalităţi în emiterea actelor de revocare, chiar în absenţa prevederilor legale exprese în acest sens. Este vorba despre principiul general al respectării dreptului la apărare, care, în anumite condiţii, este aplicat şi în materia revocării actelor administrative[85].

Existenţa acestui principiu este strâns legată de cea a principiului contradictorialităţii, care se bucură de o consacrare deplină în activitatea instanţelor judecătoreşti. Dar acest din urmă principiu s-a extins progresiv şi la activitatea Administraţiei. Procedura administrativă reclamă în unele situaţii respectarea principiului amintit. Cele mai frecvente astfel de situaţii se regăsesc în domeniul funcţiei publice şi se produc mai ales atunci când un act administrativ are caracterul unei sancţiuni. Funcţionarului public afectat de un asemenea act trebuie să-i fie recunoscute, în virtutea principiului contradictorialităţii, câteva drepturi, precum acela de a-i fi comunicate datele dosarului său, de a-i fi dată posibilitatea de a discuta motivele care justifică măsura îndreptată împotriva sa etc.

S-a remarcat în plus şi faptul că principiul contradictorialităţii trebuie aplicat de fiecare dată când revocarea actelor administrative intervine cu titlu de sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului actului[86]. Astfel de împrejurări intervin adesea, de pildă în legătură cu revocarea actului de numire într-o funcţie publică, determinată de abaterile disciplinare ale funcţionarului respectiv[87] sau în legătură cu revocarea diferitelor autorizaţii, ale căror dispoziţii nu au fost respectate de către beneficiarii lor. În lipsa unor texte legale, trebuie făcut apel la principiul respectării dreptului la apărare, în temeiul căruia să fie conferite anumite garanţii destinatarilor actelor administrative revocate[88]. Aceste garanţii se materializează într-o serie formalităţi, pe care Administraţia este ţinută să le respecte pe parcursul procedurii de emitere a actului de revocare, precum: informarea celor interesaţi asupra măsurii preconizate, audierea lor, motivarea actelor de revocare emise etc.

Deşi prezenţa principiului drepturilor de apărare este confirmată numai în dreptul administrativ francez, considerăm că aplicarea lui şi în dreptul român se impune. Efectele sale benefice asupra protecţiei administraţilor îl recomandă. În materia revocării actelor administrative el trebuie utilizat de fiecare dată când actul de revocare are caracterul unei sancţiuni. În astfel de împrejurări, şi în tăcerea legii, actul de revocare trebuie supus unor formalităţi suplimentare, considerându-le nişte garanţii ale respectării principiului dreptului la apărare. Nu mai rămâne decât ca practica administrativă şi judecătorească să definească sfera şi conţinutul acestor formalităţi.

 

 

* Doctorand, Facultatea de Drept a Universităţii „Babeş-Bolyai" Cluj-Napoca,

ionbrad78@yahoo.com.

[1] N. Daşcovici, Revocabilitatea şi nulitatea actelor juridice, administrative şi politice, Bucureşti, 1919, p. 81; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Tipografiile Române Unite, Bucureşti, 1925, p. 399-401; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de arte grafice „Eminescu", Bucureşti, 1929, p. 398-402; V. Onişor, Tratat de drept administrativ, Ed. Cartea Românească, Bucureşti, 1930, p. 304-306; C. Rarincescu, La Révocation des actes administratifs. Éléments d'une théorie générale dans le droit roumain, în „Mélanges Paul Negulesco, Imprimeria Naţională, Bucureşti, 1935, p. 621-662; Gh. Năstase, În jurul revocării actelor administrative, în RDP nr. 3-4/1943, p. 402-413; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 517-527.

[2] A se vedea exemplificativ M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p. 174; T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 183 şi urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 276; I. Iovănaş, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 55-56; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 324-325; A. Iorgovan, Tratat de drept adminstrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 83.

[3] Principiul în sine poate fi deformator, atunci când îl exprimăm în forma sa cea mai frecvent utilizată: actele administrative sunt, în principiu, revocabile. Caracterul său de principiu este serios contestat, îndeosebi dacă ne raportăm la actele administrative individuale, deoarece există asemenea acte care nu pot fi revocate prin chiar natura lor (de exemplu actele administrativ- jurisdicţionale), iar în cazul altora perioada de posibilă revocare este foate scurtă, cea mai mare parte a existenţei lor juridice caracterizându-se deci prin irevocabilitate. În plus prezentarea instituţiei revocării actelor administrative folosind metoda principiu (regula generală conform căreia actele administrative sunt revocabile) - excepţii de la acest principiu (adică actele administrative care sunt irevocabile), pare astăzi insuficientă şi în măsura în care există foarte multe reguli de revocare, care diferă de la act la act şi care nu sunt surprinse de metoda menţionată.

[4] A. Dindelegan, Revocarea actelor administrative, Teză de doctorat, Universitatea „Babeş-Bolyai" Cluj-Napoca, 1976, p. 32.

[5] Republicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 541 din 8 august 2007.

[6] Legea energiei electrice publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 51 din 23 ianuarie 2007.

[7] Republicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 365 din 29 mai 2007.

[8] Conform art. 4 alin. 1, raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire.

[9] Republicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

[10] Publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

[11] Paternitatea acestei categorii de acte administrative îi aparţine lui Duguit, care clasifică actele administrative, după obiectul lor, în acte reguli (sau normative), adică acte care conţin dispoziţii generale, acte subiective care reglementează situaţii juridice individuale şi acte condiţie. A se vedea L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 228 şi urm.

[12] În doctrina română interbelică noţiunea era frecvent utilizată. A se vedea P. Negulescu, op. cit., p. 390-392; E. D. Tarangul, op. cit., p. 524-526. În ceea ce priveşte doctrina recentă, remarcăm totuşi larga răspândire în cadrul dreptului nostru administrativ a categoriei actelor administrative individuale care conferă un statut personal, foarte asemănătoare cu categoria actelor condiţie.

[13] G. Jèze, Du retrait des actes juridiques, RD publ, 1913, p. 271-279; R. Bonnard, Précis élémentaire de droit administratif, Sirey, Paris, 1926, p. 38; J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Dalloz, Paris, 2004, p. 331;

[14] M. Basset, Le principe dit de „l'acte contraire" en droit administratif français, Thèse, Paris, 1967, p. 67.

[15] G. Jèze, Principes généraux du droit administratif, 1914, p. 529, citat de M. Basset, op. cit., p. 71-74. Cu alte cuvinte actul nou de revocare trebuie să fie obligatoriu un act nou reglementat. Acest gen de acte se deosebesc de actele noi nereglementate care, nefiind prevăzute de un text, îşi împrumută modalităţile de emitere (adică competenţa autorului şi formele de emitere) de la actul iniţial.

[16] F. Crouzatier-Durand, La fin de l'acte administratif unilatéral, L'Harmattan, Paris, 2003, p. 45-59; M. Basset, op. cit., p. 180-245; Carbajo J., L'application dans le temps des décisions administratives exécutoires, L.G.D.J., Paris, 1980, p. 164-171 şi 210-221; R. Chapus, Droit administratif general, Montchrestien, Paris, 1999, p. 1050-1053.

[17] Corespondenţa dintre actul iniţial şi actul de revocare sub aspectul procedurii şi al formelor de emitere le vom sublinia ulterior, când vom analiza principiul paralelismului de forme.

[18] C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. „Universala" Alcalay, Bucureşti, 1936, p. 128; D. C. Dragoş, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2005, p. 28.

[19] În lipsa acestui principiu, competenţa unui anumit organ administrativ ar fi grav afectată, având în vedere că existenţa actelor făcute de acesta ar fi la bunul plac al celorlalte organe. Bulversarea totală a structurii ierarhizate a ordinii juridice care s-ar produce astfel, ar avea drept consecinţă o stare gravă de anarhie juridică.

[20] Pentru detalii privind aceste concepţii, a se vedea M. Basset, op. cit., p. 180-216.

[21] R. Chapus, op. cit., p. 1051.

[22] Se poate observa cu uşurinţă că în această concepţie termenul de referinţă nu mai este actul propriu-zis, ci normele care reglementează crearea acestui act.

[23] Doctrina franceză a remarcat că această schimbare poate fi consecinţa modificării competenţei materiale (de exemplu competenţa unui ministru este transferată altui ministru sau autorităţilor locale) sau a celei teritoriale. A se vedea în acest sens R. Chapus, op. cit., p. 1051; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 48-49.

[24] J. Carbajo, op. cit., p. 211-212.

[25] M. Basset, op. cit., p. 184-189.

[26] Aceste consideraţii sunt în egală măsură aplicabile atât modificării, cât şi abrogării unui act administrativ (bineînţeles în măsura în care putem vorbi despre aborgare ca o modalitate de desfiinţare a actelor administrative distinctă de revocare).

[27] R. Chapus, op. cit., p. 1052.

[28] Aceasta pentru că modificarea produce de regulă o desfiinţare a unei norme anterioare şi înlocuirea ei cu o alta. A se vedea M. Basset, op. cit., p. 190.

[29] Adică refuzul de a lua o decizie poate fi legal emis şi de o altă autoritate decât cea care este efectiv competentă să o emită. A se vedea R. Chapus, op. cit., p. 1052.

[30] De exemplu înnoirea diferitelor autorizaţii. Decizia de înnoire trebuie analizată ca o nouă decizie iniţială, aceleaşi prevederi aplicându-se la două acte succesive. Aşadar, ambele aceste acte trebuie considerate „iniţiale". M. Basset, op. cit., p. 192-193.

[31] M. Basset, op. cit., p. 219-221.

[32] Doctrina română, ca şi cea franceză de altfel, recunoaşte în unanimitate existenţa acestui drept de revocare al organului ierarhic superior. A se vedea T. Drăganu, op. cit., p. 183; R. Ionescu, op. cit., p. 275; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 84; R. N. Petrescu, op. cit., p. 324-326; I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, p. 178; V. Vedinaş, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 67; A. Trăilescu, Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 209.

[33] Bineînţeles dacă există un asemenea organ ierarhic superior, după cum bine specifică şi art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. A se vedea şi V. Vedinaş, op. cit., p. 68. Fenomene precum descentralizarea administrativă nu fac decât să atenueze legăturile de subordonare ierarhică, ceea ce limitează fără îndoială sfera de aplicare a principiului analizat.

[34] Publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr, 1154 din 7 decembrie 2004, şi modificată substanţial prin Legea nr. 262/2007, publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007.

[35] R. N. Petrescu, op. cit., p. 326; I. Santai, op. cit., p. 180.

[36] J. Carbajo, op. cit., p. 165.

[37] J. Rivero, Remarques à propos du pouvoir hiérarchique, AJDA, 1966, p. 154, citat de M. Basset, op. cit., p. 220; J. Carbajo, op. cit., p. 165-168 şi 218-220.

[38] Este interesant de observat cum doctrina franceză acceptă ideea sancţionării unui act pentru ilegalitate, dar numai cu efecte pentru viitor. Această soluţie este rezervată acelor acte administrative normative care nu au fost ilegale la data emiterii lor, dar au devenit ilegale pe parcurs. A se vedea J.-M. Auby, L'influence du changement de circonstances sur la validité des actes administratifs unilatéraux, RD publ, 1959, p. 431-460; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 85; J. Carbajo, op. cit., p. 191-200; Ch. Debbasch, op. cit., p. 508-509. Doctrina română tinde în principiu să analizeze legalitatea sau ilegalitatea unui act raportându-se exclusiv la momentul emiterii sale. A se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 81; I. Iovănaş, op. cit., p. 62.

[39] C. Rarincescu, Contenciosul..., op. cit., p. 118; T. Drăganu, op. cit., p. 187-193; I. Iovănaş, op. cit., p. 55.

[40] J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 343.

[41] R. Chapus, op. cit., p. 1056; T. Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 186-201; D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p. 22 şi urm. Noţiunea de putere discreţionară nu trebuie confundată cu aceea de arbitrariu. A se vedea în acest sens C. Botez, Arbitrariul administrativ şi legalitatea, în RDP nr. 4/1926, p. 403-423.

[42] F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 73.

[43] Publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 372 din 2 mai 2006.

[44] Publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003.

[45] Republicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 150 din 1 martie 2007.

[46] Publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004.

[47] I. Iovănaş, op. cit., p. 16; R. N. Petrescu, op. cit., p. 289; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 33-34.

[48] A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 34.

[49] Sugestiv este în acest sens să amintim prevederile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, conform cărora Administraţia poate să solicite în instanţă anularea propriilor acte ilegale, în măsura în care nu mai poate ea însăşi lua măsura revocării lor. Este de remarcat tocmai această preocupare activă care se presupune că Administraţia trebuie să o aibă pentru asigurarea legalităţii actelor sale.

[50] F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 82.

[51] Principiul stabilităţii sau securităţii raporturilor juridice este frecvent invocat de către instanţele judecătoreşti în motivarea deciziior lor legate de revocarea actelor administrative. A se vedea în acest sens, dintre deciziile instanţei supreme, decizia nr. 1138 din 16 septembrie 1993 sau decizia nr. 315 din 25 aprilie 1994.

[52] T. Drăganu, Actele ..., op. cit., p. 200; A. Iorgovan, op. cit, p. 85; R. N. Petrescu, op. cit., p. 327; I. Iovănaş, op. cit., p. 56; V. Vedinaş, op. cit., p. 68.

[53] T. Drăganu, op. cit., p. 193-238; R. Ionescu, op. cit., p. 277-280; I. Iovănaş, op. cit., p. 56-61; R. N. Petrescu, op. cit., p. 327-330; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 85-93. Pentru o analiză critică a multor dintre aceste situaţii, pe care o considerăm pertinentă, a se vedea D. C. Dragoş, op. cit., p. 82-87. Suntem de acord cu susţinerea acestuia în sensul că actele administrative realizate material şi actele care au dat naştere unui drept subiectiv garantat de lege cu irevocabilitatea actului de bază nu trebuie incluse în categoria actelor administrative irevocabile, revocarea acestora fiind posibilă şi utilă pe considerente de ilegalitate. O situaţie mai aparte întâlnim în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale. Datorită naturii lor asemănătoare cu cea a hotârârilor judecătoreşti, ele beneficiază de o stabilitate sporită, în sensul că autoritatea emitentă nu mai poate reveni asupra soluţiei date, revocând actul respectiv. Aşadar, actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile prin chiar natura lor. Aceasta înseamnă că în privinţa lor, dreptul de revocare nu se naşte deloc, revocarea nefiind permisă în niciun moment. Dacă dreptul de revocare există pentru un interval de timp, mai lung sau mai scurt, în cazul majorităţii actelor administrative, ca excepţie el este inexistent în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale.

[54] A se vedea în acest sens din jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie, decizia nr. 77 din 8 august 1991; decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992, decizia nr. 128/1994; decizia nr. 113 din 13 februarie 1995; decizia nr. 2800 din 1 octombrie 2002, decizia nr. 300 din 27 martie 1995.

[55] Doctrina a dedicat spaţii ample analizării acestei situaţii. A se vedea T. Drăganu, op. cit., p. 216-221; T. Drăganu, Un aspect al practicii noastre judiciare în materia controlului judecătoresc al actelor de drept administrativ", în SUBB, 1963, p. 107-114; T. Ionaşcu, E. Barasch, Revocarea actului administrativ individual - consideraţii asupra acţiunii concomitente a dreptului administrativ şi a altor ramuri ale dreptului, în SCJ nr. 2/1968, p. 199-211; M. Mureşan, Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil, în RRD nr. 11/1973, p. 68-74; T. Drăganu, Consideraţii în lumina Legii nr. 1/1967 cu privire la problema revocării actelor administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil, în RRD nr. 9/1976, p. 25-29; I. Iovănaş, op. cit., p. 56-59; R. N. Petrescu, op. cit., p. 327-328; A. Iorgovan, op. cit., vol II, p. 87-90.

[56] D. C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ: comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 51.

[57] N. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, RDP nr. 1/2006, p. 69; A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ român. Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, p. 272-273; D. C. Dragoş, op. cit., p. 52-53.

[58] În raport cu prevederile legale amintite, apreciem ca excesivă opinia conform căreia actul nu mai poate fi revocat din momentul efectuării unor simple operaţiuni material tehnice. A se vedea în acest sens D. C. Dragoş, op. cit., p. 53.

[59] O astfel de interpretare este impusă şi de consacrarea de către acelaşi act normativ, la art. 7 alin. 1, a obligativităţii plângerii prealabile. Dacă dreptul de revocare se stinge de la data publicării sau comunicării unui act administrativ, procedura plângerii prealabile adresată organului emitent devine o procedură fără sens.

[60] G. Vedel, Droit administratif, PUF, Paris, 1964, p. 163; R. Chapus, op. cit., p. 1105-1109; J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 359; J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, 2001, p. 336; P. Delvolvé, L'acte administratif, Sirey, Paris, 1983, p. 228-259; M. Lombard, Droit administratif, Dalloz, Paris, 1999; J.-M. de Forges, Droit administratif, PUF, Paris, 1995, p. 62; Ch. Debbasch, Droit administratif, Economica, Paris, 2002, p. 508-512.

[61] Principiul legalităţii impune ca toate deciziile Administraţiei să se conformeze ansamblului ierarhizat de norme care îi sunt superioare. De aceea orice ilegalitate intervenită trebuie imperativ înlăturată. În consecinţă, el este un principiu pe deplin favorabil admiterii dreptului de revocare retroactivă. În schimb, principiul securităţii juridice, sau a încrederii legitime, presupune stabilitatea situaţiilor juridice. Din el decurg alte principii importante precum principiul neretroactivităţii şi principiul respectării drepturior câştigate. Rigorile acestui principiu sunt evident împotriva acceptării dreptului de revocare amintit. A se vedea în acest sens A. Bockel, Sur le retrait des actes administratifs unilatéraux, RD publ, 1073, p. 135-149; P. le Mire, La stabilité des situations juridiques (et l'evolution de la jurisprudence relative au retrait et à l'abrogation), AJDA, 20 aprilie 1980, p. 203-219; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 97-100.

[62] Aceste condiţii sunt impuse numai actelor administrative creatoare de drepturi căştigate. Actele care nu au creat asemenea drepturi pot fi revocare oricând şi fără condiţii. G. Vlachos, Le retrait des actes administratifs, RA, 1970, p. 412-422; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 100-111.

[63] P. Bringuier, E. Guillon, Le pouvoir de retrait des actes administratifs, AJDA, iunie 1978, p. 300-311.

[64] J. Copper-Royer, Les conditions du retrait d'un acte administratif individuel, AJ, 1954, p. 141-144.

[65] Se consideră deci, că inconvenientul menţinerii unui act ilegal este mai mic decât punerea perpetuă în discuţie a situaţiilor create. A. Bockel, op. cit., p. 135-137.

[66] M., Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, Paris, 2001, p. 241-249.

[67] P. Bringuier, E. Guillon, op. cit., p. 308. Facultatea administraţiei de a revoca un act administrativ apare deci ca şi echivalentul dreptului celui interesat de a cere anularea pe cale judecătorească. Raţionamentul este simplu: dacă instanţa poate să anuleze un anumit act, acelaşi drept trebuie recunoscut şi Administraţiei. În plus, termenul de revocare urmează din toate punctele de vedere termenul de recurs pentru exces de putere: dacă termenul de recurs este suspendat, la fel şi termenul de revocare; dacă recursul contencios este exercitat, revocarea poate interveni pe tot parcursul procedurii judecătoreşti; dacă termenul de recurs a expirat, nicio revocare nu mai poate să intervină. A se vedea J. Copper-Royer, op. cit., p. 141-142; G. Vlachos, op. cit., p. 420.

[68] Sub aspectul fundamental al necesităţii reglementării rapide a situaţiilor precare, căci după noul sistem se poate imagina o revocare efectuată la 30 de ani de la emiterea deciziei. A se vedea A. Bockel, op. cit., p. 141-142.

[69] G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, Armand Colin, Paris, 2004, p. 474; P. le Mire, op. cit., p. 215-219; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 102-103.

[70] Pentru raţiunile acestei modificări a se vedea concluziile comisarului de guvernământ François Séners, în Le découplage du retrait et du recours, RFDA nr. 1/2002, p. 77-94. Un punct de vedere critic faţă de această schimbare de jurisprudenţă a exprimat Y. Gaudemet, Faut-il retirer l'arrêt Ternon?, AJDA, 16 septembrie 2002, p. 738-739.

[71] Este interesant, din acest punct de vedere, de urmărit modul în care, în perioada interbelică, s-a pus problema receptării hotărârii „Dame Cachet" în dreptul nostru administrativ. A se vedea M. Hauriou, La limitation du pouvoir d'annulation d'office des décisions administratives, în RDP nr. 2/1927, p. 204-217.

[72] M. Hauriou, op. cit., p. 216.

[73] L. Duguit, La limitation du pouvoir d'annulation d'office des décisions administratives, în RDP nr. 2/1927, p. 218-219.

[74] O. Podaru, Legea 215/2001 a administraţiei publice locale comentată, Ed. Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2004, p. 78.

[75] Orice formalitate neprevăzută pentru actul iniţial, dar consacrată pentru actul de revocare, se explică de regulă prin necesitatea asigurării unei mai mari securităţi juridice. Aceste formalităţi prevăzute exclusiv pentru actul contrar de revocare, compensează sau atenuează, într-o mare măsură, inconvenientele care pot să rezulte din aplicarea principiului paralelismului de competenţe. A se vedea în acest sens M. Basset, op. cit., p. 108.

[76] G. Vlachos, op. cit., p. 420.

[77] De multe ori, principiul paralelismului de forme este utilizat într-un sens larg, înglobând şi principiul paralelismului de competenţe.

[78] Gh. Năstase, op. cit., p. 404-405. Acelaşi autor prezintă şi o analiză interesantă a înţelesurilor pe care noţiunea de „formă" le manifestă în dreptul administrativ, ea exprimând în acelaşi timp: forma materială sub care apare actul administrativ; totalitatea condiţiilor care trebuie îndeplinite de actul administrativ pentru a fi valabil; categoria de acte administrative din care face parte respectivul act, fiecare categorie fiind caracterizată de o anumită valoare juridică, în funcţie de locul pe care organul emitent îl ocupă în ierarhia autorităţilor administrative.

[79] J.-M. Auby, L' Abrogation des actes administratifs, AJDA, 1967, p. 135; R. Hostiou, Procédure et formes de l'acte administratif unilatéral en droit français, LGDJ, Paris, 1974, p. 245-246; C. Rarincescu, op. cit., p. 128; R. N. Petrescu, op. cit., p. 325; I. Santai, op. cit., vol. II, p. 181.

[80] De exemplu, dacă actul iniţial a fost emis după solicitarea unui aviz neimpus de lege, actul de revocare este legal emis şi dacă nu îndeplineşte această formalitate a avizului. A se vedea R. Chapus, op. cit., p. 1081.

[81] R. Hostiou, op. cit., p. 247-249; Ch. Debbasch, op. cit., p. 496; R. Chapus, op. cit., p. 1082. Interesante sunt în acest sens concluziile unor comisari de guvernământ francezi, Heumann şi Galabert, exprimate cu ocazia unor decizii pronunţate de Consiliul de Stat (precum hotărârea „Fourré-Cormeray" din 1959 sau hotărârea „Fédération nationale des syndicats pharmaceutiques et autres" din 1967). A se vedea M. Basset, op. cit., p. 164-170.

[82] R. Hostiou, op. cit., p. 250.

[83] Ch. Debbasch, op. cit., p. 496; M. Basset, op. cit., p. 223; R. Chapus, op. cit., p. 1082; R. Hostiou, op. cit., p. 253.

[84] M. Basset, op. cit., p. 226-229; R. Hostiou, op. cit., p. 252-254.

[85] J.-M. Auby, op. cit., p. 135; P. Bringuier, E. Guillon, op. cit., p. 309-310; Ch. Debbasch, op. cit., p. 490-492.

[86] J.-M. Auby, ibid.

[87] Legea nr. 188/1999 prevede o serie de garanţii pentru funcţionarul public susceptibil de a fi sancţionat disciplinar (inclusiv cu măsura destituirii din funcţie). Art. 78 alin. 3 menţionează că „sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea (subl. ns. I. B.) funcţionarului public". Această audiere este un exemplu elocvent de garanţie oferită de lege pentru o mai bună respectare a dreptului la apărare. Reamintim că discuţia noastră se focalizează doar asupra acelor situaţii în care textul legal nu prevede nimic în acest sens sau are prevederi insuficiente.

[88] P. Bringuier, E. Guillon, op. cit., p. 309.

 

« Back