Numărul 1 / 2006

 

 

FORMA ŞI PROCEDURA ADOPTĂRII HOTĂRÂRILOR CONSILIULUI LOCAL

 

Nicolae Mihu

Masterand, UBB

 

 

Résumé: La forme et la procédure d'adoption des décisions prises par le Conseil local. Cette étude assume la tâche d'analyser la forme des actes issus par le Conseil local, tout comme la procédure qui doit être suivie pendant leur élaboration. L'activité des conseils locaux, en tant qu'autorités locales délibératives, se concrétise par l'émission des arrêtés dont la nature juridique est celle d'acte administratif. L'élaboration des arrêtés du conseil local suppose un processus complexe au cours duquel interviennent des nombreuses opérations matérielles qui visent à impliquer les structures internes composées de spécialistes, en vue d'assurer l'efficacité et la légalité du processus décisionnel local. Cette analyse  essaye  de souligner l'importance particulière du  rôle joué par la forme et la procédure  en tant que parties de l'acte administratif et des  arrêtés du conseil local, pour ce qui nous concerne. Il faut traiter la forme à l'écart de  la procédure pour illustrer les deux significations différentes de la notion d'acte juridique: la forme évoque le contenu de l'acte, les mentions du papier - l'instrumentum - pendant que la procédure comprend les opérations inhérentes à la démarche juridique - le negotium - qui influencent sur la validité de l'acte. Ce que nous cherchons est d'identifier  les raisons d'existence des différentes formalitées dans „la vie" des arrêtés du conseil local, et de démontrer leur utilité malgré la répulsion éprouvée par le publique. Par exemple, même si l'avis de la comission spécialiée du conseil local n'implique un partage de compétences, il vient s'ajouter au projet de l'arrêté, permettant au législatif local de fonder sa décision.

 

Ne propunem, în cele ce urmează, să prezentăm modul în care se înfăţişează şi procesul de adoptare a hotărârilor consiliului local.

O abordare riguroasă din punct de vedere ştiinţific ne determină ca, înainte de a proceda la analiza temei propriu-zise a studiului nostru, să realizăm o calificare juridică a emitentului actelor juridice supuse atenţei şi a obiectului activităţii acestuia. Cu alte cuvinte, prologul acestei teme îşi propune să surprindă semnificaţia instituţională a consiliul local (I) şi natura juridică a hotărârilor emise de către acesta (II). Axul central al lucrării este reprezentat de analiza formei sunt care se manifestă hotărârile de consiliu local (III) şi formalităţile procedurale care concură la adoptarea de acte juridice valide (IV). Utilitatea studiului este relevată de intenţia de a evidenţia noutăţile aduse în această materie de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale[1] în condiţiile existenţei unui articol de specialitate[2] consacrat în mare măsură aceluiaşi obiect dar sub regimul reglementării anterioare din acest domeniu[3]. În final, ne propunem să realizăm o sinteză a concluziilor care se impun în urma analizei efectuate (V).

I. Semnificaţia instituţională a consiliului local

Orice abordare a regimului juridic al unei autorităţi statale trebuie să pornească de la coordonatele constituţionale deoarece legea fundamentală ordonează la nivel primar ansamblul legislaţiei naţionale.

Instituţia consiliului local beneficiază de preocuparea legiutorului constituţional. Astfel, la nivel principial, art. 2 alin. 1 al Constituţiei revizuite prevede că "suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum". Or, un astfel de organ reprezentativ, la nivel local, este consiliul local, care se constituie şi funcţionează în condiţiile prevăzute de legea administraţiei publice locale.

În arhitectura constituţională, în secţiunea consacrată administraţiei publice locale, art. 120 cuprinde reglementări referitoare la primar şi la consiliul local. Din prevederile alin. 1 al acestui articol constituţional rezultă cu claritate că una dintre autorităţile publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe este consiliul local iar, în dezvoltarea acestei norme constituţionale, art. 21 din Legea nr. 215/2001 stipulează că primarul este autoritatea executivă a autonomiei locale iar consiliul local reprezintă autoritatea deliberativă.

 Revenind la prevederile legii fundamentale, potrivit art. 120 alin (2) "consiliile locale funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe", ele putând, în raport cu prevederile alin. 3 să se constituie şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.[4]

Lectura acestor texte constituţionale reflectă preocuparea legiutorului constituţional pentru relevarea caracterului autonom al acestor organe. De altfel, potrivit art. 119 al Constituţiei revizuite, cele 3 principii de bază ale administraţiei publice locale sunt descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice. După cum s-a remarcat în doctrină[5], autonomia locală este stratificată pe două niveluri: local şi judeţean, în teritoriu existând o dualitate de structuri administrative, fiecare având propria sa autonomie, atât faţă de autorităţile centrale, cât şi una faţă de alta.

Dincolo de pasajele legale care prezintă fizionomia consiliului local, literatura de specialitate a încercat să definească această instituţie, ajungându-se la concluzia potrivit căreia consiliul local reprezintă « o autoritate colegială a administraţiei publice locale, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local »[6].

Pornind de la cadrul legal, consiliile locale (care pot fi comunale, orăşeneşti sau de sector) pot fi prezentate în opoziţie cu primarii deoarece îşi desfăşoară activitatea în cadrul aceluiaşi perimetru teritorial însă, pe de o parte, consiliile locale sunt autorităţi deliberative, funcţionând ca nişte « miniparlamente »[7] pe când primarii reprezintă puterea executivă la nivel local, iar, pe de altă parte, comparăm un organ colegial cu unul unipersonal. De aici rezultă distincţii importante cu privire modul de funcţionare şi de luare a decizilor celor două categorii de organe ale administraţiei publice locale.

Din coroborarea art. 28 cu art. 39 din Legea nr. 215/2001 rezultă că, în condiţiile structurii sale colegiale, consiliul local este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber[8] exprimat pe o durată a mandatului de 4 ani, mandat care poate fi prelungit, prin lege organică[9], în caz de război sau catastrofă[10] şi care se exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.

Atribuţia generală şi esenţială a adunărilor locale o reprezintă gestionarea afacerilor locale.[11] Într-adevăr, dacă ne raportăm la prevederile art. 38 ale Legii nr. 215/2001, consiliul local are la nivel local competenţă generală, putând decide cu privire la orice problemă, cu condiţia ca aceasta să nu fie dată prin lege în competenţa unei alte autorităţi locale ori să nu ţină de atribuţiile unei autorităţi locale.[12]

Dacă sub aspect material competenţa consiliului local este generală, îngrădită totuşi de anumite limite, teritorial, aceasta se întinde numai pe suprafaţa unităţii administrative în care organul colegial a fost ales şi îşi desfăşoară activitatea legal iar temporal coincide cu durata mandatului de 4 ani, în condiţiile legii.[13]

II. Natura juridică a hotărârilor consiliului local

Activitatea consiliului local poate fi sau nu producătoare de efecte juridice. În ipoteza adoptării de acte administrative, acte civile şi de dreptul muncii sau a încheierii de contracte administrative întrucât toate acestea fac parte din categoria actelor juridice, producerea de efecte juridice este neîndoielnică. Când vine însă vorba de actele exclusiv politice sau de operaţiunile material-tehnice, acestea au ca trăsătură comună faptul că sunt neproducătoare de efecte juridice.[14]

Am trasat deja posibilele forme de expresie ale activităţii consiliului local. Dintre acestea se impune însă să înlăturăm categoria actelor exclusiv politice, adică a „acelor declaraţii de voinţă prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care autorităţile emitente înţeleg să o ia referitor la conducerea statului"[15] care sunt incompatibile cu atribuţiile consiliului local.

Prin urmare, activitatea consiliilor locale poate îmbrăca una dintre următoarele forme: adoptarea de acte administrative, încheierea de contracte administrative, adoptarea de acte civile sau de dreptul muncii şi efectuarea de operaţiuni material-tehnice. Dintre acestea, cele mai importante sunt ultimele două categorii, asupra cărora vom şi insista în cele ce urmează.

Art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 prevede că „în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri (s.n. - N.M.), cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate". În alte ţări, de pildă în Ucraina, organele locale similare (consiliile săteşti, de orăşel şi orăşeneşti) beneficiază în această materie de atenţia chiar a legii fundamentale: „organele autoadministrării locale, în limitele atribuţiilor stabilite de lege, adoptă hotărâri, ce sunt obligatoriu de executat pe teritoriul respectiv"(art. 144, alin. 1) [16].

În doctrină s-a apreciat că hotărârile consiliului local sunt, prin excelenţă, acte administrative, unilaterale şi executorii iar controlul legalităţii acestora se realizează de către prefect potrivit legii.[17]

Ne propunem în cele ce urmează să identificăm actul administrativ pentru a vedea dacă hotărârile consiliului local se integrează în această categorie. Pentru aceasta considerăm că este necesară definirea actului administrativ (1) şi prezentarea trăsăturilor specifice (2) precum şi a condiţiilor sale de valabilitate (3).

II.1. Noţiunea actului administrativ

Actul administrativ se bucură de un mare interes în cadrul dreptului administrativ. Încă de la sfârşitul secolului al XIX-lea (1895) s-a afirmat că dreptul administrativ modern este dominat de conceptul de act administrativ[18], o afirmaţie care rămane valabilă în contemporaneitate.

Preocupări legate de definirea actului administrativ găsim încă din perioada interbelică în doctrina nostră. Astfel, s-a precizat că prin actul administrativ se înţelege „actul sau o serie de acte şi operaţiuni, de ordin juridic, tehnic sau administrativ, prin care se ajunge la executarea unui text de lege".[19] Această definiţie este criticabilă, după părerea noastră, întrucât tinde la definirea unei noţiuni prin utilizarea aceluiaşi concept -sigur, circumstanţiat -şi, totodată, considerăm că este prea generoasă, înglobând şi operaţiunile material-tehnice care nu sunt producătoare de efecte juridice.

Într-o altă opinie, actele administrative reprezintă „declaraţiunile de voinţă [...] care emană în mod unilateral de la autorităţiile publice lucrând în calitatea lor de organe administrative şi indiferent de natura domeniului în care intervin"[20]. Această concepţie aparţine Curţii de Casaţie pe la jumătatea deceniului al doilea al secolului al XX-lea şi corespunde conceptului de decizie administrativă care se află în relaţie de întreg-parte cu actul administrativ. Prin urmare, şi această definiţie este prea generoasă raportată la actul administrativ în sens strict.

Numeroase definiţii ale actului administrativ găsim în literatura noastră contemporană. Reţinem astfel că actele administrative pot fi definite ca „acte juridice unilaterale de putere publică, obligatorii şi executorii prin care se organizează executarea sau se execută în concret legile şi celelelte acte ale organelor statului sau ale colectivităţilor locale"[21] iar conform unei alte opinii ca „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice."[22]

În doctrina franceză, actul administrativ este înţeles ca „actul juridic emis voluntar şi unilateral de către administraţie care are ca obiect şi ca efect impunerea de obligaţii sau conferirea de drepturi celor administraţi fără consimţămantul acestora."[23]. Reţineam însă că actul administrativ poate fi definit şi ca urmare a conjugării a trei elemente: un element organic (adică calitatea autorului său, aceea de autoritate publică), un element de formă (scrisă, de regulă, dar şi verbală) şi un element de fond (întrucat din momentul intrării sale în vigoare, actul administrativ are ca efect modificarea ordinii juridice prin conferirea de drepturi sau crearea de drepturi prin singura voinţă a autorului său).[24]

În doctrina spaniolă, actul administrativ este o „declaraţie de voinţă, cunoaştere, dorinţă şi judecată emanând de la un subiect al administraţiei in exerciţiul unei puteri administrative"[25].

Definiţiile care au fost date actului administrativ pot fi clasificate în două categorii, în funcţie de izvorul lor: legale şi doctrinare. După ce am văzut diferitele opinii exprimate în doctrină, urmează să vedem care este concepţia oficială, a legiuitorului.

În prezent, actul administrativ beneficiază de o definiţie legală în legislaţia noastră. Potrivit art. 2 alin. 1, lit. „c" din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[26] actul administrativ este „actul individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice". Potrivit alin. 2 „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal." Este vorba despre o definiţie foarte generoasă a actului adminitrativ, o concepţie extensivă, apreciată[27] ori criticată[28] în doctrină. În ceea ce ne priveşte, ne înscriem în curentul criticilor acestei definiţii. Considerăm acceptabilă doar prima parte a acestei definiţii, asimilările legale ulterioare extinzând nepermis de mult sfera actului administrativ. Definiţia cuprinsă în Legea nr. 554/2004 contrazice definiţia tradiţională a actului administrativ dată în doctrina română de drept administrativ. Este de neconceput înglobarea în sfera actului administrativ unilateral a contractelor administrative enumerate la lit. „c" a alin.1 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 din cel puţin două motive.

În primul rând, este forţată asimilarea contractelor administrative amintite mai sus actelor administrative unilaterale[29] întrucât este vorba de noţiuni incompatibile.

În al doilea rând, definiţia supusă atenţiei realizează de o manieră artificială o delimitare în cadrul contractelor administrative deoarece enumerarea celor patru tipuri de contracte (cele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice) nu epuizează sfera contractelor administrative, putând fi imaginate şi altele, cum ar fi contractul de asociere in participatiune[30] sau contractul de grant[31].Astfel, o parte a contractelor administrative sunt asimilate actelor administrative unilaterale iar restul rămâne în suspensie, fără a se bucura de atenţia legiuitorului. Probabil că în concepţia Legii 554/2004 această categorie reziduală rămâne să constituie categoria contractelor administrative. Evident că este lipsită de logică această graniţă artificială trasată de Legea 554/2004 chiar în interiorul contractelor administrative.

Ar fi fost preferabilă o reglementare care să precizeze că pot fi atacate în contencios în condiţiile Legii 554/2004, pe lângă actele administrative, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice, precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, fără a mai asimila toate aceste categorii actului administrativ.

În stadiul de aşteptare se află definiţia actului administrativ oferită de Proiectul de Cod de procedură administrativă a României[32]. Astfel, art. 13 alin. 1 prevede: „actul administrativ este actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral în regim de putere publică, prin care se organizează sau se aplică în concret legea". Comparativ cu varianta cuprinsă în legea conteciosului administrativ, actul administrativ are un sens mult restrâns şi pe cale de consecinţă este preferabilă această definiţie.

Dacă în legislaţia noastră codul de procedură rămâne la stadiul de proiect deocamdată, alte ţări se pot mândri cu astfel de coduri în vigoare şi care includ şi sensul noţiunii de act administrativ. Astfel, potrivit art. 120 al Codului de procedură administrativă portughez (Decretul-lege nr. 442/1991) sunt considerate acte administrative deciziile organelor administraţiei care potrivit normelor de drept public vizează producerea de efecte juridice într-o situaţie individuală şi concretă.[33] Art. 35 al Codului de procedură administrativă din Germania identifică actul administrativ cu orice ordin, decizie sau altă măsură a unei autorităţi vizând reglementarea unui caz particular din sectorul dreptului public şi care produce în exterior un efect legal direct[34]. Se poate remarca că aceaste două definiţii au în vedere doar actul administrativ individual fără a viza ipoteza actului administrativ normativ, omisiune criticabilă după părerea noastră întrucât această categorie nu poate fi ignorată.

Sigur că între o definiţie doctrinară şi una legală este prioritară cea legală deoarece aceasta este oficială şi face corp comun cu respectiva lege, impunându-se a fi aplicabilă. Pe de altă parte, se cunoaşte că orice definiţie legală este periculoasă, riscând să nu mai fie în acord cu realitatea juridico-socială; în această fază, se poate recurge la definiţiile doctrinare care pot acorda oricând un punct de sprijin.

După această „cascadă" de definiţii ale actului administrativ, ne propunem exprimarea conclusivă şi a unei versiuni personale: în opinia noastră, actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă provenind în principiu de la un organ al administraţiei emisă în scopul de a produce efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare a executării în concret a legilor.

II.2. Trăsăturile actului administrativ

În literatura juridică nu există un consens cu privire la numărul şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ. Cu titlu explicativ arătăm că într-o opinie sunt enunţate şapte trăsături specifice ale actului administrativ: (1) reprezintă principalul act juridic care intervine în activitatea autorităţilor publice, (2) este o manifestare de voinţă unilaterală, (3) actul administrativ este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice, (4) actul administrativ este obligatoriu, (5) actul administrativ este executoriu prin el însuşi, adică se execută din oficiu fără a mai fi necesar să intervină instanţele judecătoreşti,[35] (6) actul administrativ este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative, (7) actul administrativ are un regim specific[36]. În schimb, un alt autor descoperă patru trăsături ale actului administrativ în sens formal-material: (1) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, (2) este o voinţă juridică unilaterală, (3) este emis numai în realizarea puterii publice, (4) are un regim juridic specific în centrul căruia se află legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).[37]

La un examen atent al literaturii noastre de specialitate, vom remarca unele trăsături comune care se regăsesc la majoritatea autorilor chiar dacă ele sunt formulate diferit. Aceste elemente comune sunt esenţiale pentru delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale organelor administrative sau de celelalte forme de activitate ale acestora. Aceste trăsături comune sunt: a) actele administrative sunt acte juridice; b) actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă; c) actele administrative sunt emise în realizarea puterii de stat[38].

II. 3. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ

Marea majoritate a doctrinei consideră că pentru ca un act administrativ să fie valabil şi să producă efecte juridice, este necesar ca el să îndeplinească, în principal, patru condiţii: actul administrativ să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale; actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege; actul administrativ să fie conform din punctul de vedere al conţinutului cu legea şi cu actele cu forţă juridică superioară; actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege (oportunitatea actului administrativ).[39]

Doctrina franceză relevă faptul că actul adminitrativ trebuie să răspundă unei triple cerinţe de legalitate: organică (adică actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate determinată), formală (să fie elaborat în conformitate cu anumite proceduri şi forme) şi respectiv materială (adică să intervină în sensul satisfacerii unui anumit scop) [40].

Revenind la hotărârile consiliului local, în literatura de specialitate s-a remarcat că acestea „cuprind norme juridice prin care consiliile locale rezolvă problemele de interes local care sunt în competenţa lor de soluţionare şi totodată îşi manifestă autoritatea în comune şi oraşe. Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local sunt acte administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii"[41].

Considerăm şi noi că hotărârile consiliului local reprezintă manifestări unilaterale de voinţă adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea exercitării atribuţiilor prevăzute de lege.

Forţa juridică a hotărârilor consiliilor locale este dată de locul acestor autorităţi în „ierarhia organelor statului" dar acest principiu trebuie aplicat ţinând cont de lipsa de subordonare a organelor deliberative locale faţă de administraţia publică centrală sau faţă de celelalte organe administrative locale. În orice caz, fiind vorba de acte administrative, ele trebuie adoptate cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului.

În calitatea lor de acte administrative, hotărârile consiliului local dispun, potrivit art. 103 alin. 3 din Proiectul de Cod de procedură administrativă, de prezumţia de legalitate. Actele administrative normative sunt opozabile tuturor, iar actele administrative individuale sunt opozabile părţilor.

 III. Forma hotărârilor consiliilor locale

Se cuvine să precizăm pentru început care este diferenţa între formă şi procedură deoarece atunci când se prezintă condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, mulţi autori „sudează" cele două aspecte, tratându-le sub denumirea de forme procedurale. Deosebirea dintre formă şi procedură urmează a se face pornind de la cele două sensuri ale noţiunii de act juridic: operaţiunea juridică -negotium şi înscrisul -instrumentum. În acest sens, forma reflectă conţinutul actului, menţiunile cuprinse în înscris -instrumentum -, consemnându-se astfel diverse condiţii de valabilitate a actului (autorul, fundamentele actului, data de emitere a actului). În schimb, procedura reprezintă suma diferitelor operaţiuni referitoare la operaţiunea juridică -negotium -care condiţionează valabilitatea emiterii şi intrării în vigoare a actului.[42]

În esenţă, forma unui act administrativ reprezintă modalitatea în care se exprimă voinţa juridică cuprinsă în acel act, un „ecran" pe care sunt proiectate elementele actului a căror existenţă şi valabilitate urmează să fie verificate de către judecător[43].

Hotărârile consiliului local trebuie să îmbrace forma scrisă deoarece emană de la o autoritate colegială şi este necesar să se desprindă voinţa colectivităţii faţă de diferitele opinii exprimate în cadrul şedinţelor[44]; de altfel, acest aspect este precizat în mod expres în art. 122 alin. 2 al Codului de procedură administrativă portughez.

Art. 89 al Proiectului de Cod de procedură administrativă român enumeră menţiunile pe care trebuie să le cuprindă orice act administrativ pentru a fi valabil. Din momentul intrării în vigoare a acestui proiect legislativ, orice hotărâre de consiliu local va trebui să poarte denumirea emitentului, numărul de înregistrare, numerotarea, data, ştampila sau sigiliul, semnăturile legale[45] (alin. 1) şi menţiunea iniţialelor persoanelor care le-au iniţiat, redactat sau dactilografiat (alin. 2). Hotărârile normative şi cele individuale vor fi individualizate astfel: primele vor specifica modalitatea de aducere la cunoştinţă publică (alin. 2) şi vor avea imprimată ştampila pe fiecare pagină (alin. 3) iar cele din categoria a doua vor purta menţiunea numărului de exemplare şi iniţialele persoanelor cărora le vor fi comunicate (alin. 2).

Deocamdată, actele administrative normative trebuie elaborate cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000[46] privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Conform prevederilor art. 27 alin (4) textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor. Actele administrative individuale, în tăcerea legii, trebuie să adopte, la fel ca actele normative, un limbaj clar şi concis, fiind aplicabile, după părerea noastră, în mod corespunzător, prevederile Legii nr. 24/2000.

 În cele ce urmează vom analiza puţin principalele elemente care trebuie să se găsească în cuprinsul unei hotărâri de consiliu local, referindu-ne mai amănunţit la limba utilizată în cuprinsul actului (1), semnătura şi contrasemnătura (2) precum şi motivarea (3).

Mai întâi, se impune însă să arătăm că orice act emanând de la consiliul local trebuie să cuprindă în conţinutul său denumirea completă a organului care l-a adoptat sau emis, pentru a se putea stabili dacă actul respectiv a fost adoptat de organul competent din punct de vedere material şi teritorial.

 De asemenea, hotărârea trebuie să conţină sigiliul (ştampila) consiliului local emitent pentru a se confirma autenticitatea lui, pentru a se garanta că actul a fost adoptat ori emis de organul care figurează în act ca fiind acela care a adoptat actul. Lipsa sigiliului duce la inexistenţa actului dacă nu vom fi în prezenţa unei fapte mai grave - falsul în acte publice - incriminată de Codul Penal[47].

Hotărârea adoptată trebuie totodată să poarte un număr, dat în ordine cronologică de adoptare a acestuia, număr care este necesar pentru identificarea actului respectiv[48].

Data hotărârii consiliului local reprezintă elementul de localizare temporală a acestuia, punând în evidenţă aptitudinea legală sau inaptitudinea autorului său în timp, ţinând cont de faptul că data care contează din punct de vedere juridic este cea a semnării actului[49]. Lipsa menţionării datei nu atrage prin ea însăşi anularea hotărârii, dacă se poate proba adoptarea ei la o dată determinată. Totuşi, sancţiunea nulităţii este relevantă în absenţa datei unei hotărâri de consiliu local deoarece identificarea temporală a acestui act administrativ permite stabilirea momentului de la care se produc efecte juridice - sub rezerva realizării publicităţii necesare -şi, în măsura în care anumite persoane consideră că printr-o astfel de intervenţie le sunt vătămate anumite drepturi sau interese legitime, de la momentul adoptării hotărârii consiliului local, vor putea ataca acest act în contencios administrativ. Totodată, diferenţa dintre data menţionată în hotărâre şi data reală a adoptării sale nu are efect asupra legalităţii sale dacă, în ciuda acestui fapt, data veritabilă de adoptare a hotărârii este situată în limitele temporale în care autorul avea posibilitatea să acţioneze legal[50].

III. 1. Limba în care este adoptată hotărârea consiliului local

Potrivit art. 13 din Constituţie, în România, limba oficială este limba română, ceea ce înseamnă că hotărârile consiliilor locale, în calitatea lor de acte administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba română[51]. Legea fundamentală precizează în art. 119 consacrat princiilor de bază ale administraţiei publice locale că „în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică"( alin. 2).

Art. 43 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 recunoaşte principiul constituţional al desfăşurării activităţii consiliului local în limba oficială a statului, limba română, stabilind totodată şi care este semnificaţia concretă a expresiei constituţionale „pondere semnificativă": „lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română, limba oficială a statului. În consiliile locale în care consilierii aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o treime (s.n. - M.N.) din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă. În aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română. În toate cazurile documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română".

Pornind de la aceste texte legale, se poate trage concluzia că orice act care emană de la consiliul local trebuie redactat în limba română, sub sancţiunea nulităţii absolute. Principiul constituţional al desfăşurării activităţii consiliului local în limba română este însă relativ în materia procedurii orale, în condiţiile reglementate de art. 43 alin. 3 din Legea nr. 215/2001[52].

Mai remarcăm că Proiectul de Cod de procedură administrativă român aşază folosirea limbii române în scris şi vorbit, iar după caz, în condiţiile legii, şi a limbii minorităţii naţionale, printre principiile definitorii ale procedurii necontencioase (art. 15, alin. 1, lit. „g").

III. 2. Semnarea şi contrasemnarea hotărârilor consiliului local

Art. 48 al Legii nr. 215/2001 precizează că „hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţele consiliului local, ales în condiţiile prevăzute la art. 37, şi se contrasemnează, pentru legalitate de către secretar. În cazul în care consilierul ales în condiţiile prevăzute la art. 37 lipseşte sau refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri"[53].

La modul general, semnătura reprezintă numele patronimic al unei autorităţi administrative scris de către mâna autorului în general la baza instrumentum-ului actului şi având ca scop stabilirea originii actului şi certificarea conţinutului său: depunându-şi semnătura, autorul îşi aproprie, în principiu, conţinutul înscrisului, atestându-i sinceritatea şi asumându-şi responsabilitatea în raport cu acesta[54]. Ea reprezintă un martor al voinţei şi un semn al veridicităţii actului, conferind valoare juridică unei anumite decizii[55]. Un element de curiozitate îl constituie faptul că uneori actul administrativ poate fi semnat de către persoane „constrânse", care prin depunerea semnăturii îşi dau acordul în mod formal la emiterea actului deşi în mod subiectiv se opun adoptării sale: este vorba de actele colegiale semnate de persoane care au votat împotriva actului în cauză dar cărora prin funcţiile deţinute le revine această îndatorire[56], cum este cazul preşedintelui de şedinţă al consilui local sau al secretarului unităţii administrativ-teritoriale. De precizat că nu se poate vorbi însă de o "constrângere" absolută deoarece preşedintele de şedinţă poate să refuze semnarea hotărârii, urmând ca această operaţiune să fie efectuată în locul său de 3-5 consilieri dintre aceia care au votat favorabil adoptării respectivei hotărâri iar potrivit art. 49 alin. 1 din aceeaşi reglementare secretarul are posibilitatea de a nu contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţele ce revin, potrivit legii, consiliului local.

Proiectul de Cod de procedură administrativă defineşte la art. 86 alin. 2 semnarea actelor administrative ca fiind condiţia de formă obligatorie prin care se atestă autenticitatea acestora. În doctrină s-a afirmat că „semnarea hotărârilor reprezintă o formalitate procedurală posterioară, nu concomitentă întrucât este vorba de <>, adică are loc după adoptare" şi în acelaşi timp „nu reprezintă o formalitate procedurală esenţială pentru valabilitatea hotărârilor consiliilor locale, acestea fiind valabile din momentul adoptării lor legale şi devenind obligatorii din momentul aducerii lor la cunoştinţa publică sau comunicării lor celor interesaţi"[57]. Această opinie este criticabilă după părerea noastră deoarece minimalizează importanţa semnăturii în geneza unei hotărâri de consiliu local. Prin depunerea semnăturii pe un înscris, considerăm că autoritatea administrativă îşi manifestă, de o manieră expresă, consimţământul la voinţa exprimată în acel act, voinţă căreia tocmai prin intermediul semnăturii i se dă viaţă; semnătura consfinţeşte transformarea proiectului de hotărâre în act juridic. Deoarece prin semnătura preşedintelui de şedinţă însuşi consiliul local îşi asumă răspunderea pentru hotărârea adoptată[58], este evident că semnarea reprezintă o formalitate esenţială pentru valabilitatea hotărârilor consiliilor locale şi se integrează în categoria condiţiilor procedurale concomitente adoptării acestora.

Cu privire la semnificaţia contrasemnăturii secretarului în cazul hotărârilor consiliilor locale, se remarcă perenitatea responsabilităţii secretarului în această materie. Astfel, după dispoziţiunile art. 108 alin. II şi III din legea pentru organizarea comunelor rurale rurale din 1 mai 1904, „secretarul primăriei (este - s.n. N.M.) responsabil, împreună cu Primarul sau locţiitorul său, de tot ceea ce contrasemnează"[59]. Secretarul primăriei este responsabil "să nu treacă, cu alte cuvinte, altceva în procesul-verbal al şedinţei şi al deliberării decât ceea ce s-a petrecut, căci trecând alte fapte, el, ca şi Primarul devine culpabil de fals în acte publice şi pasibil de grele pedepse"[60] .

Arc peste timp, Legea 215/2001 a administraţiei publice locale prevede în art. 48 că hotărârile consiliului local se contrasemnează pentru legalitate de către secretar care are posibilitatea de a nu contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţele ce revin consiliului local. În acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul verbal de şedinţă şi de îndată sau în termen de 3 zile va comunica hotărârea însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, primarului sau prefectului. Sub acest aspect, Legea 215/2001 este superioară vechii reglementări (Legea 69/1991) care statua imperativ că "hotărârile (...) se contrasemnează de către secretar" prin prevederea posibilităţii secretarului de a nu contrasemna hotărârea[61]. În cazul refuzului de a contrasemna o hotărâre, secretarul are însă obligaţia de a-şi motiva, separat, opinia. În caz contrar, ar putea fi expus unor sancţiuni disciplinare[62], adică exact ca acum un secol şi un an, în ipoteza refuzului contrasemnării: "secretarul primăriei (...) refuzând să contrasemneze actul de vânzare de vite, cerut de locuitorul împrumutat pentru vânzarea celor doi boi amanetaţi, săvârşeşte un act de indisciplină, un refuz de serviciu datorit din cauza funcţiunei ce îndeplineşte, şi, ca atare, în măsură de a suferi, urmările de pedepsire disciplinară[63].

 Dacă ar fi să distigem între semnătură şi contrasemnătură, acestea sunt identice din punct de vedere material. După cum bine s-a spus, contrasemnătura nu este decât o „semnătură care este depusă la baza actului, lângă o altă semnătură"[64]. Semnificaţia juridică a celor două operaţiuni material-tehnice este însă diferită. Astfel, dacă prin intermediul preşedintelui de şedinţă se angajează răspunderea întregului organ colegial, contrasemnătura secretarului nu angajează decât responsabilitatea proprie a acestuia pentru legalitatea hotărârii[65].

III. 3. Motivarea hotărârilor consiliului local

Sub regimul Legii nr. 69/1991 s-a apreciat că motivarea nu reprezintă o condiţie de valabilitate a actului administrativ, legiuitorul neprevăzând o astfel de obligaţie pentru adoptarea actelor consiliilor locale, fiind însă necesară de lege ferenda pentru asigurarea legalităţii şi temeiniciei hotărârilor adoptate[66]. Sub acest aspect, legislaţia stagnează deoarece Legea nr. 215/2001 este „inexpresivă" cu privire la motivarea actelor consiliului local. Singura exigenţă cu privire la motivare se referă la obligativitatea secretarului de a-şi motiva în faţa consiliului local refuzul de a contrasemna hotărârea organului colegial când consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte atribuţiile ce revin, potrivit legii, organului deliberativ.

Totuşi, pornind de la clasificarea hotărârilor consiliului local în acte normative şi respectiv individuale, vom remarca că dacă în privinţa hotărârilor consiliului local individuale operează principiul nemotivării, în cazul actelor normative regula pare a fi aceea a obligativităţii motivării, regulă consacrată prin intermediul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.[67] În materia dreptului administrativ este importantă prevederea cuprinsă la alin (3) al art. 29: "în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite". Totodată, în cazul fiecărui proiect de act normativ, motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările în materie (inclusiv cele comunitare[68]) şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun. Potrivit art. 44 alin. (2) din O.G. nr. 35/2002[69], proiectele de hotărâri ale autorităţilor publice locale vor fi însoţite de o expunere de motive.

Proiectul de Cod de procedură administrativă defineşte motivarea ca fiind „operaţiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt şi de drept care justifică emiterea/adoptarea unui act administrativ"(art. 84 alin. 1). Motivarea actului administrativ se face în temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerinţe procedurale, întocmite de iniţiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunoştinţă solicitantului la cerere, fie integral fie în rezumat, ori se comunică din oficiu, în condiţiile legii. Alin. 2 al art. 84 face o distincţie de regim juridic între motivele de fapt şi cele de drept ale unui act administrativ, exigenţa motivării în drept fiind prezumată, presupunere care poate fi răsturnată prin dovada legală a absenţei acestei obligaţii. Absenţa unei prescripţii similare pentru motivarea în fapt reclamă instituirea acesteia prin intermediul unor texte legale concrete.

IV. Procedura adoptării hotărârilor consiliilor locale

Procedura administrativă a fost definită generic ca „o succesiune ordonată de acte şi formalităţi ce tinde la formarea ori exprimarea voinţei administraţiei publice sau executarea acesteia"[70] sau ca „ansamblul normelor juridice şi modalităţile specifice privind elaborarea, emiterea/adoptarea, ieşirea din vigoare, punerea în executare şi controlul actelor administrative, precum şi înfăptuirea operaţiunilor administrative de către autorităţi, instituţii şi servicii publice"[71].

Ne propunem în această parte a lucrării noastre să urmărim mai întâi cum se prezintă în general procedura adoptării hotărârilor de consiliu local (A) iar apoi să abordăm pe rând formalităţile procedurale care însoţesc această activitate (B).

A. Generalităţi

În vederea îndeplinirii atribuţiilor prevăzute de lege, consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare sau extraordinare. Şedinţa reprezintă forma de lucru a consiliului local în care acesta adoptă hotarări. După cum întemeiat s-a remarcat, „orice act aprobat de consilieri în afara şedinţei, chiar dacă ar purta semnătura tuturor consilierilor sau ar fi aprobat de aceştia în cadrul unei adunări generale a lor, nu poate fi considerat act al consilului şi deci nu poate produce efecte juridice"[72].

Convocarea consiliului local în şedinţe este de competenţa primarului în cazul şedinţelor ordinare[73] şi de competenţa primarului sau a cel puţin o treime din numărul consilierilor în cazul şedinţelor extraordinare, în ambele ipoteze aceasta făcându-se prin intermediul secretarului unităţii adiministrativ-teritoriale, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cel puţin 3 zile înainte de şedinţele extraordinare, cu excepţia cazurilor de forţă majoră şi de maximă urgenţă când convocarea se face „de îndată". Convocarea se face într-o şedinţă anterioară, consemnându-se despre aceasta într-un proces-verbal iar pentru ca actul de convocare să fie valabil, acesta trebuie să cuprindă data, ora şi locul desfăşurării acesteia precum şi proiectul ordinii de zi. În opinia doctrinei, natura juridică a convocării este aceea de act administrativ cu caracter individual.[74] Însă, după părerea noastră, convocarea nu este un act administrativ ci mai degrabă un act intern al administraţiei prin care aceasta se organizează, prin care îşi pregăteşte cadrul organizatoric în vederea desfăşurării activităţii sale specifice.

„Procedura convocării consiliului local este amănunţit reglementată deoarece de respectarea ei este legată îndeplinirea condiţiei publicităţii lucrărilor şedinţei, de aici decurgând o serie de consecinţe juridice privind încetarea mandatului de consilier înainte de termen sau dizolvarea de drept a consiliului pe considerentul nerespectării continuităţii activităţii executive"[75]. În finalul consideraţiilor efectuate pe marginea procedurii convocării consiliului local supunem atenţiei o prevedere interesantă din dreptul portughez care ar putea atrage atenţia şi legiuitorului român: „o nelegalitate rezultând din nerespectarea dispoziţiilor referitoare la convocarea reuninilor va fi considerată acoperită când toţi membrii se vor prezenta la respectiva şedinţă iar nici unul nu se va împotrivi desfăşurării acesteia"(art. 21 din Codul de procedură adiministrativă portughez).

Potrivit art 44 din Legea nr. 215/2001, ordinea de zi a şedinţelor se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care, în condiţiile art. 40, a cerut întrunirea consiliului. Întrucât orice convocare trebuie să conţină ordinea de zi şi cel puţin teoretic consilierii au posibilitatea de a reflecta înainte de şedinţă la subiectele de discuţie, este firesc ca ordinea de zi să nu poată fi modificată decât în mod excepţional, „pentru probleme urgente"[76]. Ordinea de zi a şedinţei poate cuprinde proiecte de hotărâri, rapoarte ale comisiilor de specialitate, întrebări, interpelări, petiţii sau alte probleme propuse de primar sau de consilieri[77]. Ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică prin publicarea în mass-media locală sau prin orice alt mijloc de publicitate, cum ar fi afişarea la sediul consiliului local, în limba română şi, în mod necesar în limba unei minorităţi atunci când acea minoritate depăşeşte ca pondere 20% din totalul populaţiei (art. 40, alin. 6 şi 7 din Legea 215/2001). De precizat că problemele trecute pe ordinea de zi trebuie să fie însoţite de raportul compartimentului de resort şi de avizul comisiei de specialitate a consiliului local, operaţiuni material-tehnice asupra cărora ne vom opri în partea următoare a acestui studiu.

Dezbaterile din şedinţele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale (art. 43 alin. 4). Semnarea nu atrage răspunderea celor doi pentru conţinutul procesului verbal, ci numai pentru conformitatea acestuia cu realitatea.[78] Procesul-verbal poate fi contestat de către consilierii cărora în timp util le-a fost pus la dispoziţie procesul-verbal din şedinţa anterioară. În ipoteza respingerii contestaţiei şi un consilier consideră că nu există concordanţă între conţinutul procesului-verbal şi realitate iar membrul consiliului justifică în faţa instanţei vreun interes, va putea recurge la procedura înscrierii în fals în condiţiile art. 180-184 din C. pr. civ[79]. Aprobarea procesului-verbal se face în şedinţa imediat următoare, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, etapă urmată de depunerea spre păstrare a acestuia într-un registru anume destinat în acest scop, după numerotarea paginilor şi sigilarea lui, precum şi de semnarea de către preşedintele de şedinţă şi de către secretar.

Hotărârile consiliului local cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării (art. 50 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

B. Formalităţile procedurale ale adoptării hotărârilor consiliilor locale

Vom analiza problematica formalităţilor procedurale ale adoptării hotărârilor consiliilor locale pornind de la tradiţionala clasificare a acestora în anterioare (1), concomitente (2) şi posterioare (3).

IV. 1. Formalităţi procedurale anterioare adoptării hotărârilor

Principalele formalităţi procedurale care pregătesc adoptarea hotărârilor consiliilor locale sunt propunerea şi proiectul de hotărâre (a), raportul (b) şi avizul (c).

a) Propunerea şi proiectul de hotărâre

Propunerea a fost definită ca un „act pregătitor prin care un organ al administraţiei de stat sesizează un alt organ executiv sau de dispoziţie în vederea luării unei anumite măsuri"[80]. De fiecare dată când un organ colaborează la geneza unui act administrativ, dispunând de posibilitatea de a pune în mişcare procesul de elaborare al acestuia, se va putea afirma că acest organ este investit cu o putere de propunere[81]. Potrivit art. 76 din Proiectul de cod de procedură administrativă, propunerea reprezintă "operaţiunea pregătitoare prin care este sesizată o persoană administrativă în vederea luării unei măsuri".

În schimb, proiectul de act juridic reprezintă o formă preliminară, un stadiu intermediar al actului final cu conţinutul căruia poate fi mai mult sau mai puţin asemănător sau, după părerea noastră, chiar identic, în acest caz elementul de diferenţiere fiind de natură intenţională. În ultimă instanţă, proiectul de act juridic reprezintă o varietate a propunerii, cuprinzând o anumită modalitate de rezolvare a unei situaţii într-o formă apropiată de cea finală cu respectarea cerinţelor impuse de tehnica legislativă[82]. Proiectul cuprinde o manifestare de voinţă care poate proveni chiar de la organul care urmează să emită actul administrativ însă nu poate fi confundat cu acesta din urmă deoarece îi lipseşte intenţia de a produce efecte juridice[83].

Doctrina a remarcat că proiectul de hotărâre constituie forma finală a unei propuneri, rezultatul unei activităţi susţinute de documentare teoretică şi cu privire la situaţia de fapt[84]. Dincolo de problema teoretică cu privire la deosebirea dintre proiect şi propunere, se impune remarcat faptul că vechiul art. 46 alin. 5 al Legii nr. 215/2001 prevedea că "proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale". De remarcat că prin modificarea adusă de Legea nr. 141/2004[85] textul legal citat mai sus îi include printre iniţiatorii de proiecte de hotărâri şi pe cetăţeni. Noua reglementare completează Legea nr. 215/2001 cu un nou capitol, (VI¹) intitulat "Iniţiativa cetăţenească", unde se precizează faptul că "promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă acesta este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale respective"(art 120¹ alin. 2).

b) Raportul

La modul general, o eventuală definiţie a raportului nu poate să omită faptul că acesta constituie un acte pregătitor prin care un organ al administraţiei de stat prezintă concluzii asupra unei probleme supuse examinării sale, precizând diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lămurirea cărora depinde emiterea unui act administrativ de către un alt organ. Din însuşi scopul urmărit de lege atunci când prevede necesitatea unui raport rezultă că, de regulă, acestea trebuie să fie motivate[86].

Art. 45 din Legea nr. 215/2001 arată că problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţelor ordinare a consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale, raport care va fi elaborat în termen de 30 de zile de la solicitarea iniţiatorului. Dacă pornim de la ideea că acest raport este prevăzut în mod imperativ de lege în scopul asigurării fundamentării proiectului de hotărâre supus dezbaterii consiliului local[87], vom remarca că actuala reglementare reprezintă un pas înainte în raport cu vechea reglementare (Legea nr. 69/1991) deoarece articolul corespondent instituţiei în discuţie din legea anterioară stipula că raportul compartimentului de specialitate şi avizul comisiei de specialitate a consiliului sunt necesare doar "de regulă", lăsându-se portiţă liberă pentru ca unele probleme să poată fi dezbătute de către consiliile locale şi în absenţa acestora[88].

Pentru întocmirea raportului, compartimentul de specialitate din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local va putea utiliza orice mijloace de informare: statistici, studii economice, expertize, etc. în vederea realizării unei analize specializate a problematicii înscrise pe ordinea de zi şi emiterii de aprecieri cu privire la motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază proiectul de hotărâre[89]. Dacă am văzut în ce constă obiectul raportului, se cuvine lămurit şi subiectul emitent al raportului. Potrivit doctrinei, prin compartimente de resort trebuie înţelese "acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie serviciile de specialitate a administraţiei publice locale formate din specialişti cu funcţii de execuţie"[90].

Un autor a ajuns la concluzia că deoarece întocmirea raportului de fundamentare reprezintă o garanţie importantă pentru asigurarea legalităţii hotărârilor adoptate de către consiliul local, pe cale de consecinţă, răspunderea pentru consecinţele produse de o hotărâre nelegală aparţine în primul rând funcţionarului care a întocmit raportul[91]. Avem rezerve vizavi de această opinie deoarece raportul compartimentului de resort reprezintă o operaţiune material-tehnică neproducătoare de efecte juridice, având o natură consultativă: trebuie să existe, dar nu trebuie asimilat întocmai de către consiliul local. În ultimă instanţă, decizia finală aparţine consiliului local care are posibilitatea să ignore concluzia desprinsă din cuprinsul raportului însă va dovedi rea-credinţă în măsura în care va adopta o hotărâre în ipoteza existenţei unui raport negativ al compartimentului de resort. Şi totuşi trebuie admisă necesitatea responsabilităţii membrilor compartimentului de resort atunci când membrii consiliului local au adoptat cu bună-credinţă, bazându-se pe opinia specialiştilor, o hotărâre care a prejudiciat anumiţi terţi. În ipoteza în care terţul prejudiciat va chema în proces ca pârât pe consiliul local emitent al hotărârii, acesta din urmă va putea recurge la o formă sui generis de intervenţie forţată pentru a introduce în proces pe membrii compartimentului de resort care se află la originea producerii prejudiciului; în ultimă instanţă, vor răspunde acei membri ai compartimentului de specialitate care au votat în favoarea adoptării raportului necorespunzător, urmând ca acei membri care s-au opus adoptării actului să fie exoneraţi de răspundere.[92]

În privinţa termenului de 30 de zile pentru întocmirea raportului compartimentului de resort, se remarcă faptul că un există vreo sancţiune legală pentru încălcarea lui. Totuşi, cei vinovaţi vor putea fi traşi la răspundere fie în condiţiile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului,[93] fie în condiţiile stabilite de legea funcţionarilor publici[94].

De remarcat că în afară de raportul compartimentului de resort, Legea nr. 215/2001 reglementează în art. 52 alin. (4) obligativitatea întocmirii unui raport anual de activitate în sarcina fiecărui consilier precum şi a viceprimarului, raport care va fi făcut public prin grija secretarului.

c) Avizul

Membrii consiliului local îşi exercită mandatul nu numai în cadrul şedinţelor de consiliu ci şi în cadrul comisiilor de specialitate. Scopul activităţii comisiilor de specialitate este acela de a aviza proiectele de hotărâri sau de a hotărî asupra altor probleme trimise de consiliu spre avizare, întocmindu-se rapoarte în acest sens care urmează a fi prezentate consiliului[95].

În acest context se înscrie şi avizul comisiei de specialitate a consiliului care se alătură raportului întocmit de compartimentul de resort din cadrul aparatului de specialitate al consiliului în vederea informării consilierilor cu privire la problemele ce urmează să fie dezbătute în sânul organului colegial.

Prin aviz, se înţelege acea opinie pe care un organ al administraţiei de stat o cere altui organ al administraţiei de stat într-un anumit domeniu de probleme, pentru a putea decide în deplină cunoştinţă de cauză[96]. Există mai multe criterii de clasificare a avizelor. Clasificarea unanim acceptată în doctrina română de specialitatea o reprezintă împărţirea în avize facultative, consultative şi conforme. Din acest punct de vedere, avizul reglementat de art. 45 are o natură consultativă[97], adică se caracterizează prin faptul că organul de decizie este obligat să-l solicite, dar nu are îndatorirea de a i se conforma, putând adopta un act juridic contrar avizului.

Potrivit art. 85 alin.1 lit. "c" secretarul avizează proiectele de hotărâre a consiliului local, asumîndu-şi răspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale. În doctrină s-a apreciat că acest aviz este unul facultativ deoarece consiliul local nu este obligat să-l ceară, iar dacă l-a cerut un este obligat să ţină seama de el. La această calificare s-a ajuns pornindu-se de la constatarea că legiuitorul n-a condiţionat adoptarea unei hotărâri de către consiliu de emiterea acestui aviz[98]. Natura juridică a acestui aviz poate ridica semne de întrebare în măsura în care se interpretează atribuţia secretarului prevăzută la art. 85 alin. 1 lit "c" ca o obligaţie pentru acesta de a emite un aviz cu privire la proiectele de hotărâri de consiliu local. În această ipoteză, organul emitent al avizului ar fi obligat să emită un aviz fără ca organul destinatar al avizului să fie obligat să solicite respectivul aviz, excluzându-se astfel ipoteza avizului consultativ. Am fi astfel în ipoteza unui aviz sui generis, care nu poate nu poate fi inclus în clasificarea "clasică". Totuşi, cel mai mult se aseamănă cu avizul consultativ, în ipoteza nu am fi mulţumiţi de calificarea sa "nenumită".

Mai amintim că potrivit art. 38 alin. 1 lit «c», una dintre atribuţiile consiliului local este aceea de a aviza sau aproba studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială, de organizare şi amenajare a teritoriului, documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală şi de cooperare transfrontalieră.

IV. 2. Formalităţi procedurale concomitente adoptării hotărârilor

În contextul în care am abordat în contextul formei chestiunile referitoare la semnare, constrasemnare şi motivare, în cele ce urmează ne vom opri asupra cvorumului şi majorităţii.

a) Cvorumul

Prin cvorum se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestui organ să fie valabile[99]. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale cvorumul este calificat ca "o condiţie prealabilă, care trebuie întrunită imediat înaintea votării, în scopul asigurării unei prezenţe semnificative a parlamentarilor la adoptarea legii"[100].

Sediul materiei cu privire la cvorum în Legea nr. 215/2001 este reprezentat de art. 41 alin.(1) unde se prevede că şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie. Urmează că, în condiţiile cvorumului minimal, consiliul local nu va putea adopta decât în unanimitate acele hotărâri pentru care legea cere majoritatea absolută. A doua consecinţă care decurge din întrunirea acestui cvorum minimal este ilegalitatea constituirii consiliului local atunci când se impune adoptarea unor hotărâri cu majoritatea calificată[101]. Consilierii sunt "stimulaţi" să participe la şedinţele consiliului local deoarece altminteri prima absenţă nemotivată echivalează cu neacordarea indemnizaţiei de şedinţă, a doua poate aduce în plus şi vreo sancţiune pronunţată în temeiul şi condiţiile regulamentului de funcţionare a consiliului local iar a treia atrage deja încetarea de drept a mandatului şi validarea locului supleantului[102].

Un scurt examen de drept comparat relevă chestiuni interesante în această materie şi reprezintă un izvor de inspiraţie pentru chestiunile nereglemenate. Asemănător legislaţiei noastre, art. 90 din Legea comunală din 1989 a Belgiei, prevede că organul deliberativ local nu poate adopta hotărâri dacă majoritatea membrilor în funcţie nu este prezentă. Dacă adunarea a fost convocată de două ori fără a se fi întrunit în numărul cerut de lege, ea va putea, după o nouă şi ultimă convocare, să delibereze asupra problemelor puse pentru a treia oară pe ordinea de zi, oricare ar fi numărul membrilor prezenţi. În cazul celei de a treia reuniuni, dacă problemele de pe ordinea de zi se găsesc pe agenda de discuţii unele pentru a treia oară iar altele doar pentru prima dată, cele puse pe ordinea de zi doar pentru prima dată nu pot fi dezbătute dacă nu este întrunită majoritatea consilierilor în funcţie[103]. Pe marginea acestui text legal, doctrina belgiană a formulat două observaţii interesante.

În primul rând, pentru determinarea consilierilor în funcţie, intră în calcul membrii demisionari ai căror supleanţi nu au fost încă validaţi şi sunt eliminaţi cei decedaţi, cei decăzuţi din funcţie datorită faptului că nu mai întrunesc condiţiile de eligibilitate precum şi cei care n-au fost încă validaţi.

În al doilea rând, consiliul comunal se întruneşte valabil oricare ar fi numărul de consilieri comunali prezenţi atunci când nu se pune problema adoptării unei hotărâri (rezoluţii), cum ar fi, de pildă, întrunirea pentru a asista la depunerea jurământului, când această solemnitate nu este acompaniată de votul cu privire la competenţa persoanelor chemate să depună jurământul[104].

b) Majoritatea

Majoritatea cerută pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi necesare pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie[105]. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi simplă, absolută sau calificată[106].

Regula în materia adoptării hotărârilor consiliilor locale o reprezintă majoritatea simplă iar majoritatea absolută şi cea calificată reprezintă excepţii de la acest principiu.

Prin majoritatea simplă sau relativă se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor prezenţi ai organului colegial, cu alte cuvinte, majoritatea simplă se realizează atunci când în favoarea adoptării unei măsuri votează mai mulţi decât împotriva ei[107]. Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea 215/2001 "în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate".

Majoritatea absolută presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului în favoarea măsurii propuse. Se pare că domeniul financiar reprezintă câmpul de aplicare predilect al acestei formalităţi: "hotărârile privind bugetul local, precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie" (art. 46 alin. (3) din Legea 215/2001). În dreptul portughez, în cazul hotărârilor care se adoptă cu majoritate absolută iar aceasta nu este întrunită, se procedează de îndată la o nouă votare şi dacă se repetă rezultatul, se amână dezbaterea problemei pentru şedinţa următoare în care majoritatea simplă va fi suficientă pentru adoptare (art. 25 pct. 2 din Codul de procedură administrativă).

Prin majoritate calificată se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul a două treimi (sau eventual a trei pătrimi) din numărul membrilor ce compun organul colegial[108]. Un alt alineat (de această dată, alin. (2) ) al art. 64 din Legea administraţiei publice locale, enumeră situaţiile în care hotărârile consiliului local trebuie să fie adoptate cu o majoritate calificată de două treimi: "hotărârea privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine".

O chestiune importantă în materia formalităţilor concomitente adoptării hotărârilor consiliului local o reprezintă distincţia între majoritate şi cvorum. Cele două nu se confundă întrucât cvorumul se referă la numărul de membrii necesar pentru ca un organ colegial să fie întrunit în mod valabil iar majoritatea se referă la numărul de membri necesari pentru ca un act să fie adoptat în mod valabil[109]. De regulă, majoritatea este mai mare decât cvorumul.

După părerea noastră, în legătură cu stabilirea cvorumului şi a majorităţii se poate pune şi problema conflictului de interese. Potrivit art. 47 din Legea 215/2001 "nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Hotărârile consiliului local adoptate cu încălcarea acestei dispoziţii sunt nule de drept. După cum subtil s-a remarcat, legea sancţionează influenţa pe care consilierul ar putea-o avea asupra colegilor săi şi nu numai avantajul numeric de care acesta ar putea beneficia, fiind astfel vorba mai degrabă de o nulitate de formă decât de una de fond[110]. Într-o altă opinie, emisă sub imperiul vechii reglementări şi în spiritul concepţiei moderne asupra nulităţii, "simpla prezenţă şi chiar participarea consilierului la deliberări şi adoptarea hotărârii consiliului local din care face parte, nu va conduce automat la aplicarea sancţiunii nulităţii deoarece trebuie să avem în vedere ideea de nulitate remediu care presupune analiza numărului de voturi exprimate, a faptului dacă votul celui în cauză a determinat adoptarea hotărârii sau dacă nu cumva şi cu votul împotrivă, hotărârea îndeplinea condiţia majorităţii necesare pentru a fi adoptată"[111]. În ceea ce ne priveşte, fără a nega justeţea în teorie a celei de a doua opinii, trebuie să evidenţiem faptul că în practică lucrurile se prezintă mai nuanţat. Simpla prezenţă în sala de şedinţă a consilierului "implicat", ţinând cont de colegialitatea consiliului local, nu îi va lăsa indiferenţi pe ceilalţi membri ai acestui organ dacă am ţine cont de anumite raporturi care iau naştere în cadrul unui colectiv determinat. Participarea consilierului aflat in conflict de interese deturnează obiectul şedinţei consiliului local de la scopul său legal la contabilizarea a două tabere: cei care sunt de partea "interesatului" şi cei împotrivă. Urmează că o anumită tensiune, neproductivă, va constitui fundalul, atmosfera dezbaterilor şi deliberării; colegii neutrii vor avea o reţinere în a vota liber, o constrângere de natură morală în privinţa modului de exprimarea a votului. Absenţa de la dezbateri a celui aflat în conflict de interese este de natură să detensioneze şi să garanteze exprimarea liberă a voinţei tuturor membrilor consiliului local. Ţinând cont de aceste aspecte de natură practică, ni se pare mai raţională interpretarea realizată în cadrul primei opinii şi înţelegem să ne raliem la aceasta.

 IV. 3. Formalităţi procedurale posterioare adoptării hotărârilor

În acest context ne vom referi la aprobarea hotarărilor consiliilor locale (a) şi vom face câteva referiri şi cu privire la aducerea la cunoştinţă a acestora (b).

a) Aprobarea

Menţionăm că aprobarea ca operaţiune material-tehnică nu intervine ca atare în procesul de adoptare a hotărârilor consiliului local însă art. 38 din Legea nr. 215/2001 care reglementează atribuţiile consiliului local precizează de multe ori că adunarea deliberativă "aprobă" câte ceva. Ne propunem să aflăm care este semnificaţia acestor aprobări. Discutăm despre următoarele atribuţii reglementate la alin. 2 astfel: potrivit lit. "b", consiliul local aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului; lit "c" - avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială, de organizare şi amenajare a teritoriului, documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală şi de cooperare transfrontalieră, în condiţiile legii; lit "d"-aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; lit "e"-aprobă, la propunerea primarului, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local; lit "k"-analizează şi aprobă, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi finaciare necesare în vederea realizării acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare împotriva inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase; lit. "m"-aprobă, în limitele competenţelor sale, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local; în sfârşit, lit. "s"-aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale.

Prin aprobare se înţelege în general "manifestarea de voinţă a unui organ superior, stabilit de lege, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care, fără această manifestare de voinţă posterioară lui, nu ar produce, potrivit legii, efecte juridice"[112]. Însă se poate afirma că această definiţie nu este general valabilă; în opinia evocată mai sus se arată că în dreptul administrativ se poate distinge trei sensuri ale aprobării: aprobarea propriu - zisă, aprobarea substitutivă şi aprobarea improprie[113].

Aprobările propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhice inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. Neadăugând nimic la efectele juridice ale actului aprobat care este perfect din punct de vedere juridic încă din momentul emiterii lui, aprobarea este o formă procedurală prin care organul superior, în exercitarea dreptului sau de control, constată că nu există nici o piedică ca el să fie executat[114].

Aprobările substitutive sunt acele aprobări care sunt "emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat care acţionează într-un anumit domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de competenţa organului supraordonat"[115].

Aprobările "improprii" se referă la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat. În acest aceste cazuri, nu putem vorbi despre veritabile aprobări deoarece organul competent nu se pronunţă asupra unui act administrativ prealabil, ci se mărgineşte să emită, pe baza cererii celui interesat, un act de autorizare a unei anumite activităţi. Aprobarea unei cereri constituie un act administrativ în sine, constituind izvorul drepturilor şi obligaţiilor unei persoane. Ca atare, actul de aprobare constituie o singură manifestare de voinţă şi, în această ipoteză, nu putem vorbi despre existenţa unui act administrativ complex[116].

Apreciem că sensul noţiunii de "aprobare" utilizată de legiutor în cuprinsul art. 38 este acela de aprobare improprie deoarece practic consiliul local este cel care decide în aceste chestiuni[117], actul de aprobare având natura juridică a unui veritabil act adiministrativ.

b) Aducerea la cunoştinţă

În general, aducerea la cunoştinţă a actelor administrative reprezintă "operaţiunea prin care are loc înştiinţarea subiectelor cu privire la existenţa şi conţinutul actului juridic"[118]. Ea se realizează prin comunicare (notificare) şi publicare, două formalităţi necesare pentru ca actul administrativ să producă efecte juridice în raport cu destinatarii săi.

 Comunicarea şi publicarea hotărârilor consiliului local marchează momentul intrării în vigoare a acestora. Însă o hotărâre există în mod valabil încă din momentul emiterii sale, din momentul în care aceasta a fost semnată de către autorul său. Absenţa publicităţii este lipsită de efecte asupra validităţii hotărârii, validitate care se apreciază în momentul emiterii acesteia. Dacă hotărârea există valabil încă din momentul semnării de către consiliul local, ea nu este opozabilă destinatarilor decât dacă face obiectul unei măsuri de publicitate adecvate[119].

"Naşterea" unei hotărâri de consiliu local presupune aşadar parcurgerea mai multor stadii. Putem vorbi, mai întâi de un simplu proiect până în momentul semnării sale. Din momentul emiterii sale, actul este complet, este valid ca act juridic însă imperfect întrucât nu poate produce efecte juridice în raport cu destinatarii săi. În fine, din momentul publicării sau comunicării sale, hotărîrea dobândeşte caracter obligatoriu, producându-şi pe deplin efectele[120].

Putem deci să concluzionăm că publicarea şi comunicarea nu reprezintă condiţii de existenţă a hotărârilor consiliului local ci de eficacitate a acestora. Potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001, hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii la cunoştinţă publică, adică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, iar cele individuale, de la data comunicării.

În legătură cu publicitatea hotărârilor consiliilor locale, mai pot fi făcute unele observaţii în legătură cu modalităţile concrete de realizare a acesteia în practică. Dacă în privinţa comunicării nu se ridică probleme deosebite, modalitatea de publicare a hotărârilor normative rămâne la alegerea organului colegial şi poate îmbrăca forme dintre cele mai variate: publicarea în Monitorul Oficial al judeţului, afişarea la sediul consiliului local sau în alte locuri special amenajate, cu avizier, sau pe clădirile unor agenţi economici, cu acordul acestora[121]. În literatura de specialitate[122] s-a propus înfiinţarea de către consiliile locale orăşeneşti şi municipale a unor publicaţii periodice pentru aducerea la cunoştinţă publică a propriilor hotărâri în paralel cu afişarea acestora pentru a se contracara dificultăţile de natură financiară apărute în legătură cu imprimarea sau difuzarea în presă a acestor hotărâri. De salutat în acest context, apariţia în luna octombrie 2005 a primului număr al « Jurnalului municipal », publicaţie lunară editată de Primăria şi Consiliul Local Cluj-Napoca, pildă de urmat şi pentru alte organe similare din ţară.

Legea comunală din Belgia prevede în art. 112 că actele consiliului local vor fi publicate prin intermediul unui afiş în care se va indica obiectul reglementării, data actului şi, dacă este cazul, decizia autorităţii de tutelă precum şi locul sau locurile unde textul integral al actului poate fi consultat de către public[123].

De remarcat că potrivit Proiectului de cod de procedură administrativă, "modalitatea de aducere la cunoştinţă se precizează în conţinutul actului administrativ şi în registrul de evidenţă al acestora"(art. 94 alin. 3) iar "actele administrative sunt obligatorii pentru autorul acestora din momentul emiterii/adoptării lor legale"(art. 94 alin. 4).

V. Observaţii concluzive

Activitatea consiliilor locale, în calitatea lor de autorităţi locale deliberative, se concretizează în emiterea de hotărâri. Natura juridică a acestor hotărâri este aceea de acte administrative deoarece prin adoptarea lor consiliile locale îşi exercită atribuţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale sau în alte legi. Activitatea de adopare a hotărârilor este una complexă pe parcursul căreia intervin numeroase operaţiuni material-tehnice care au menirea să atragă în procesul legislativ local structuri interne formate din specialişti pentru ca adunarea deliberativă să decidă în cunoştinţă de cauză şi sub "pecetea" legalităţii. Totodată, procedura de adoptare a hotărârilor consiliului local ţine cont de natura colegială a acestuia ceea ce presupune îndeplinirea unor formalităţi specifice cum ar fi convocarea, ordinea de zi, cvorumul sau majoritatea necesară adoptării hotărârilor.

Membrii consiliului local reprezintă un organ reprezentativ pentru populaţia din comuna sau oraşul care i-a ales şi de aceea trebuie să răspundă intereselor comunităţilor respective. Consilierii trebuie să desfăşoare o activitate eficientă, materializată în acte administrative elaborate pe baza operaţiunilor material-tehnice prevăzute de lege în scopul prevăzut de aceasta şi nu într-unul şicanator, care să tulbure normala desfăşurare a activităţii consiliului local.

 

 

[1] Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările ulterioare.

[2] Anton Trăilescu, „Formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi posterioare hotărârilor consiliilor locale şi consecinţele nerespectării lor" în Dreptul, nr. 1/1995, pp. 38- 45.

[3] Este vorba de Legea nr. 69/1991, publicată în forma iniţială în M. Of. nr. 238 din 28 noiembrie 1991 şi republicată în M. Of. Nr. 76 din 13 aprilie 1996.

[4] Deocamdată, prevederile art. 120, alin. 3 şi- au găsit aplicarea doar la nivelul municipiului Bucureşti, capitala României, unde există, pe lângă Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale celor 6 sectoare. ( art. 94- 95 din Legea nr. 215/2001).

[5] Ovidiu Podaru, Legea administraţiei publice locale comentată, Ed. Sfera Juridică, Cluj- Napoca, 2004, pp. 15- 16.

[6] Ion Vida apud V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico- administrative, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002,p. 373.

[7] Ov. Podaru, op. cit., p. 42.

[8] De menţionat că nu întotdeauna în dreptul nostru consilierii locali au fost aleşi. De exemplu, potrivit legilor de organizare administrativ- teritorială din 1925, 1929 şi 1936 date în aplicarea Constituţiei din 1923, consiliul comunal era format din membrii aleşi şi membrii de drept. A se vedea, Ilie Iovănaş, Andrei Balogh, Rodica Narcisa Petrescu, Organizarea şi funcţionarea organelor locale ale puterii şi administraţiei de stat , Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1979, p. IX.

[9] De aceea, unica autoritate competentă să prelungească mandatul consiliilor locale este Parlamentul României.În acest sens, a se vedea Octav Cozmâncă, Mircea Preda, Legea administraţiei publice locale, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 78.

[10] În doctrină s- a făcut observaţia că în caz de război, prin lege organică, se vor prelungi mandatele tuturor consiliilor locale din România, în timp ce în caz de catastrofă se va putea prelungi mandatul numai a unora dintre consilii, adică a celor din unităţile administrativ- teritoriale afectate direct de o calamitate naturală. A se vedea, Ov. Podaru, op. cit., p. 92; O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 79.

 [11] André de Laubadère, Jean- Claude Venezia, Yves Gaudemet, Manuel de droit administratif, LGDJ, Paris, 1992, p.210.

[12] Ov. Podaru, op. cit., p. 84; O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 63.

[13] O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 64.

[14] Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Ed. Servo- Sat, Arad, 1997, p. 10 şi urm.

[15] Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj- Napoca, 1970, p. 78.

[16] Gheorghe Cornea, Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în Ucraina -Cu privire specială la regiunea Cernăuţi- Teză de doctorat, Cluj- Napoca, 2002, p. 62.

[17] R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004, p. 178.

[18] Otto Mayer, Deutsches Verwaltungs recht Dunker & Humblot, Leipzig, 1895 apud Raul Bocanegra Sierra Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas Editiones, Madrid, 2004, p.23.

[19] Marin Văraru, Manual de drept administrativ în concordanţă cu noua Constituţiune, cu legea de unificare administrativă din 1925, etc. Imprimeria Statului, Chişinău, 1925, p.125.

[20] Constantin Rarincescu, „Contenciosul administrativ roman"în Revista de Drept Public, nr. 4/1926, p.470.

[21] Ilie Iovănaş, op. cit., p.21.

[22] Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001, p.251. Într- o altă formulare, mai puţin sintetică, actul administrativ este „acea formă juridică de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organe de stat sau, în baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea unilaterală de voinţă a acestora, într- un regim juridic administrativ, tipic sau atipic" (Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p.24, nota 1).

[23] Jean - Michel Forges, Droit administratif, PUF, Paris, 1998, p.23.

[24] André de Laubadere, Jean- Claude Venezia, Yves Goudement, op. cit., p.242.

[25] Luis Morell Ocaña, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Aranzadi Editorial, Pamplona, 1997, p.185.

[26] Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

[27] Dana Apostol Tofan, „Modificările esenţiale aduse instituţiei contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (I) ", Curierul judiciar, nr. 3/2005, p. 93. Astfel, se apreciază că legat de posibilitatea atacării unui act administrativ normativ, noua lege a rezolvat o serie de chestiuni ignorate de Legea nr. 29/1990 care deşi nu făcea diferenţiere între actele administrative normative şi cele individuale, procedural se raporta doar la actul administrativ individual.

[28] T. Drăganu, „Câteva reflecţii pe marginea unui recent proiect de Lege a contenciosului administrativ", Revista de Drept Public, nr. 3/2004, pp. 60- 61. Pornind de la adagiul omnis definitio periculosa est, autorul critică includerea unor contracte administrative în cadrul noţiunii de act administrativ deoarece obiectul acestora se realizează în prezent şi prin intermediul unor contracte de drept privat.

[29] La o abordare riguroasă, ţinând cont că una dintre trăsăturile specifice ale actului administrativ este unilateralitatea, expresia „act administrativ unilateral" este pleonastică.

[30] Deşi, în principiu, contractul de asociere in participaţiune - desfăşurarea de către mai multe societăţi comerciale a unor activităţi economice în comun- reprezintă un contract comercial, pot fi imaginate ipoteze cand acesta capătă valenţe de drept public, fiind un contract administrativ. Astfel, ne vom afla în prezenţa unui contract administrativ atunci când una dintre părţi este o autoritate publică (cum ar fi consiliul local acţionând în virtutea prevederilor art. 38 alin. 2, lit „x" ale Legii nr. 215/2001, adică asociindu- se cu persoane juridice române sau străine în vederea finanţării sau realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau prioecte de interes comun), obiectul contractului constă în realizarea unui interes public (de exemplu, construirea unor parcări supraterane sau subterane) iar unele clauze ale contractului au un regim exorbitant (fiind impuse în temeiul puterii publice) ori convenţia poate fi modificat sau reziliat unilateral de către autoritatea publică. In concreto, Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local (publicată în M. Of. nr. 648 din 38.08.2002) prevede posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi a operatorilor care sunt furnizori sau prestatori de servicii de administrare a domeniului public şi privat de a se asocia între ele sau între ei sau cu terţe persoane juridice, române sau străine, în vederea realizării sau a exploatării în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar- urbane. Pentru detalii, a se vedea D.- C. Dragoş, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004, pp. 189- 191.

[31] Contractul de grant reprezintă convenţia încheiată de Fondul Român de Dezvoltare Regională (instituţie reglementată de Legea nr. 129/1998, publicată în M. Of. nr. 238 din 30.06.1998) cu reprezentanţii grupurilor de comunităţi sărace, grupurilor dezavantajate şi grupurilor productive provenind din comunităţi sărace -aşa cum aceste categorii de beneficiari sunt definite în legea evocată mai sus- în baza unui proiect întocmit de către aceştia, prin care Fondul transmite beneficiarilor, cu titlu gratuit, sume de bani. Utilizarea sumelor acordate se face exclusiv în vederea executării proiectelor aprobate, în caz contrar producându- se desfiinţarea contractului, fără intervenţia instanţei. Pe cale de consecinţă, Fondul va constata abaterile, va stabili dacă sunt îndeplinite condiţiile pentru desfacerea contractului şi prin act administrativ va dispune desfiinţarea convenţiei, trăsături specifice unei clauze exorbitante. Natura administrativă a contractului de grant este întărită de posibilitatea rezilierii contractului de către Fond, fără intervenţia instanţei, dacă în cursul executării contractului de grant se constată încălcări ale obligaţiilor contractuale sau ale prevederilor Legii nr. 129/1998. Pentru dezvoltări, a se vedea D.- C. Dragoş, op. cit., pp. 192- 193.

[32] Publicat în Revista de Drept Public, nr. 4/2004, pp. 26- 54.

[33] A se vizita www. cne.pt

[34] Pentru detalii, www. bmi. bund.de.

[35] Adică ceea ce în doctrina franceză se cheamă privilegiul prealabilului. În acest sens a se vedea J.M. Forges, op. cit., p. 23.

[36] R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001,pp.251- 256.

[37] Antonie Iorgovan, op. cit., pp.27- 37. Trebuie însă să adăugăm că în prezent procedura contenciosului administrativ este reglementată prin legea 554/2004. În viziunea lui I. Iovănaş (op. cit., pp.9- 20), trăsăturile actului administrativ constau în faptul că : a) sunt acte juridice; b) sunt manifetări unilaterale de voinţă de putere; c) sunt obligatorii; d) prin ele se organizează şi se execută în concret legile şi celelalte acte normative; e) sunt executorii.

[38] A. Iorgovan op. cit., p.25.

[39] În acest sens, a se vedea, T. Drăganu, Actele de drept administrativ,Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.120; I. Iovănaş, op. cit, pp.35- 51; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001, p.262 şi urm.

[40] Georges Berlia, „Le vice de forme el le contrôle de la légalité des actes administratifs", Revue de Droit Public, nr. 1/1940, p.370.

[41] O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 87.

[42] René Hostiou, Procédure et Formes de l'acte adm. unilatéral en droit français, L.G.D.J., Paris, p. 13. Autorul foloseşte criteriul pe care l- am prezentat mai sus pentru a distinge între forme şi formalităţi. Apreciem că noţiunea „formalităţi" se referă în esenţă la procedură deoarece în alte părţi ale studiului său, autorul opune formelor procedura. În acelaşi sens, pentru dreptul spaniol, a se vedea R. Bocanegra Sierra, op.cit., p. 77.

[43] André Calogeropoulos, Le contrôle de la légalité externe des acts administratifs unilatéraux, L.G.D.J., Paris, 1983, p. 268.

[44] T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 121. În acelaşi sens, a se vedea M. Preda, Autorităţile administraţiei publice - Sistemul constituţional român - , Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 510.

[45] Aici se includ, după părerea noastră, şi contrasemnăturile, dacă este cazul.

[46] Publicată în M. Of. nr. 139 din 31 martie 2000 şi republicată în M. Of. nr. 777 din 25 august 2004.

[47] V.I.Prisăcaru, Actele şi faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, pp. 87- 88.

[48] Idem.

[49] A. Calogeropoulos, op.cit., p.277.

[50] Idem.

[51] A. Iorgovan, op.cit., p.53.

[52] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 100.

[53] Alte legislaţii au încredinţat importanta atribuţie a semnării unui organ din afara autorităţii colegiale. Este cazul, spre pildă, al Ucrainei unde hotărârile consiliilor săteşti, de orăşel şi orăşeneşti se semnează, în principiu, de către primar şi doar în anumite cazuri prevăzute de lege, de către secretarul acestor consilii sau de către un deputat al consiliului respectiv (Gh. Cornea, op. cit., p. 66).

[54] R. Hostiou, op. cit., p. 19.

[55] A. Calogeropoulos, op. cit., p. 76.

[56] I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Risoprint, Cluj- Napoca, 1999, p. 131.

[57] Anton Trăilescu, op. cit., pp. 43- 44.

[58] Ov. Podaru, op. cit., p. 109.

[59] Revista Generală de Administraţie, nr. 9 din 1 august 1904, p. 339.

[60] Idem.

[61] D.- C. Dragos, "Principalele elemente de noutate ale Legii 215/2001 a administraţiei publice locale", Dreptul nr. 10/2001, p. 16.

[62] Ov. Podaru, op. cit., p. 110.

[63] Revista Generală de Administraţie, op. cit., p. 340.

[64] Victor de Tollenaire apud Pierre Lambert (coordonator), Manuel de droit communal, Editions Nemesis a.s.b.l., Bruxelles, 1992, p. 152.

[65] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 109.

[66] A. Trăilescu, op. cit., p. 43.

[67] În doctrină s- a apreciat pe marginea acestei reglementări că „motivarea este obligatorie numai în procesul de elaborare a actelor normative, nu şi la adoptarea acestora". (Laura Moroiu, „Motivarea actelor normative în dreptul român şi în cel comunitar european", Dreptul, nr. 6/2005, p. 212). Deşi formularea nu este poate prea fericită, putem reţine că de regulă motivarea nu reprezintă o parte componentă a actului normativ.

[68] În dreptul comunitar, regula o reprezintă motivarea actelor legislative şi a celor administrative comunitare. Art. 190 (renumerotat art. 253 după Tratatul de la Amsterdam) din Tratatul CE prevede că „Regulamentele, directivele şi deciziile adoptate împreună de Parlamentul European şi Consiliu, precum şi cele adoptate de Consiliu sau de Comisie trebuie să fie motivate şi să se refere la orice propunere sau aviz cerut obligatoriu în executarea prezentului tratat". Pentru detalii, a se vedea Gyula Fábián, Drept instituţional comunitar, Ed. Sfera juridică, Cluj- Napoca, 2004, p. 365; L. Moroiu, op. cit., pp. 215- 216.

[69] Publicată în M. Of. nr. 90 din 02.02. 2002.

[70] Codul de procedură administrativă al Portugaliei (www. cne. pt).

[71] Art. 6 din Proiectul de Cod de procedură administrativă al României.

[72] M. Preda, op. cit., p. 509.

[73] În doctrină s- a exprimat opinia că şi o treime din numărul consilierilor poate să convoace o şedinţă ordinară deoarece altfel am fi obligaţi să admitem o subordonare mascată a consiliului local faţă primar deoarece organul colegial ar depinde în funcţionarea sa de executivul local, stând exclusiv la cheremul acestuia pentru a se putea reuni (Ov. Podaru, op. cit., p. 94). Deşi suntem de acord cu această concepţie nu putem să nu amintim că textul legal (art. 40 alin. 1) vorbeşte doar despre primar ca initţiator al convocării, fără a se exprima totuşi în termeni exclusivişti de genul „ la convocarea numai a primarului".

[74] M. Preda, op. cit., p. 506.

[75] E. Popa, op. cit., p. 87.

[76] Ov. Podaru, op. cit., p. 102.

[77] O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 81.

[78] Ov. Podaru, op. cit., p. 101.

[79] Ibidem.

[80] T. Drăganu, Actele de drept adinistrativ, op. cit., p. 129.

[81] R. Hostiou, op. cit., p. 33.

[82] I. Santai, op. cit., p. 111. Pentru o definiţie asemănătoare a proiectului de act juridic, a se vedea art. 77 al Proiectului de cod de procedură administrativă.

[83] Idem.

[84] A. Trăilescu, op. cit., p. 39.

[85] Publicată în M. Of. nr. 396 din 4 mai 2004.

[86] T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 130.

[87] A. Trăilescu, op. cit., p. 39.

[88] R. N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 169.

[89] E. Popa, op. cit., p. 97.

[90] A. Trăilescu, op. cit., p. 39.

[91] Ibidem, p. 40. Se admite totuşi că „dacă compartimentul de resort a întocmit un raport de specialitate care nu susţine motivat propunerea făcută şi, totuşi, trecându- se peste acest aviz, propunerea devine hotărâtoare, răspunderea pentru eventualele consecinţe prejudiciante ale unei astfel de hotărâri va aparţine iniţiatorului ei". Adoptarea unei hotărâri fără existenţa raportului de specialitate poate atrage şi răspunderea primarului pentru „vina" acceptării înscrierii pe ordinea de zi a unui astfel de proiect de hotărâre (Idem).

[92] R. N.Petrescu, „Răspunderea patrimonială a membrilor organelor consultative din administraţia de stat", Revista Română de Drept, nr. 1/1977, pp. 30- 31.

[93] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 103.

[94] E. Popa, op. cit., p. 98.

[95] M. Preda, op. cit., p. 510.

[96] T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit, p. 126.

[97] În acelaşi sens, a se vedea E. Popa, op. cit., p. 97; Ov. Podaru, op. cit., p. 103.

[98] A. Trăilescu, op. cit., p. 40.

[99] T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 132, n. 1. O definiţie asemănătoare se găseşte în Proiectul de cod de procedură administrativă, mai precis „majoritatea cerută de lege pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial"(art. 79 alin. 1). Totuşi, această definiţie este criticabilă deoarece defineşte cvorumul printr- o altă operaţiune material- tehnică, majoritatea, creând riscul confuziei între cele două.

[100] Decizia nr. 4 din 11 ianuarie 1994 apud V. Vedinaş, op. cit., p. 102.

[101] Ov. Podaru, op. cit, p. 97.

[102] Idem. A se vedea şi Legea nr. 393/2004 cu privire la statutul aleşilor locali, publicată în M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, care prevede la art. 52 alin. 1 că membrii consiliului local nu pot lipsi de la şedinţele acestui organ colegial şi nici de activitatea desfăşurată în cadrul comisiilor de specialitate decât în situaţiile prevăzute de regulamentul de funcţionare.

[103] P. Lambert, op. cit., p. 127.

[104] Ibidem, p. 128.

[105] R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit, 2001, p. 269; V. Vedinaş, op. cit, p. 102.

[106]Într- o opinie minoritară, majoritatea luării unei hotărâri poate fi majoritate simplă sau o majoritate absolută (calificată) (I. Santai, op. cit., p. 126). În ceea ce ne priveşte optăm pentru clasificarea tripartită, în care majoritatea absolută şi majoritatea calificată exprimă conţinuturi diferite.

[107] I. Iovănaş, op. cit, p. 44.

[108] R.N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., 2001p. 269. Proiectul de cod de procedură administrativă defineşte mult mai teoretic majoritatea calificată, arătând că aceasta impune ca „pentru adoptarea actului administrativ să voteze favorabil un anumit număr, legal determinat, din numărul membrilor organului colegial. Acest număr va fi în toate cazurile mai mare decât majoritatea absolută"(art. 81, alin.4).

[109] I. Santai, op. cit., p. 126; A. Iorgovan, op. cit, p. 59; R.N. Petrescu, op. cit, p. 269; A.Trăilescu, op. cit., p. 43.

[110] Ov. Podaru, Legea administraţiei publice locale comentată, op. cit., p. 107.

[111] E. Popa, op. cit., pp. 96- 97.

[112] T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate.., op. cit., p. 97.

[113] T. Drăganu, op. cit., pp. 97- 102.

[114] Ibidem, p. 98.

[115] I. Santai, op.cit., p. 136.

[116] T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate.., op. cit., pp. 101- 102; R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2001, p. 273.

[117] În acest sens, a se vedea Ov. Podaru, op. cit, p. 86 şi urm.

[118] I. Santai, op. cit, p. 140.

[119] In acest sens, a se vedea J- M Forges, op. cit, p. 60. În doctrină s- a opinat că „în privinţa celor care nu le- au cunoscut, hotărârile consiliilor locale sunt suspendate de drept până în momentul comunicării sau aducerii la cunoştinţă publică"(A. Trăilescu, op. cit., p. 44). Deşi ideea este interesantă, considerăm că până la momentul realizării publicităţii nu se poate vorbi despre o suspendare de drept deoarece aceasta presupune că actul ar fi existat anterior însă acesta de- abia începe „să prindă viaţă".

[120] R. Hostiou, op. cit., p. 139. În acelaşi sens, Ov. Podaru, op. cit, p. 112. Dar, în doctrina străină, s- au exprimat şi concepţii în care publicarea este percepută ca un moment al începerii existenţei actului administrativ: "actul nu dobândeşte validitate decât din momentul în care există toate elementele prevăzute de lege pentru emiterea sa. Or, un element indispensabil pentru emiterea sa valabilă este declaraţia de voinţă exprimată prin act (care, s.n. - M.N.) nu poate avea loc decât în modalitatea cerută de lege, adică prin publicare sau notificare, după caz. În lipsa acestei publicări sau notificări, actul administrativ (...) nu este decât un internum al serviciului public şi administraţia se găseşte în imposibilitate nu numai de a- l opune terţilor, dar şi de a- l executa sau a emite în baza lui un alt act" (M. Stassinopoulos, Traité des actes admistratifs apud Ov. Podaru, op. cit., pp. 111- 112).

[121] O. Cozmâncă, M. Preda, op. cit., p. 91.

[122] A. Trăilescu, op. cit., p. 45.

[123] P. Lambert, op. cit., p. 155.

 

« Back