Numărul 1 / 2006

 

 

ROLUL PARLAMENTULUI ÎN STABILIREA CONŢINUTULUI PROIECTELOR DE LEGE ADOPTATE PRIN ANGAJAREA RĂSPUNDERII GUVERNULUI

 

Ion BRAD*

 

Résumé: Le rôle du Parlement dans la détermination du contenu des projets de lois adoptés par l'engagement de la responsabilité du Gouvernement. Lorsque le problème du rôle de Parlement est considéré dans le cadre de la procédure de l'engagement de la responsabilité gouvernementale, une prérogative de celui-ci est analysée en priorité : la possibilité d'adopter une motion de censure. Ce que d'habitude est négligé sont les autres attributions reconnues au Parlement dans le cas où le Gouvernement assume sa responsabilité, c'est-à-dire le droit de proposer des amendements et de réexaminer le projet de loi. Ces prérogatives, succinctement et insuffisamment réglementées, justifient une étude plus attentive car elles confère au Parlement un rôle important dans un domaine apparemment réservé en totalité au Gouvernement: la détermination du contenu des projets de loi adoptés par la procédure de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

 

1. Art. 114 din Constituţia României[1] consacră o procedură extrem de interesantă: procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege[2]. Interesantă din cel puţin două motive. În primul rând datorită faptului că instituie o modalitate specială de adoptare a unui proiect de lege: acesta nu este adoptat printr-un vot direct al Parlamentului asupra sa, după parcurgerea prealabilă a tuturor etapelor procedurii legislative obişnuite, ci este declarat de Constituţie ca fiind adoptat dacă Guvernul îşi asumă răspunderea asupra lui şi dacă Parlamentul nu demite Guvernul printr-o moţiune de cenzură[3]. Aşadar un sistem accelerat de adoptare a legilor care conferă un rol semnificativ Guvernului. În al doilea rând datorită riscurilor care însoţesc conduita celor două autorităţi, Parlamentul şi Guvernul, implicate în derularea acestei proceduri. Asumându-şi răspunderea pentru un anumit proiect de lege Guvernul îşi riscă existenţa, provocând Parlamentul la adoptarea unei moţiuni de cenzură[4] care i-ar fi fatală. Pe de altă parte, adoptarea unei moţiuni de cenzură de către Parlament, pe lângă criza politică pe care o declanşează, deschide calea procedurii de dizolvare a Parlamentului.

Acest articol nu îşi propune o analiză detaliată a procedurii angajării răspunderii Guvernului. Aspectele legate de mecanismul de funcţionare, efectele, raţiunile, oportunitatea, avantajele şi dezavantajele unei asemenea proceduri sunt amplu tratate în literatura de specialitate, atât autohtonă[5], cât şi străină[6]. Obiectivul studiului nostru am dori să se focalizeze asupra unei probleme mai puţin examinate, şi anume aceea a rolului Parlamentului în stabilirea conţinutului proiectelor de lege care au fost adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

2. În aparenţă, singura modalitate aflată la dispoziţia Parlamentului de a influenţa soarta proiectului de lege asupra căruia Guvernul şi-a asumat răspunderea este împiedicarea adoptării acestuia prin votarea unei moţiuni de cenzură[7]. Dacă această moţiune nu a fost adoptată, s-ar părea că Parlamentul trebuie să se resemneze cu ideea că o lege a intrat în vigoare fără nici un fel de aport expres din partea sa. Analiza textelor constituţionale scoate însă la iveală o altă realitate. Astfel, alineatele 3 şi 4 ale art. 114 recunosc Parlamentului câteva atribuţii în legătură cu proiectele de legi adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, înainte ca acestea să intre în vigoare. Cu alte cuvinte, între momentul angajării răspunderii de către Guvern şi momentul intrării în vigoare a proiectului de lege, Parlamentul are la dispoziţie câteva pârghii, în afara moţiunii de cenzură, prin care mai poate influenţa conţinutul respectivului proiect. În acest mod, succesul Guvernului, care, nefiind sancţionat cu o moţiune de cenzură pentru gestul asumării răspunderii, şi-a impus punctul de vedere faţă de Parlament, poate fi atenuat prin prerogativele recunoscute Parlamentului de a se implica în stabilirea formei finale a proiectului de lege. Se creează astfel premisele unei colaborări între Guvern şi Parlament în cadrul procedurii de adoptare a legilor pe calea angajarea răspunderii Guvernului.

În concret, competenţa conferită Parlamentului în privinţa stabilirii conţinutului proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului cuprinde posibilitatea formulării de amendamente la proiectul de lege precum şi posibilitatea reexaminării proiectului în cauză. Întinderea acestor prerogative, eficacitatea lor, problemele practice care apar în exercitarea lor vor constitui în continuare obiectul de analiză al acestui articol.

I. Formularea de amendamente la proiectul de lege (art. 114 alin. 3 din Constituţie)

3. În forma sa iniţială, Constituţia din 1991 nu prevedea posibilitatea formulării de amendamente la proiectul de lege adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului. Legea de revizuire a Constituţiei din 2003[8] a adus însă o completare textului constituţional care reglementa procedura angajării răspunderii Guvernului, singura de altfel[9], prin care se recunoaşte dreptul de a se propune amendamente vizând modificarea sau completarea proiectul de lege respectiv. În consecinţă, textul actual al art. 114 alin. 3 din Constituţie este următorul: „Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern (subl. ns. I. B.), se consideră adoptat..." Din această formulare a normei constituţionale desprindem elementele esenţiale ale prerogativei de amendare a proiectului de lege pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea:

 1. Ea aparţine oricărui parlamentar, deputat sau senator. Deşi nici în art. 114 alin. 3, nici în Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului[10], nu se precizează cine are competenţa formulării amendamentelor, este mai presus de orice îndoială[11] că cei vizaţi sunt parlamentarii[12]. Problema care se ridică este dacă mai pot propune amendamente şi alţi subiecţi din afara Parlamentului, cum ar fi de pildă Guvernul.

 a) În favoarea recunoaşterii dreptului Guvernului de a depune amendamente s-ar putea invoca prevederile existente în Regulamentul Camerei Deputaţilor[13] şi Regulamentul Senatului[14] conform cărora, în cadrul procedurii legislative obişnuite Guvernul poate depune amendamente[15]. Două argumente ni se par decisive împotriva acordării unui asemenea drept Guvernului[16]:

 -sintagma folosită în art. 114 alin. 3 este „amendamentele acceptate de Guvern"; sensul evident al acestei expresii este că propunerea amendamentelor revine unor subiecte exterioare Guvernului, acesta fiind împuternicit doar să le accepte sau să le respingă.

 -având acest drept, Guvernul l-ar putea folosi cu uşurinţă pentru deturnarea procedurii angajării răspunderii; scăpând de moţiunea de cenzură, Guvernul şi-ar putea modifica radical, prin amendamente, proiectul de lege[17]; în acest mod el reuşeşte să evite prezentarea în Parlament a acelor prevederi care, poate, i-ar fi determinat pe parlamentari să opteze pentru adoptarea unei moţiuni de cenzură.

 b) Nu credem că ar putea fi susţinută nici ideea existenţei şi a altor titulari ai dreptului de a formula amendamente în cadrul procedurii angajării Guvernului, precum cetăţenii sau o altă autoritate publică:

 -procedura angajării răspunderii este o procedură care se derulează doar între Guvern şi Parlament; recunoaşterea de atribuţii în cadrul acestei proceduri şi pentru alte autorităţi, în lipsa prevederilor exprese ale Constituţiei, este imposibilă.

 -nici unul dintre Regulamentele Camerelor Parlamentului nu recunosc dreptul de a depune amendamente, în cadrul procedurii legislative ordinare, altor persoane sau autorităţi din afara Parlamentului sau Guvernului; nimic nu justifică o lărgire a acestei sfere în cazul procedurii legislative speciale a angajării răspunderii Guvernului.

Apreciem că o formulare mai precisă a art. 114 alin. 3 din Constituţie în ceea ce priveşte titularii dreptului de a formula amendamente sau cel puţin tranşarea problemei în Regulamentul şedinţelor comune, ar fi binevenită.

 2. Vizează modificarea sau completarea proiectului de lege. Remarcăm faptul că orice completare a proiectului de lege presupune automat şi modificarea lui. Utilizarea doar a expresiei „proiectul de lege, modificat cu amendamentele acceptate de Guvern" ar fi fost nu numai suficientă, dar şi mai riguroasă[18]. Textul constituţional nu instituie nici un fel de limitări sub aspectul:

 -conţinutului unui amendament; astfel, amendamentele propuse pot realiza modificarea proiectului de lege prin adăugarea, modificarea sau suprimarea unor prevederi din cuprinsul acestuia; în plus, amendamentele se pot referi la chestiuni de fond sau de formă.

 -prevederilor care pot fi amendate: oricare dintre prevederile proiectului de lege pot face obiectul unor amendamente.

 -numărului de amendamente care pot fi formulate; oricare dintre titularii dreptului de a depune amendamente poate iniţia un număr nelimitat de amendamente.

 3. Perioada de timp în care pot fi depuse amendamente nu este precizată. Bineînţeles aceasta nu poate fi cuprinsă decât între momentul angajării răspunderii de către Guvern şi momentul în care proiectul se consideră adoptat şi este trimis Preşedintelui spre promulgare. Problemele apar în momentul când este depusă o moţiune de cenzură. Ceea ce rămâne de stabilit în acest caz este raportul dintre momentul depunerii amendamentelor, a acceptării lor de către Guvern şi momentul deciziei Parlamentului asupra moţiunii de cenzură. Trei soluţii se pot imagina:

 a) Parlamentarii depun amendamentele şi Guvernul se pronunţă asupra lor înainte de votarea moţiunii de cenzură. Aceasta a fost soluţia la care s-a apelat în cele două situaţii concrete[19] de aplicare a procedurii angajării Guvernului de după revizuirea Constituţiei din 2003. În această variantă Guvernul, dorind să evite depunerea sau adoptarea unei moţiuni de cenzură, va fi mult mai receptiv la amendamentele venite din Parlament. Aceasta înseamnă, în acelaşi timp, un mare avantaj pentru Parlament, ale cărui amendamente vor fi receptate în viitorul act normativ, dar şi un dezavantaj pentru Guvern care se poate vedea nevoit să facă unele concesii în privinţa conţinutului unui proiect de lege[20] important pentru realizarea programului său politic.

 b) Parlamentarii depun amendamentele înainte de dezbaterea moţiunii de cenzură, dar Guvernul se pronunţă asupra lor numai după respingerea moţiunii de cenzură[21]. Nimic nu împiedică Guvernul ca, din considerente proprii, să amâne pronunţarea asupra amendamentelor până după votarea şi respingerea moţiunii de cenzură.

 c) Parlamentarii depun amendamentele şi Guvernul se pronunţă asupra lor numai după respingerea moţiunii de cenzură. Considerăm că aceasta este soluţia cea mai firească, întrucât:

 -numai după aflarea deznodământului moţiunii de cenzură au sens dezbaterile asupra eventualelor amendamente la proiectul de lege; munca parlamentarilor de a formula amendamente şi a Guvernului de a le analiza se poate dovedi complet inutilă dacă moţiunea de cenzură este adoptată.

 -Guvernul nu va mai trebui să decidă sub presiune asupra amendamentelor venite dinspre Parlament; moţiunea de cenzură fiind respinsă iar sprijinul parlamentar reconfirmat, Guvernul va avea libertatea de a se recepta dintre amendamentele propuse doar pe acelea care cu adevărat reprezintă o îmbunătăţire a propriului proiect; eficienţa acestui instrument constituţional pus la dispoziţia Guvernului pentru realizarea programului său de guvernare rămâne astfel nealterată.

 -însăşi redactarea art. 114 al Constituţiei pare să sugereze această succesiune a evenimentelor: art. 114 alin. 1 - Guvernul îşi angajează răspunderea; art. 114 alin.2 -Parlamentul poate adopta o moţiune de cenzură ca răspuns la gestul Guvernului de a-şi fi angajat răspunderea; art. 114 alin. 3 - efectele neadoptării unei moţiuni de cenzură: proiectul de lege se consideră adoptat, forma finală a acestuia cuprinzând amendamentele acceptate de Guvern.

 Considerăm că în lipsa precizărilor clare ale Constituţiei, până la o eventuală clarificare adusă prin Regulamentele celor două camere, se poate opta pentru oricare dintre aceste variante. Rămâne la latitudinea Parlamentului şi a Guvernului să decidă asupra modului în care vor colabora în această problemă.

 4. Amendamentele trebuie să fie acceptate[22] de Guvern. Situaţia este ciudată, deoarece cel care decide definitiv asupra amendamentelor depuse la proiectul de lege este Guvernul, deşi aceste amendamente sunt formulate de parlamentari iar, în final, proiectul respectiv va fi considerat ca fiind adoptat de Parlament. Totuşi soluţia este în deplină consonanţă cu filozofia procedurii angajării răspunderii Guvernului, conform căreia, asumându-şi riscul suprem, Guvernul dobândeşte prerogativa de a-şi impune propriul punct de vedere. O prevedere contrară, potrivit căreia Parlamentul ar putea amenda fără restricţii proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea, ar fi însemnat o diminuare aproape completă a eficienţei procedurii angajării răspunderii Guvernului.

Aspectele legate de raporturile existente între propunerea şi acceptarea amendamentelor le-am precizat mai sus. În lipsa unor prevederi specifice ale Constituţiei, considerăm că această acceptare trebuie să fie întotdeauna expresă[23].

Aşadar prerogativa de a formula amendamente la proiectul de lege pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea nu conferă Parlamentului un rol decisiv în stabilirea formei finale a respectivului proiect. Totuşi acest rol există şi el trebuie precizat, căci în măsura în care Guvernul acceptă amendamentele parlamentarilor, acestea vor fi inserate în cuprinsul viitorului act normativ.

4. În legătură cu exercitarea acestei atribuţii a parlamentarilor am dori să mai semnalăm, pe lângă aspectele deja subliniate, câteva probleme procedurale care se ivesc în momentul exercitării ei concrete. Astfel, procedura după care vor fi depuse amendamentele parlamentarilor ridică o serie de întrebări, precum:

 a) este obligatoriu ca amendamentele să îmbrace forma scrisă sau sunt acceptate şi amendamentele orale?

 b) care este termenul alocat pentru depunerea amendamentelor? Ţinând cont de practica Guvernului de a-şi angaja răspunderea asupra unor pachete de legi având dimensiuni foarte mari, considerăm că trebuie alocat un timp suficient parlamentarilor în vederea formulării amendamentelor[24].

 c) unde se depun amendamentele parlamentarilor? Opţiunile ar fi cel puţin următoarele: Birourile permanente reunite ale celor două Camere, Biroul permanent al Camerei din care parlamentarul face parte, secretarul general al Camerei de care aparţine parlamentarul sau direct la Guvern, fără nici un alt intermediar. Fără îndoială că şi acest aspect procedural se cere a fi precis determinat.

 d) există examinare şi dezbatere în şedinţa comună a celor două Camere asupra proiectului de lege pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea? Deşi în vechea reglementare a procedurii angajării răspunderii Guvernului o asemenea examinare nu îşi avea sensul, totuşi, după introducerea posibilităţii formulării amendamentelor asupra proiectului de lege respectiv, doctrina de specialitate a remarcat utilitatea unei asemenea dezbateri[25], chiar dacă ea nu se va finaliza, precum în procedura legislativă obişnuită, cu un vot al parlamentarilor care să hotărască forma finală a proiectului de lege. Aspectele legate de modul de desfăşurare a unor asemenea dezbateri rămân totuşi a fi stabilite prin Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.

 e) există dezbatere şi vot în Parlament asupra amendamentelor formulate? Răspunsul nu poate fi decât negativ[26], pentru motivul principal că este complet inutil: dreptul de a decide asupra amendamentelor în această situaţie este conferit de Constituţie Guvernului. Totuşi s-ar putea susţine că acest vot nu este complet lipsit de semnificaţie, în sensul în care nu pot ajunge la Guvern decât acele amendamente care anterior au fost aprobate de Parlament. Un asemenea punct de vedere ar fi cu totul neîntemeiat, deoarece ar fi o restrângere evidentă a dreptului fiecărui parlamentar de a depune amendamente, restrângere care ar fi trebuit expres precizată de textul constituţional.

Toate aceste probleme prezentate, a căror soluţionare de cele mai multe ori nu poate fi decât dedusă pe cale de interpretare, vin să evidenţieze o dată în plus necesitatea unor clarificări legislative în mod special la nivelul Regulamentelor Camerelor Parlamentului. În prezent, singura prevedere care reglementează direct prerogativa depunerii amendamentelor la proiectele de lege pentru care Guvernul şi-a asumat răspunderea este succinta paranteză de la art. 114 alin. 3 din Constituţie. În contextul utilizării tot mai frecvente a procedurii angajării răspunderii Guvernului[27], utilitatea acestei prerogative parlamentare depinde hotărâtor de modul în care prevederile constituţionale vor fi întregite de normele ulterioare.

II. Reexaminarea proiectului de lege (art. 114 alin. 4 din Constituţie)

5. Chiar dacă proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea se consideră adoptat, conform art. 114 alin. 3 din Constituţie, aceasta nu înseamnă că respectivul proiect va şi intra în vigoare. Mai trebuie parcurse etapele procedurii legislative dintre momentul adoptării unui proiect de lege şi momentul publicării în Monitorul oficial. Aşadar, utilizând cu succes procedura angajării răspunderii, Guvernul nu reuşeşte evitarea în întregime a procedurii legislative obişnuite. Mai rămâne ca proiectul de lege să treacă şi de obstacolul promulgării de către Preşedintele României. Acest obstacol nu este nesemnificativ deoarece înainte de promulgare se poate declanşa procedura de reexaminare a proiectului de lege respectiv de către Parlament.

Textul art. 114 alin. 4 din Constituţie este următorul: „ În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două Camere." După cum se poate observa, această prevedere a Constituţiei, reglementând un aspect procedural propriu procedurii de reexaminare a unui proiect de lege adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului, confirmă indirect ceea ce se putea deduce şi din formularea art. 114 alin. 3, şi anume că un proiect de lege adoptat prin procedura angajării răspunderii Guvernului poate fi supus reexaminării Parlamentului. Analizând atât acest articol, cât şi celelalte norme constituţionale care reglementează procedura reexaminării legii, putem desprinde următoarele trăsături ale prerogativei Parlamentului de a reexamina proiectele de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului:

 1. Reexaminarea legii poate fi declanşată atât de Preşedintele României, cât şi de Curtea Constituţională.

Constituţia României prevede două situaţii în care se poate ajunge la reexaminarea proiectului de lege de către Parlament. Prima este prevăzută de art. 77 alin. 2, iar a doua de art. 147 alin. 2. În primul caz, reexaminarea poate fi cerută Parlamentului direct de către Preşedintele României, înainte de promulgarea legii. Această cerere se poate face o singură dată, iar Preşedintele poate solicita reexaminarea legii respective pentru orice motiv -precum neconstituţionalitatea, inoportunitatea sau pur şi simplu probleme redacţionale[28] - vizând legea în întregime sau doar unele dintre prevederile acesteia. În al doilea caz, totul începe cu sesizarea Curţii Constituţionale, de către subiecţii abilitaţi în acest sens de Constituţie[29], cu o obiecţie de neconstituţionalitate. Această obiecţie vizează o parte sau toate prevederile unei legi care nu a intrat încă în vigoare, deoarece, deşi a fost adoptată de Parlament, nu a fost încă promulgată de Preşedintele României. Dacă obiecţia de neconstituţionalitate este admisă de Curtea Constituţională, atunci Parlamentul trebuie să reexamineze legea pentru a înlătura încălcările dispoziţiilor constituţionale[30].

Art. 114 alin. 4 al Constituţiei face referire doar la reexaminarea legii adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului la cererea Preşedintelui României. Este evident că acest lucru nu poate justifica o interpretare în sensul că succesul procedurii angajării răspunderii conferă Guvernului şi privilegiul de a evita o eventuală reexaminare în Parlament a proiectului de lege, reexaminare declanşată de decizia Curţii Constituţionale de admitere a unor obiecţii vizând proiectul în cauză. Nu există nici o oprelişte în calea sesizării Curţii Constituţionale cu obiecţii privind neconstituţionalitatea proiectului de lege adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului, iar odată admise aceste obiecţii, Parlamentul este obligat să reexamineze proiectul pentru a-l pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Cu alte cuvinte, legile adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului pot să ajungă la Parlament pentru reexaminare fie la cererea expresă a Preşedintelui României, în temeiul art. 77 alin. 2 al Constituţiei, fie în urma admiterii de către Curtea Constituţională a unei obiecţii de neconstituţionalitate privind legea respectivă[31].

 2. Competenţa Parlamentului asupra legii supuse reexaminării este diferenţiată în funcţie de situaţiile care au generat declanşarea acestei proceduri:

 a) Dacă reexaminarea este cerută de Preşedintele României, Parlamentul are o competenţă largă asupra proiectului de lege, întrucât poate să modifice sau nu legea în sensul cerut de Preşedintele României, nefiind obligat să-şi însuşească punctul de vedere al acestuia[32]. Singura limitare constă în faptul că reexaminarea legii de către Parlament trebuie să se restrângă la aspectele precizate în cererea Preşedintelui României. De aceea, competenţa Parlamentului este deplină numai atunci când Preşedintele solicită reexaminarea în întregime a legii. În acest caz, Parlamentul poate modifica unele prevederi ale legii supuse reexaminării sau poate schimba în întregime textul acesteia dându-i un cu totul alt conţinut. Ba mai mult, Parlamentul poate decide să renunţe la a mai adopta legea respectivă[33], anihilând astfel în întregime beneficiul obţinut de Guvern prin angajarea răspunderii sale. Remarcăm rolul decisiv pe care Parlamentului îl are, în această situaţie, asupra întregului conţinut al legii adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului. Deşi legea a fost adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului, forma finală a legii va fi cea stabilită de Parlament. În schimb, dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii numai sub anumite aspecte, competenţa Parlamentului se va restrânge numai la aspectele respective.

 b) Dacă reexaminarea este consecinţa admiterii unei obiecţii de neconstituţionalitate de către Curtea Constituţională, lucrurile se prezintă diferit. Conform art. 147 alin. 2, Parlamentul este obligat atunci când procedează la reexaminarea legii să ţină cont de decizia Curţii Constituţionale. Limitarea Parlamentului în acest caz este dublă. Pe de o parte Parlamentul nu poate reexamina decât acele prevederi declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională[34]. Pe de altă parte, examinând aceste prevederi, Parlamentul trebuie să le modifice în sensul punerii lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Modul în care se va realiza în concret această punere de acord este lăsată la latitudinea Parlamentului, care va trebui să aleagă dintre mai multe soluţii de depăşire a neconstituţionalităţii.

Remarcăm aşadar rolul important şi diferenţiat pe care îl are Parlamentul în stabilirea conţinutului proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, în cazul în care acestea vor fi supuse procedurii reexaminării. Chiar dacă acest rol este mult mai semnificativ în cazul cererii Preşedintelui României de reexaminare în întregime a legii faţă situaţia în care reexaminarea este declanşată de o decizie a Curţii Constituţionale, totuşi Parlamentul dobândeşte în fiecare din aceste situaţii prerogativa de a-şi impune, într-o măsură sau alta, propria opţiune asupra formei finale a respectivului act normativ.

 3. Procedura de reexaminare de către Parlament a legilor adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului prezintă unele aspecte particulare faţă de procedura de reexaminare a legilor adoptate după procedura legislativă obişnuită.

 a) O primă diferenţă este expres reglementată de art. 114 alin. 4 al Constituţiei: dezbaterea legii supusă reexaminării se va face în şedinţa comună a celor două Camere. Este o precizare logică, având în vedere că procedura angajării Guvernului se derulează la rândul ei în plenul Parlamentului. În plus, există cel puţin două argumente care susţin această soluţie procedurală:

 -asigurarea celerităţii procedurii de reexaminare; o reexaminare succesivă a legii în ambele Camere ar fi condus fără îndoială la întârzierea intrării în vigoare a legii, întârziere incompatibilă cu natura de procedură legislativă accelerată pe care o are procedura angajării răspunderii Guvernului.

 -după revizuirea Constituţiei, prevederea cuprinsă la art. 114 alin. 4 are şi o altă justificare. Dacă reexaminarea s-ar derula separat în cele două Camere, ar însemna că una dintre ele, conform art. 75 al Constituţiei revizuite, să ajungă Cameră decizională[35] cu privire la legea în cauză. Cu alte cuvinte, rolul hotărâtor în stabilirea conţinutului legii după reexaminare să revină exclusiv uneia dintre Camere. Astfel, prin precizarea că reexaminarea legii se face în şedinţa comună a celor două Camere se evită excluderea uneia dintre Camere din procesul decizional.

În legătură cu formularea art. 114 alin. 4 din Constituţie s-a ridicat şi întrebarea dacă reexaminarea legii se face în şedinţă comună indiferent de modul în care a fost declanşată această procedură. Discuţia este generată de faptul că art. 114 alin. 4 face referire expresă numai la situaţia în care reexaminarea a fost cerută de Preşedintele României, fără să menţioneze nimic despre ce se întâmplă în cazul reexaminării legii ca urmare a unei decizii a Curţii Constituţionale. Din acest motiv, s-a considerat în doctrină că reexaminarea legii în acest caz trebuie să aibă loc în şedinţa separată a fiecărei Camere[36]. Deşi textul constituţional ar fi trebuit formulat mai complet, totuşi considerăm că şi în acest caz reexaminarea trebuie să aibă loc în şedinţa comună a celor două Camere[37]. Nimic nu justifică un tratament diferit între cele două situaţii de declanşare a reexaminării legii, iar argumentele prezentate mai sus care susţin necesitatea reexaminării legii în şedinţa comună a celor două Camere sunt valabile indiferent de modul în care s-a declanşat procedura reexaminării[38].

 b) O a doua diferenţă a fost semnalată în doctrina de specialitate. Astfel, conform mai multor autori[39], Parlamentul trebuie să voteze întotdeauna cu majoritate absolută legile adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului pe care le reexaminează. Această soluţie este o consecinţă a faptului că, iniţial, legea a fost adoptată implicit prin respingerea sau neiniţierea unei moţiuni de cenzură, moţiune de cenzură care, conform art. 113 alin. 1, se adoptă cu majoritate absolută. Cu alte cuvinte, legea ce nu putea fi respinsă tacit decât printr-o majoritate absolută, nu poate fi adoptată explicit decât tot printr-o astfel de majoritate. Un alt punct de vedere, singular, a fost exprimat în legătură cu această problemă[40], în sensul că art. 76 alin. 1 şi 2 trebuie să se aplice şi în această situaţie: legile ordinare să fie adoptate cu majoritate simplă, iar cele organice cu majoritate absolută. Împărtăşim fără rezerve această ultimă opinie din următoarele motive:

 - art. 76 alin. 1 şi 2 consacră un principiu; este inadmisibil să instituim o excepţie[41] de la acest principiu fără ca această excepţie să fie prevăzută expres de vreo normă constituţională.

 - argumentele invocate în susţinerea primei opinii conţin o concluzie logică[42] bazată mai mult pe ideea de echitate. Mai credibilă este, în lipsa prevederilor exprese, abordarea strict juridică, conform căreia legile adoptate prin angajarea răspunderii politice nu se bucură de un regim juridic special. Din momentul în care, conform art. 114 alin. 3 din Constituţie, legea se consideră adoptată, ea devine o lege obişnuită, parcurgând celelalte etape ale procedurii legislative ca oricare altă lege. Atunci când totuşi ea trebuie supusă unor reguli procedurale speciale, acestea trebuie prevăzute expres, precum regula consacrată de art. 114 alin. 4 al Constituţiei.

 - practica a confirmat această soluţie; în raportul comisiei parlamentare comune care a întocmit raportul vizând reexaminarea Legii 247/2005, se precizează că, întrucât legea reexaminată face parte din categoria legilor organice, se aplică art. 76 alin. 1 al Constituţiei, adică este necesară majoritatea absolută. Aşadar majoritate absolută nu pentru că legea a fost adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului, ci majoritate absolută pentru că legea este organică. Dacă legea ar fi fost ordinară, conform acestui raţionament, este evident că majoritatea necesară ar fi fost majoritatea simplă.

 

III. Concluzii

6. Textele constituţionale analizate scot la iveală o realitate mai puţin evidentă, şi anume că există un rol semnificativ al Parlamentului în stabilirea conţinutului proiectelor de lege adoptate prin intermediul procedurii angajării răspunderii Guvernului. Totuşi, acest rol nu înseamnă că Parlamentul deţine o competenţă deplină şi exclusivă asupra formei finale a proiectelor de lege adoptate după procedura amintită. Implicarea Parlamentului în modificarea proiectelor de lege asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea este întotdeauna condiţionată: în cazul prerogativei de a formula amendamente este necesară acceptarea acestora de către Guvern, iar în cazul reexaminării legii, aceasta nu poate fi făcută de Parlament din proprie iniţiativă, ci numai la sesizarea Preşedintelui României sau a Curţii Constituţionale.

Comparând eficienţa celor două prerogative ale Parlamentului - formularea de amendamente şi reexaminarea legii -observăm că prima este mult mai uşor de folosit, întrucât aparţine oricărui deputat sau senator, dar mai puţin eficientă deoarece admiterea amendamentelor este lăsată numai la latitudinea Guvernului. În schimb, procedura reexaminării legii este mai greu de declanşat, fiind necesară în acest sens o cerere a Preşedintelui României sau o sesizare din partea Curţii Constituţionale, dar mult mai eficientă deoarece Parlamentul este îndreptăţit să decidă asupra formei finale pe care o vor avea prevederile supuse reexaminării.

În concluzie, apreciem că existenţa unei competenţe a Parlamentului în determinarea conţinutului proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului este binevenită din prisma atenuării efectelor severe ale procedurii de intruziune a Guvernului în domeniul legislativ. Totuşi, reglementarea constituţională şi regulamentară în această privinţă este insuficientă, generând, aşa cum am subliniat în cuprinsul acestui articol, foarte multe controverse. Tocmai de aceea sunt extrem de necesare clarificări legislative care să faciliteze exercitarea acestor prerogative parlamentare.

 

 

* Doctorand, UBB.

[1] Textul Constituţiei României revizuite, cu reactualizarea denumirilor şi renumerotarea articolelor, a fost publicat în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

[2] Nu numai proiectele de lege, ci şi programele şi declaraţiile de politică generală pot face obiectul angajării răspunderii Guvernului. Totuşi în studiul de faţă ne vom restrânge sfera de interes doar la angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectelor de lege.

[3] Parlamentul se pronunţă numai indirect asupra proiectului de lege pentru care Guvernul şi- a angajat răspunderea, atunci când votează moţiunea de cenzură. Mai mult, dacă nu se iniţiază nici o moţiune de cenzură, proiectul de lege va fi considerat adoptat fără nici un fel de vot al Parlamentului.

[4] Aceasta deoarece, singura modalitate pusă de Constituţie la dispoziţia Parlamentului pentru a respinge proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi- a angajat răspunderea este adoptarea unei moţiuni de cenzură. Astfel, gestul angajării răspunderii provoacă Parlamentul să contempleze posibilitatea demiterii unui Guvern care tocmai a iniţiat o procedură de substituire în rolul legislativului.

[5] A se vedea, de exemplu I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. Servo- Sat, Arad, 2003, p. 571- 574; T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, 2000, p. 173- 175; E. Boc, Instituţii politice şi proceduri constituţionale în România, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2003, p. 159- 163; I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, p. 264- 267; M. Enache, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iaşi, 1998, p. 192- 196; N. Ruja, Controverse privind teoria separaţiei puterilor în stat, Ed. Cordial Lex, Cluj- Napoca, 1996, p. 78- 84; C. Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 436- 437; G. Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Cugetarea, Iaşi, 1999, p. 189- 200; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. Tănăsescu, Constituţia României revizuită: comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 214- 220.

[6] Constituţia României a preluat această procedură, cu puţine modificări, din Constituţia franceză din 1958. Pentru comentarii asupra art. 49 al Constituţiei franceze care reglementează procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Adunării Naţionale, a se vedea P. Pactet, Institutions politique. Droit constitutionnel, A. Colin, Paris, 2001, p. 481- 490; A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 1967, p. 740- 747; C. Leclerq, Droit constitutionnel et institutions politiques, Litec, Paris, 1999, p. 570- 582; M. Prélot, J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, 1972, p. 833- 841; D. Turpin, Droit constitutionnel, PUF, Paris, 1999, p. 513- 519; B. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Economica, Paris, 1979, p. 485- 490. Proceduri de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, concepute în alte coordonate, pot fi întâlnite şi în prevederile altor constituţii, cum ar fi de pildă art. 112 din Constituţia Spaniei sau art. 81 din Constituţia Germaniei.

[7] Este evident că prerogativa Parlamentului de a recurge la o moţiune de cenzură nu înseamnă o competenţă directă a acestuia în ceea ce priveşte conţinutul proiectului de lege pentru care Guvernul şi- a asumat răspunderea. Ceea ce se decide prin moţiunea de cenzură este soarta Guvernului şi, implicit, adoptarea sau nu a proiectului de lege, şi nicidecum conţinutul proiectului de lege.

[8] Legea nr. 429/2003, publicată în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.

[9] Pentru a se vedea motivele care au determinat o asemenea revizuire - precum şi alte modificări propuse la această procedură, dar respinse - a se vedea M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituţiei României. Explicaţii şi comentarii, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003, p. 64- 67; I. Deleanu, Revizuirea Constituţiei, în „Dreptul" nr. 12/2003, p. 26; C. Ionescu, Constituţia României. Legea de revizuire comentată şi adnotată cu dezbateri parlamentare, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 182- 187; V. Duculescu, G. Duculescu, Revizuirea Constituţiei. Istoric. Drept comparat. Documente. Opinii, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 460- 470.

[10] Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi a Senatului a fost publicat în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 34 din 4 martie 1992. El este Regulamentul aplicabil în cazul procedurii angajării răspunderii Guvernului deoarece, conform art. 114 alin. 1 al Constituţiei, angajarea răspunderii se face în faţa Camerelor Parlamentului reunite în şedinţă comună. Prevederile acestui regulament nu au mai fost modificate din momentul publicării iniţiale. Semnalăm necesitatea revizuirii cât mai grabnice a acestui act normativ, în sensul adaptării lui la evoluţiile survenite ulterior, îndeosebi după revizuirea Constituţiei.

[11] Proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi- a angajat răspunderea este prezentat Parlamentului; aşadar în momentul dedicat depunerii de amendamente, proiectul se află din punct de vedere procedural în „custodia" Parlamentului. În plus, dreptul de a formula amendamente la proiectele de lege aflate în dezbaterea Parlamentului, este un drept recunoscut, în primul rând, oricărui parlamentar.

[12] Nu vedem nici o piedică de ordin constituţional sau regulamentar ca amendamentele să provină şi din partea mai multor parlamentari, a grupurilor parlamentare, a comisiilor Parlamentului sau a Birourilor permanente ale Camerelor.

[13] Art. 99 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.

[14] Art. 104 din Regulamentul Senatului publicat în „Monitorul oficial al României", partea I, nr. 948 din 25 octombrie 2005).

[15] Delimitarea sferei persoanelor care au dreptul de a depune amendamente în cadrul procedurii legislative obişnuite a constituit obiectul de dezbatere al doctrinei de specialitate. Pornind de la viziuni diferite asupra naturii juridice a amendamentului, s- au conturat soluţii diferite cu privire la sfera acestor persoane. Totuşi, în măsura în care în prezent persoanele care au dreptul de a formula amendamente sunt expres şi limitativ prevăzute de Regulamentele celor două Camere, considerăm că dezbaterea mai sus menţionată are doar o importanţă teoretică.

[16] Guvernul mai poate eventual să facă unele corecturi prin care să îndrepte unele erori materiale sau de tehnică legislativă constatate în textul proiectului de lege prezentat Parlamentului.

[17] Aceasta deoarece, aşa cum vom arăta în cele ce urmează, depunerea amendamentelor se poate face atât înainte, cât şi după dezbaterea moţiunii de cenzură.

[18] Astfel, din formularea actuală, s- ar putea subînţelege ideea că amendamentele depuse nu pot viza eliminarea unor prevederi din proiectul de lege.

[19] Este vorba de angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii nr. 247/2005 vizând reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei şi alte măsuri adiacente, şi asupra Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii. În primul caz, Guvernul a hotărât să- şi angajeze răspunderea pe data de 1 iunie 2005, în 7 iunie 2005 proiectul de lege a fost prezentat în Birourile Permanente reunite ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, parlamentarii au depus amendamentele până în data de 10 iunie 2005, Guvernul a prezentat proiectul de lege, aşa cum acesta a fost modificat prin acceptarea unor amendamente depuse de senatori şi deputaţi la data de 14 iunie, moţiunea de cenzură a fost depusă în 16 iunie 2005, iar dezbaterea ei a avut loc la data de 22 iunie 2005. În cel de- al doilea caz, proiectul de lege pentru care Guvernul şi- a asumat răspunderea a fost prezentat în Birourile Permanente reunite ale celor două Camere la data de 8 februarie 2006, amendamentele au fost depuse până la 10 februarie, Guvernul a prezentat proiectul cu modificările făcute prin acceptarea unor amendamente la data de 13 februarie, iar moţiunea de cenzură a fost depusă la 15 februarie şi dezbătută în 21 februarie.

[20] Se poate spune în acest caz că, diminuându- se riscul la care se expune Guvernul, se diminuează şi câştigul obţinut de Guvern prin recurgerea la procedura angajării răspunderii.

[21] În cazul acceptării moţiunii de cenzură discuţia nu mai are sens: Guvernul va fi demis iar proiectul de lege respins.

[22] În cazul angajării răspunderii Guvernului asupra Legii nr. 247/2005, au fost propuse aproximativ 370 de amendamente; dintre acestea Guvernul a acceptat un număr de 70 de amendamente. În ceea ce priveşte Legea nr. 95/2006 au fost acceptate 86 din cele 434 de amendamente propuse de parlamentari.

[23] Regulamentul Senatului prevede şi o situaţie de acceptare tacită a amendamentelor venite dinspre Parlament. Astfel, art. 96 din Regulamentul Senatului (o prevedere identică exista şi în art. 93 alin. 7 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, dar ea a fost abrogată în 2005) menţionează că, amendamentele depuse în Parlament cu privire la modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit la Guvern, solicitându- se punctul de vedere al acestuia. Amendamentele la care Guvernul nu transmite punctul său de vedere într- un anumit interval de timp se consideră acceptate. Este fără îndoială un caz de acceptare tacită a unor amendamente de către Guvern, cu observaţia că în acest caz acceptarea amendamentelor de către Guvern are doar valoarea unui aviz consultativ, şi nu valoarea unui aviz conform ca şi în cazul art. 114 alin. 3 din Constituţie.

[24] În cazul angajării răspunderii Guvernului din iunie 2005, termenul pentru depunerea amendamentelor stabilit de Birourile Permanente reunite ale celor două Camere a fost de aproximativ 3 zile, faţă de numai 2 zile hotărâte în cazul Legii nr. 95/2006. O predeterminare a acestui termen printr- o normă juridică considerăm că ar fi mai benefică.

[25] A se vedea I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. Servo- Sat, Arad, 2003, p. 573. Aceste dezbateri se vor solda fără îndoială cu o perspectivă mult mai corectă a parlamentarilor asupra proiectului de lege, cu consecinţe pozitive asupra calităţii amendamentelor propuse.

[26] I. Deleanu, op. cit. , p. 573.

[27] Până în 1998 Guvernul nu şi- a angajat niciodată răspunderea cu privire la un proiect de lege. Din 1998 până în prezent s- au înregistrat 9 situaţii în care Guvernul a apelat la această procedură pentru a adopta anumite proiecte de lege.

[28] T. Drăganu, op.cit., p. 122.

[29] Art. 146 lit. a) din legea fundamentală precizează limitativ care sunt aceşti subiecţi: Preşedintele României, unul dintre preşedinţii celor două Camere, Guvernul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Avocatul Poporului şi un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.

[30] Este de remarcat că în acest caz se poate ajunge la reexaminarea legii de mai multe ori, întrucât posibilitatea de a formula obiecţii de neconstituţionalite vizând o lege nu este limitată, precum în cazul solicitării reexaminării legii de către Preşedintele României. Ori de câte ori Curtea Constituţională acceptă o asemenea obiecţie, Parlamentul va fi pus în situaţia de a proceda la reexaminarea legii respective.

[31] În practică, Preşedintele României nu s- a folosit niciodată de prerogativa de a cere Parlamentului reexaminarea proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului. În schimb, dintre cele 9 legi adoptate până în prezent prin angajarea răspunderii Guvernului, la 6 dintre ele s- au formulat obiecţii de neconstituţionalitate. Într- o singură situaţie, şi anume Legea nr. 247/2005, Curtea Constituţională a admis o parte a acestor obiecţii, ajungându- se astfel la reexaminarea legii de către Parlament.

[32] Parlamentul poate retrimite legea spre promulgare, după reexaminare, Preşedintelui României fără să fi operat nici o modificare în conţinutul acesteia sau modificând- o, dar nu în sensul dorit de Preşedinte. Deşi nu a obţinut rezultatul scontat, Preşedintele nu- şi poate impune opinia faţă de legislativ, nefiindu- i permisă o a doua cerere de reexaminare. Totuşi, Preşedintele mai poate amâna promulgarea legii adresând Curţii Constituţionale o obiecţie de neconstituţionalitate vizând legea respectivă.

[33] I. Deleanu, op. cit., p. 574.

[34] Sunt foarte rare situaţiile în care o întreagă lege să fie declarată neconstituţională. Dacă totuşi acest fapt s- ar produce, atunci într- adevăr Parlamentul ar dobândi competenţa de a se pronunţa asupra întregii legi.

[35] Pentru explicaţii referitoare la competenţele diferenţiate ale celor două Camere ale Parlamentului în cadrul procedurii legislative obişnuite, a se vedea I. Brad, E. Veress, Procedura întoarcerii legii reglementată de art. 75 din Constituţia României, în „Dreptul" nr. 3/2005, p. 86- 98.

[36] E. Boc., op. cit., p. 183. E drept că acest punct de vedere a fost formulat înainte de revizuirea Constituţiei, atunci când decizia Curţii Constituţionale de admitere a unei obiecţii de neconstituţionalitate nu era obligatorie pentru Parlament, care o putea înlătura cu majoritate calificată de 2/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor. Opţiunea în acest caz pentru o reexaminare succesivă în ambele Camere era justificată de dorinţa de a conferi o cât mai mare putere deciziei Curţii Constituţionale, deoarece mult mai greu ar fi putut fi înlăturată aceasta prin întrunirea majorităţii de 2/3 în fiecare Cameră a Parlamentului, decât prin întrunirea aceleiaşi majorităţi în plenul Parlamentului. În noile realităţi constituţionale, când deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii pentru Parlament, este evident că a dispărut raţiunea principală a acestei soluţii.

[37] Şi regulamentele Camerelor Parlamentului confirmă această soluţie. Art. 147 din Regulamentul Senatului precizează de asemenea că legile adoptate, potrivit Constituţiei, în şedinţa comună a celor două Camere, trebuie reexaminate tot în şedinţă comună.

[38] Mai mult, această interpretare s- a impus şi în practică. Legea nr. 247/2005, a fost reexaminată în şedinţa comună a Camerelor Parlamentului, deşi reexaminarea a fost urmarea deciziei Curţii Constituţionale de admitere a unor obiecţii de neconstituţionalitate.

[39] A se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 573; N. Ruja, op. cit., p. 83; G. Vrabie, op. cit., p. 191.

[40] T. Drăganu, op. cit., p. 175.

[41] Practic miza dezbaterii este stabilirea majorităţii cu care vor trebui adoptate legile ordinare: majoritate simplă sau absolută. În privinţa legilor organice nu există nici un fel de dubiu, ele necesitând pentru adoptare majoritatea absolută.

[42] Nu suntem de acord cu astfel de raţionamente care încearcă să extindă efectele procedurii angajării răspunderii Guvernului dincolo de limitele trasate de Constituţie. Mai mult, nu ni se pare deloc corectă concluzia logică propusă. În primul rând deoarece are la bază o analogie forţată între respingerea tacită şi aprobarea explicită. În al doilea rând deoarece duce la o situaţie inechitabilă. Majoritatea absolută necesară pentru adoptarea unei moţiuni de cenzură reprezintă un avantaj pentru Guvern, a cărui iniţiativă de a- şi angaja răspunderea poate fi mai greu împiedicată de Parlament. Păstrarea majorităţii absolute şi pentru reexaminarea legii se transformă într- un mare dezavantaj pentru Guvern, deoarece această majoritate se realizează mai greu şi de aceea şansele ca Parlamentul să adopte legea supusă reexaminării se diminuează.

 

 

« Back