Numărul 2 / 2006

 

Cateva observatii privind considerentele Deciziei nr. 205 din 15 mai 2003 a Curtii Constitutionale, referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 69/1998 privind regimul de autorizare a activitatilor din domeniul jocurilor de noroc

 

conf. dr. Mona-Maria Pivniceru

Magistrat, Curtea de Apel Iaşi

 

 

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 205 din 15 mai 2003 s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 69/1998 privind regimul de autorizare a activităţilor din domeniul jocurilor de noroc - modificată şi completată prin O.G. nr. 36/2000.

Textul legal supus contenciosului constituţional prevede că „După suspendarea sau după anularea licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc, precum şi după încetarea activităţii de jocuri de noroc, sub orice formă, agenţii economici organizatori de jocuri de noroc sunt obligaţi în continuare la plata ratelor lunare aferente diferenţei dintre taxa de autorizare anuală şi ratele deja plătite, la termenele prevăzute în anexa nr. 1 până la expirarea perioadei pentru care au fost autorizaţi", iar prevederile constituţionale invocate ca fiind încălcate sunt cele ale art. 49 din Constituţie referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi ale art. 53 alin. 2 din Constituţie care vizează justa aşezare a sarcinilor fiscale de către sistemul legal de impuneri .

Incompatibilitatea prevederilor art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 68/1998 cu dispoziţiile constituţionale ale art. 49 şi 53 alin. 2 din Constituţie, constă în faptul că, prin obligarea agenţilor economici organizatori de jocuri de noroc la plata ratelor lunare aferente diferenţei dintre taxa de autorizare anuală şi ratele deja plătite până la expirarea perioadei pentru care au fost autorizaţi, după încetarea activităţii de jocuri de noroc sub orice formă, se încalcă atât cerinţa constituţională de aşezare justă a sarcinilor fiscale (art. 53 alin. 2 din Constituţie), cât şi dreptul persoanei de a alege şi de a desfăşura o anumită activitatea comercială sau de a hotărî încetarea acestora în momentul în care devine nerentabilă (art. 49 din Constituţie).

Curtea constituţională şi-a fundamentat considerentele de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate pe caracterul de contraprestaţie a plăţii datorate statului pentru acordarea licenţei având ca obiect exploatarea jocurilor de noroc fără a i se putea opune motivele de suspendare şi anulare a licenţei ori de încetare a activităţii jocurilor de noroc, motive care rămân exclusiv în sarcina beneficiarului de licenţă. Deoarece suspendarea sau anularea licenţei ori încetarea activităţii de jocuri de noroc nu pot fi interpretate drept o cauză de exonerare de la obligaţia de a achita în întregime taxa datorată, plata în continuare a ratelor restante până la expirarea perioadei de autorizare este legitimă şi nu violează dispoziţia constituţională privind justa aşezare a sarcinilor fiscale, mai ales că suma anuală datorată a fost eşalonată sub forma unor rate lunare, dovedind astfel o facilitate din partea legiuitorului care nu a impus plata taxei integral şi anticipat.

În acelaşi timp, instanţa constituţională a reţinut că nu este încălcată nici dispoziţia constituţională privitoare la restrângerea exerciţiului drepturilor sau a libertăţilor fundamentale, deoarece dreptul persoanei de a alege şi desfăşura o anumită activitate comercială ori de a hotărî încetarea acesteia în momentul când devine nerentabilă, nu constituie un drept sau o libertate în accepţiunea textului constituţional, ci reprezintă o prerogativă a legiuitorului de a reglementa exigenţele necesare valorificării dreptului persoanei la libera iniţiativă.

Prin urmare, obligarea agenţilor economici organizatori de jocuri de noroc de a plăti în continuare ratele lunare aferente diferenţei dintre taxa de autorizare anuală şi ratele deja plătite, până la expirarea perioadei pentru care au fost autorizaţi, nu încalcă dispoziţiile art. 49 din Constituţie, acestea fiind aplicabile numai în ipoteza în care există o restrângere a exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, restrângere care nu s-a constatat.

Corpul considerentelor cuprinde şi o motivare subsidiară pentru ipoteza în care în mod excepţional s-ar admite că ar fi vorba despre o restrângere a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aceasta s-ar justifica datorită problemelor serioase pe care le ridică pe planul ordinii şi al moralei publice jocurile de noroc.

 

OBSERVAŢIE: În acord cu soluţia pronunţată, considerentele deciziei instanţei de contencios constituţional ne prilejuieşte o serie de observaţii referitoare la domeniul de aplicare a textului art. 56 alin. 3 din Constituţie în raport cu dispoziţia legală supusă controlului de constituţionalitate, precum şi modalitatea de interpretare a acesteia din urmă.

Premisa civilistă de la care s-a pornit în examenul de constituţionalitate a dispoziţiei art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 69/1998 privind regimul de autorizare a activităţilor din domeniul jocurilor de noroc nu este de natură a oferi o argumentaţie de substanţă pe care o reclamă domeniul special al jocurilor de noroc, în care textul din discuţie se include.

Astfel, acordarea licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc nu poate fi privită ca executare a unei obligaţii de către stat ori a unei contraprestaţii care reclamă colectiv dreptul statului de a primi suma reprezentând taxa de autorizare, precum nici interpretarea referitoare la neconstituirea în cauze exoneratoare de răspundere opozabile statului, a motivelor de suspendare/anulare a licenţei ori de încetare a activităţii de exploatare a jocurilor de noroc, nu reprezintă o decelare a intenţiei legiuitorului care, a impus plata integrală a taxei anuale de autorizare şi în ipoteza intervenirii acestor motive în intervalul termenului de un an pentru care licenţa fusese acordată.

A reţine că statul şi-a executat obligaţia de înmânare a licenţei de exploatare a jocurilor de noroc - ceea ce presupune ab initio existenţei unei obligaţii de acest gen în sarcina statului - înseamnă de fapt a scoate acest domeniu din binomul „interdicţie de principiu-autorizare derogatorie" rezervat prin lege de puterea publică jocurilor de noroc şi de a liberaliza o activitate cu plenitudinea consecinţelor pe care le implică în pofida monopolului de stat instituit asupra acestor activităţi şi al caracterului excepţional a permisiunii organizării şi exploatării lor.

Exploatarea jocurilor de noroc nu beneficiază de principiul libertăţii comerţului pentru ca organizatorul de joc să aibă un drept subiectiv de a organiza şi exploata acest gen de activitatea cu consecinţa juridică a justificării din partea statului a condiţiilor de restrictivitate la care a supus-o ori a refuzului de eliberare a licenţei. Nimeni nu are dreptul subiectiv de a beneficia de o derogare de la o prohibiţie generală.

Interdicţia de principiu a jocurilor de noroc conferă puteri discreţionare autorităţii publice de a acorda derogări oneroase de la aceasta şi de a impune pe criterii de oportunitate, condiţiile pe care le consideră necesare acordării ori reînnoiri licenţei pe care o poate suspenda, anula sau retrage pentru nerespectarea condiţiilor pe care le-a fixat beneficiarului ei .

În materia jocurilor de noroc, prin excepţie de la liberalizarea pieţei, aceasta este închisă şi dreptul de a organiza jocuri de noroc aparţine numai statului care îl poate transmite prin licenţă, fie prin efectul legii , fie eliberate de Ministerul Finanţelor Publice , în condiţiile stabilite expres prin lege.

Acest mod de reglementare a domeniului jocurilor de noroc este qvasi similar în legislaţiile naţionale europene şi imperativul de interes public naţional qvasi comun cu cel al legiuitorului român - care constă în limitarea pasiunii umane pentru joc prin îngrădirea ofertei şi împiedicarea concurenţei pe o astfel de piaţă, asigurarea unui control eficient al acestei activităţi în scopul evitării criminalităţii organizate şi nu în ultimul rând prelevarea obligatorie a fondurilor colectate la bugetul de stat în scopul folosirii lor în interes public evitându-se astfel ca însuşirea lor privată să permită ca sumele rezultate din hazard să poată decide într-o măsură considerabilă distribuirea averilor în societate, a fost fixat în principiu cu titlu prejudicial în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie ca o excepţie de la principiile libertăţii serviciilor , a libertăţii de stabilire .

Prin urmare, organizarea şi exploatarea domeniul jocurilor de noroc rămâne pe mai departe monopol de stat şi la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, care au dreptul de a restrânge sau a restricţiona jocurile oferite din alte state , iar restricţiile impuse în operarea jocurilor de noroc sunt considerate a fi justificate şi nedisproporţionate în raport cu obiectivele de interes major urmărit de statele membre , eventuala existenţă în cadrul statelor membre a unor legislaţii care stabilesc condiţii de exploatare şi practicare a jocurilor de noroc mai puţin restrictive, neavând nici o relevanţă asupra dreptului altui stat de a reglementa foarte restrictiv domeniul jocurilor cu noroc şi, implicit nu are nici o consecinţă în privinţa compatibilităţii sistemelor de reglementare foarte restrictive cu prevederile T.C.E.

În acelaşi timp, prin Acordul european art. 45 (2) şi anexa XVII s-a instituit o excepţie permanentă pentru domeniul jocurilor de noroc, de la aplicarea principiului nediscriminatoriu, al operatorilor, consacrându-se o excepţie de la liberalizarea pieţei, în această materie, constituind în planul legislaţiei interne reflexia prevederilor art. 90/1986 (2) din Tratatul de la Roma

Acesta este motivul pentru care acordarea licenţei de exploatare jocurilor de noroc nu este o obligaţie, ci un drept exclusiv al statului pe care îl poate acorda în condiţiile strict prevăzute de lege persoanelor juridice, iar tariful de licenţă la care se referă articolul 4 din Legea nr. 3/1996 privind regimul monopolului de stat denumit taxă de licenţă prin O.U.G. nr. 69/1998 (act normativ în care este inserat textul supus controlului de constituţionalitate) reprezintă un impozit indirect constituit din monopolul fiscal asupra jocurilor de noroc exclus a fi analizat ca un raport juridic obligaţional între stat şi organizatorul de joc.

Sub acest aspect analiza sistemului de impozitare a jocurilor de noroc circumscris în cauză la a stabili dacă plata pe întreg anul a taxei anuale de autorizare se justifică în condiţiile în care licenţa a fost suspendată, anulată ori a încetat activitatea de jocuri de noroc înainte de expirarea perioadei pentru care a fost acordată, în opinia noastră nici nu intră sub incidenţa art. 56 alin. 2 din Constituţie, atâta vreme cât Curtea constituţională nu poate cenzura raţiunile de politică fiscală ale legiuitorului materializate în dreptul său exclusiv de a stabili impozitate şi taxele datorate statului precum şi cuantumul lor, aspect de altfel bine surprins de Curtea Constituţională în soluţionarea altor cauze .

Pe de altă parte, textul constituţional în raport cu care se verifică compatibilitatea art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 69/1998 nu priveşte controlul constituţional asupra modalităţii de stabilire a impozitelor ce compun sistemul fiscal, a întinderii sumelor astfel stabilite ori a raţiunilor de politică economică care stau la baza politicii financiare a statului.

Textul constituţional privitor la justa aşezare a sarcinilor fiscale de către sistemul legal de impuneri, inserat în art. 56 alin. 2 din Constituţie, se referă doar la a stabili dacă în condiţiile raportului fiscal de subordonare între stat cu drept de fiscalitate suverană şi contribuabil cu obligaţia de a participa la realizarea veniturilor statului, are loc o repartizare formal-egalitară a obligaţiilor fiscale ori dacă obligaţiile fiscale au fost distribuite în aşa manieră încât să tindă la o egalitate de rezultat .

Aceasta înseamnă a stabili dacă a fost respectat principiul impunerii echitabile în repartizarea sarcinilor fiscale între membrii societăţii, în structura celor două elemente:

a) egalitatea în faţa impozitului care presupune ca impunerea să se facă în acelaşi mod pentru toate persoanele fizice şi juridice pe întreg teritoriul ţării, cât şi pentru toate activităţile economice, indiferent de forma de organizare, adică neutralitatea impozitului;

b) egalitatea prin impozit care presupune o diferenţiere a sarcinilor fiscale de la o persoană la alta în raport de o serie de factori economio-sociali, ţinându-se cont atât de mărimea absolută a veniturilor realizate de contribuabil, dar şi de capacitatea contributivă a acestora determinată de situaţia sa individuală şi sarcinile sociale pe care le are, ceea ce impune un tratament fiscal diferit .

În cauză însă, norma constituţională nu este aplicabilă în materie din moment ce textul supus controlului de constituţionalitate nu priveşte justa repartizare a sarcinilor fiscale, ci vizează un drept exclusiv al legiuitorului de a stabili cum este cazul în speţă o taxă anuală pentru licenţa de exploatare a jocurilor de noroc în câtimea pe care o consideră necesară potrivit dreptului său constituţional.

Or, situând statul şi titularul licenţei într-un raport obligaţional bazat pe egalitatea părţilor în dezacord cu specificitatea raportului juridic financiar şi în mod particular al celui fiscal, în privinţa drepturilor şi obligaţiilor corelative ale părţilor privitoare la taxa anuală de licenţă, instanţa nu a interpretat norma legală controlată din perspectiva aplicării normei constituţionale pe care a găsit-o incidentă, ci din perspectiva aplicării normei supusă controlului de constituţionalitate substituindu-se în această operaţiune în mod nepermis instanţelor de judecată .

Astfel, s-a reţinut lipsa de temei a susţinerii autorului excepţiei cu privire la caracterul nejustificat al plăţii ratelor restante după suspendarea/anularea licenţei ori a încetării activităţii jocurilor de noroc, cu motivaţia potrivit cu care, aceste împrejurări care au dus la încetarea activităţii înainte de împlinirea termenului de un an, sunt imputabile exclusiv titularului licenţei (suspendarea / anularea licenţei) sau ţin de raţiuni proprii ale acestuia neopozabile statului (încetarea activităţii de jocuri de noroc) ce nu pot fi interpretate drept cauze de exonerare de plată a întregii taxe datorate.

Pe de altă parte, instanţa nici nu a procedat la decelerarea voinţei legiuitorului înserată în textul de lege interpretat pentru a stabili compatibilitatea sa constituţională, ci a analizat perspectiva aplicării judiciare a textului controlat, reţinând caracterul de plată datorată pentru diferenţa de taxă neplătită din totalul taxei anuale, în condiţiile suspendării/ anulării ori încetării activităţii de joc.

Tot astfel, considerentul privitor la facilităţile acordate de legiuitor care constau în plata taxei sub formă de rate lunare în locul perceperii ei integral şi anticipat, nu se poate constitui într-o ratio legis în materie de fiscalitate în privinţa licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc.

Taxa de licenţă anuală, plătibilă în rate lunare la termenele stabilite prin lege, nu semnifică crearea vreunei facilităţi de plată în beneficiul celui obligat. Ea reprezintă o taxă stabilită prin lege pe o perioadă determinată de un an.

Faptul că modalitatea de plată a taxei de licenţă a fost stabilită pentru o categorie de jocuri de noroc în rate lunare (în afara unei părţi din taxă percepută anticipat) nu înseamnă pierderea caracterului determinat a taxei de licenţă şi nici a identităţii de taxă anuală a taxei de autorizare , ratele lunare nereprezentând altceva decât modalităţi de plată a taxei unice anuale, în intervalul de 12 luni de valabilitatea a licenţei .

Caracterul de taxă anuală nu se pierde prin faptul perceperii ei în rate lunare şi structura de taxă anuală este de esenţa eliberării licenţei. De aceea nu interesează nici motivele de încetare a activităţii de joc şi nici momentul intervenirii lor în intervalul de 12 luni de valabilitate a licenţei, pentru ca organizatorul de joc să se poată dispensa de obligaţia de plată a ratelor de licenţă, de la momentul încetării activităţii de joc şi până la expirarea perioadei pentru care au fost acordate.

Stabilirea termenelor de plată şi a cuantumului datorat prin lege reprezintă în mod exclusiv doar o modalitate de plată a taxei anuale, susceptibilă de a atrage atât sancţiunea suspendării licenţei în caz de neplată a unei rate lunare în termenul stabilit de lege şi plata majorărilor aferente în ipoteza ridicării sancţiunii, cât şi sancţiunea anulării licenţei în cazul neplăţii ratelor lunare pe o perioadă mai mare de două luni ori a neplăţii sau a plăţii cu întârziere a oricăror obligaţii fiscale către bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale şi bugetul local.

Acordarea de facilităţi fiscale titularilor de licenţă nu a intrat în raţiunea legislativă înserată în textul art. 2 alin. 1 din O.U.G. nr. 69/1998, deoarece acesta stabileşte doar caracterul anual al taxei precum şi termenele de exigibilitate a ratelor prevăzute în anexa 1 din ordonanţă. Dacă prin art. 5 din ordonanţă nivelul taxelor pentru eliberarea documentelor de autorizare a activităţilor jocurilor de noroc poate fi actualizat semestrial în funcţie de evoluţia cursului de schimb al leului faţă de euro , înseamnă că nu ideea de facilitate fiscală la călăuzit pe legiuitor în stabilirea modalităţii de plată a taxei de licenţă, ci dimpotrivă, cea de fiscalitate excesivă, puterea publică neputând lăsa neîncasate efectele deprecierii monedei naţionale ivite ulterior delivrării licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc.

Mai mult, facilităţile fiscale reprezintă înlesniri fiscale ce pot fi acordate de organele financiare ale statului, la cererea contribuabilului ce constau în amânări, reduceri, eşalonări sau scutiri şi reprezentând cazuri de modificare a obligaţiei bugetare iniţial stabilite nici nu puteau intra în previziunea legiuitorului în momentul stabilirii impozitării.

Pe de altă parte, a reţine că plata în rate lunare a taxei de licenţă în materia jocurilor de noroc poate constitui o facilitate acordată organizatorului de joc, înseamnă de fapt a contraveni raţiunii de reglementare a normelor juridice în acest domeniu. Legiuitorul dimpotrivă nu a înţeles să suspende rigoarea legilor represive decât contra avantajelor fiscale percepute fie cu ocazia eliberării licenţei ori a reînnoirii ei, superioare oricărui alt serviciu de cancelarie, fie prin impozitele percepute pe veniturile realizate din exploatarea jocurilor de noroc, net superioare oricărui impozit normal rezultat din veniturile comerciale.

Aceasta este consecinţa interdicţiei generale a organizării şi exploatării jocurilor de noroc, excepţie făcând doar gama derogărilor speciale însoţite de presiuni fiscale, expresie juridică a monopolului de stat, protejat prin sancţiuni penale şi administrative, justificat de un interes publica major.

Rămâne de văzut dacă interesul fiscal poate fi travestit în interes public pentru a justifica monopolul fiscal asupra jocurilor de noroc ori lupta împotriva criminalităţii susţinută de stat în virtutea funcţiunii sale de gardian al ordinii publice, serveşte drept ratio legis al acestui monopol de drept în materie.

Sub acest aspect argumentaţia subsidiară şi ipotetică a instanţei de control constituţional - în examinarea compatibilităţii art. 3 alin. 4 din O.U.G. nr. 69/1998 cu dispoziţiile art. 49 din Constituţie privitoare la o posibilă restrângere a exerciţiului libertăţii persoanei, în sensul unor măsuri restrictive, din raţiuni de ordine şi morală publică - este exterioară cadrului juridic supus examenului de constituţionalitate.

În primul rând, art. 53 din Constituţie nu are aplicabilitate în cauză datorită faptului că alegaţia autorului excepţiei de neconstituţionalitate privitoare la continuarea plăţii ratelor lunare, după încetarea activităţii de joc de noroc până la expirarea termenului de acordare a licenţei este exclusă a se putea constitui într-un drept sau libertate constituţională dintre cele susceptibile de restrângere, pentru a putea fi examinat din punctul de vedere al îngrădirii lor, datorită monopolului de stat în domeniu.

Pe de altă parte, a admite o eventuală îngrădire pe criterii de ordine şi morală publică înseamnă a reţine în cazul în speţă, per a contrario, că prelevarea efectelor fiscale de către stat sunt imorale din moment ce excepţia de neconstituţionalitate este fondată pe acest fapt, contrar prezumţiei de moralitate a actelor statului şi a identifica ratio legis în materie de jocuri de noroc cu efectele juridice ale reglementării.

În realitate, în materia jocurilor de noroc, explicarea regimului lor juridic este dificilă datorită toleranţei generale de evoluţie a moravurilor.

De la aversiunea redactorilor Codului civil pentru jocuri şi pariuri, pe care le-a lăsat în afara dreptului fără a le declara ilicite ori a le sancţiona penal, până la autorizarea şi reglementarea jocurilor de noroc prin legislaţie specială, cauza jocurilor de noroc nu mai pare a fi atinsă de o exterioritate imorală. În acest fel, coexistă alături de jocurile şi pariurile şi drept comun jocurile de noroc special reglementate, monopolul de stat asupra jocurilor de hazard justificat de un interes public major putând explica atât interdicţia de principiu a acestor jocuri cât şi derogările legale induse de gama reglementărilor de drept public.

Ordinea publică şi bunele moravuri poate fi invocată de drept temei de restrângere doar la nivelul exerciţiului dreptului, fără a-i atinge substanţa conţinutului normativ. Or, în cauză, considerentul priveşte domeniul jocurilor de noroc ca reglementare şi consecinţe eventuale pe care le pot produce acestea, vătămătoare ale ordinii publice şi moralei cu acelaşi caracter, considerente străine de cadrul procesual circumscris de obiectul excepţiei de neconstituţionalitate.

În concluzie, în acord cu soluţia pronunţată, considerăm că motivarea deciziei ar fi trebuit să excludă de la analiză ambele texte constituţionale ca nefiind aplicabile textului legal supus controlului contenciosului constituţional.

 

« Back