Numărul 2 / 2005

 

 

CERTAINES QUESTIONS CONCERNANT LA NOUVELLE LOI-CADRE SUR LA DECENTRALISATION

Rodica Narcisa PETRESCU

Profeseur

Faculté de Droit

Université Babes-Bolyai, Cluj-Napoca, Roumanie

 

Résumé. La Loi-cadre no.339/2004 sur la décentralisation s'inscrit parmi les reglementations récents adoptés en Roumanie afin d'harmoniser la législation nationale avec la législation communautaire.

 L'auteur propose a éxaminer comment cette loi réussit à clarifier la notion de « décentralisation", qui sont les mésures prèconisèes et les structures instituèes pour rèaliser le transfert de certaines attributions et résponsabilités administratives et financières du niveau central au niveau local, au bénéfice du citoyen, par la consolidation du rôl de l'administration publique locale. 

Des observations critiques, des suggestions et des propositions sur quelques articles de la Loi-cadre no 339/2004 sont faites afin d'éclairir le concept de « décentralisation » et pour formuler plus clairement certaines principes de base pour le processus de décentralisation. La nécéssite d'une meilleur corrélation entre le contenu de certaines textes de la Loi-cadre no 339/2004 sur la décentralisation et cel de certains textes de la Loi de l'administration publique locale no.215/2001(modifiée) est accentuée aussi afin d'éviter les répetions et de rédiger plus clairement les articles.

 

1. Considérations préliminaires. La récente Loi no. 339/2004 sur la décentralisation[1] s'inscrit parmi les lois que la Roumanie a récemment adoptés afin d'harmoniser la législation nationale avec la législation communautaire.

Dans le premier article déjà on précise que cette loi a comme objet d'établir les principes fondamentaux et les règles générales, ainsi que le cadre institutionnel du processus de décentralisation administrative et financière en Roumanie. Dans l'article 3, qui est également important, on affirme que le processus de décentralisation administrative se développe dans le bénéfice du citoyen, au moyen de la croissance du pouvoir et du rôle de l'administration publique locale, qui aboutit à un développement économique et social durable des unités administratives et territoriales.

Le principe de la décentralisation des services publics, ainsi que le principe de l'autonomie locale, ont été consacrés par la Constitution de 1991, à l'article 119. De même, la Loi de l'Administration Publique Locale no. 69/1991 dans sa forme initiale[2] et ensuite dans sa forme republiée de 1996[3] et actuellement la Loi de l'Administration Publique Locale no. 215/2001[4], prévoient comme principe de base de la constitution de l'administration publique locale la décentralisation des services publics.

La Constitution révisée par la Loi no. 429/2003[5], prévoit dans son article 120 trois principes qui se trouvent à la base de l'administration publique locale, voire la décentralisation, l'autonomie locale et la déconcentration des services publics.

On constate que la décentralisation occupe la première place dans cette énumération, pendant que le principe récemment introduit, de la déconcentration des services publics, occupe la troisième place. Quant au syntagme « décentralisation des services publics », utilisée dans la Constitution de 1991, on a montré qu'elle visait non seulement le sens stricte du terme, c'est-à-dire la constitution de services publics dans les communes et dans les villes, mais aussi le sens de décentralisation des services publics des ministères[6], mais, du point de vue scientifique, la disposition expresse du principe de la déconcentration des services publics[7].

La modification de l'article 123 de la Constitution, réalisée au moyen d'une loi de révision, qui prévoit que les services publics organisés par les ministères et les autres organes de l'administration publique centrale spécialisées dans les départements sont déconcentrés[8], reflète correctement leur nature juridique, ainsi que les rapports qui s'établissent entre celles-ci et les ministères.

Vu que la la Constitution révisée énonce seulement le principe de la décentralisation, l'adoption de la nouvelle Loi-cadre no. 339/2004 a le mérite d'établir le cadre institutionnel général pour les problèmes de principe liés à la décentralisation.

Dans ce qui suit, nous nous sommes proposés de déterminer dans quelle mesure la nouvelle loi réussit à clarifier certaines notions et problèmes et quelles sont les mesures et les structures qu'on envisage en vue de la décentralisation.

2. Le sens de la décentralisation et les principes sur la base desquels elle se réalise. a) Conformément à l'article 2, dans le sens de la présente loi, la décentralisation se définit comme le processus de transfert de l'autorité et de la responsabilité administrative et financière du niveau central au niveau local.

Cette définition nous permet de constater d'abord que la décentralisation est correctement comprise comme un processus, c'est-à-dire comme une succession d'étapes nécessaires pour que le transfert de l'autorité et de la responsabilité administrative et financière du niveau central au niveau local se réalise. Ainsi on nous montre dans une expression d'opinion que tant la bonne administration que la décentralisation représentent un processus et non pas un produit, ce qui signifie qu'elles sont soumises à un changement continuel, qui i,plique un processus de développement durable[9].

Deuxièmement, pour préciser le sens de la décentralisation, le législateur s'est fermé sur le transfert d'autorité et de responsabilité administrative et financière... Ces notions sont-elles suffisantes pour définir la décentralisation ?

Pour répondre à cette question, nous soulignerons certaines opinions des doctrines française et roumaine afin d'extraire les principaux critères utilisés pour définir la décentralisation.

En ce qui concerne le mot décentralisation, on démontre que le terme par lui-même est moins explicite que les mots utilisés dans d'autres langues (Selbstverwaltung, c'est-à-dire le pouvoir de s'administrer ou local government en anglais) parce qu'il implique uniquement l'idée que les organes centraux de l'Etat ne doivent plus avoir le monopole du pouvoir[10]. A cause de cela, on utilise des critères supplémentaires pour préciser le sens de la décentralisation[11]. On considère que les trois éléments suivants constituent l'essence de la décentralisation : l'existence des besoins et des intérêts locaux, reconnus comme tels par l'État ; la personnalité juridique des collectivités locales, qui implique une autonomie financière et la gestion des problèmes locaux par les collectivités locales, ainsi que l'élection des représentants des collectivités locales (conseils et organes exécutifs)[12].

En ce qui concerne les différentes définitions données à la décentralisation, certains auteurs français insistent sur le pouvoir de décision sur une partie des affaires locales[13], que la loi accorde aux organes élus d'une collectivité à personnalité juridique, pendant que d'autres insistent sur le transfert des attributions de l'État vers les institutions (locales ou non) ayant une personnalité juridique propre et bénéficiant, sous la surveillance de l'État, d'une certaine autonomie de gestion[14] ou, autrement dit, sur le transfert des compétences de l'État vers les collectivités locales, dont les organes sont élus et agissent au nom des collectivités, sous le contrôle de l'État[15].

Depuis 1990, dans la doctrine roumaine de spécialité[16], il y a un courrant d'opinion selon laquelle l'essence de la décentralisation est constituée par le transfert de certaines attributions des différents organes centraux vers des autorités qui fonctionnent à l'intérieur des unités administratives et territoriales et même vers les unités administratives et territoriales mêmes[17]. Certains auteurs mettent l'accent sur le pouvoir propre de décision dont disposent les autorités locales[18] ; d'autres comprennent la décentralisation administrative comme liée à l'existence de personnes publiques locales, désignées par la collectivité locale, ayant des attributions propres, qui interviennent directement dans la gestion des problèmes de la collectivité, l'idée de décentralisation impliquant celle d'autonomie locale[19]. De la même façon, il y a des auteurs qui mettent l'accent sur le fait que ce ne sont plus les fonctionnaires nommés par les autorités centrales qui résolvent les problèmes locaux, mais les fonctionnaires élus ou désignés par le corps électoral[20].

D'après ce que résulte de la majorité des opinions présentées, l'existence d'un transfert d'attributions des autorités centrales vers les collectivités locales représente une condition intrinsèque de la décentralisation. Par la suite, nous considérons que la définition de la décentralisation formulée dans l'article 2 de la Loi-cadre no. 339/2004 devrait contenir en premier lieu des références expresses au transfert des attributions et ensuite au transfert de l'autorité et de la responsabilité administrative et financière du niveau central au niveau local.

b) Les huit principes sur la base desquels se déroule le processus de décentralisation sont stipulés dans l'article 4 de la Loi no. 339/2004.

- Le principe de la subsidiarité est le premier mentionné. Il faut remarquer dès le début un aspect positif, c'est-à-dire le fait que, à la différence de l'article 7 paragraphe 1 de la Loi de l'Administration Publique Locale no. 215/2001, qui établit le contenu du principe de la subsidiarité dans le sens que L'exercice des compétences[21] et des attributions établies par la loi revient aux autorités de l'administration publique locale les plus proches du citoyen, sans utiliser avec ou sans intention le mot subsidiarité, cette fois le principe de la subsidiarité est nommé et son importance dans le déroulement du processus de décentralisation résulte aussi du fait qu'il est placé le premier.

- Le deuxième principe est celui de l'égalité des citoyens devant les autorités de l'administration publique locale.

L'article 16 paragraphe 1 de la Constitution republiée stipule que Les citoyens sont égaux devant la loi et devant les autorités publiques, sans privilèges et sans discriminations, pendant que le paragraphe 2 stipule que personne n'est au dessus de la loi. On a déjà souligné le fait que l'égalité des droits est par elle-même une égalité des opportunités que la Constitution accorde à tous les citoyens[22]. Le principe de l'égalité des citoyens devant les autorités de l'administration publique locale est une application directe du principe constitutionnel mentionné et, à notre avis, n'est pas seulement spécifique à la décentralisation, mais il a une application plus large, étant considéré comme un principe de la procédure de décision administrative[23].

- La garantie de la qualité des services publics offerts au citoyen par les autorités de l'administration publique locale, indépendamment du lieu de résidence et la stimulation de la compétition comme moyen de développement des services publics sont les deux principes suivants prévus par l'article 4 de la Loi no. 339/2004. Une simple lecture révèle le fait qu'ils font référence à la deuxième forme dans laquelle se manifeste la décentralisation[24], c'est-à-dire la décentralisation des services, nommée aussi décentralisation technique, la première forme étant la décentralisation territoriale ou la décentralisation appliquée aux collectivités locales. Si par décentralisation territoriale on entend le transfert des attributions des autorités de l'État vers les collectivités locales, la décentralisation technique désigne le transfert des prérogatives d'une collectivité locale vers des institutions spécialisées qui offrent un service public[25].Vu que le document normatif dont nous nous occupons est une loi-cadre, nous considérons que les deux formes de décentralisation et même leur définitions auraient dû être mentionnées dans le Chapitre Premier, intitulé Principes généraux.- La stimulation de la compétition comme moyen d'améliorer l'efficacité des services publics est un autre principe sur la base duquel se déroule le processus de décentralisation en Roumanie. Nous estimons que ce principe aussi est spécifique à la décentralisation technique des services et non pas à la décentralisation en général.

- Le principe suivant est celui de l'exercice des compétences[26] par les autorités de l'administration publique locale placées au niveau administratif le plus proche du citoyen. Le titre même démontre sa relation avec le principe de la subsidiarité, son essence étant précisément l'exercice des attributions par les autorités de l'administration publique locale placées au niveau le plus proche du citoyen. En fait, la formulation du principe discuté représente la concrétisation du premier principe, celui de la subsidiarité.

- L'équilibre entre la décentralisation administrative et la décentralisation financière au niveau de chaque unité administrative et territoriale constitue le principe suivant, qui nous semble correctement formulé et dont l'application pratique représente une garantie pour le succès du processus de décentralisation.

- La transparence de l'acte décisionnel basée sur l'accès des citoyens à l'information publique et leur participation à la prise des décisions, est considérée comme l'un des principes spécifiques au processus de décentralisation, mais, c'est aussi un principe qui caractérise l'activité d'élaboration des actes administratifs..

- Le dernier principe est intitulé « Assurer la décentralisation financière sur la base des règles transparentes concernant le calcul des ressources financières allouées aux unités administratives et territoriales ». Le contenu de ce principe exprime un des éléments requis par la décentralisation, c'est à dire qu'une vraie décentralisation peut être réalisée seulement si on assure les ressources financières pour chaque unité administrative et territoriale, car les problèmes et intérêts de la collectivité ne peuvent pas être satisfaits que dans le cadre et dans les limites d'un budget adéquat. De ce point de vue, c'est évident que la transparence concernant les ressources financières et le mode de calcul des ceux qui sont allouées aux unités administratives et territoriales est d'une extrême importance.

3. Autres dispositions générales concernant la décentralisation. Selon l'article 6 paragraphe 1 de la Loi no. 339/2004, les autorités de l'administration publique locale bénéficient du droit d'expérimenter. C'est une disposition nouvelle, détaillée dans le paragraphe 2 du même article, dans le sens qu'en exerçant le droit d'expérimenter les autorités publiques locales peuvent organiser, pour une durée déterminée, des centres-pilote pour implémenter les décisions concernant la décentralisation de certaines compétences du niveau central au niveau local, avant de les généraliser au niveau national par la loi de la décentralisation des responsabilités locales. L'idée d'organiser des centres-pilote est intéressante et, dans la mesure où elles sont organisées, les résultats concrets du transfert de certaines attributions des autorités centrales vers les autorités locales, doivent être évalués en tenant compte du bénéfice produit pour les citoyens.

4. Le IIIème Chapitre, « La coopération entre les autorités de l'administration publique locale », contient seulement deux articles. Selon l'article 17 paragraphe 1, les autorités de l'administration publique locale au niveau des communes, villes et départements peuvent décider, librement, de constituer des organismes de coopération entre les unités administratives et territoriales et leur confier une partie de leurs « compétences », ce qui veut dire que les autorités de l'administration publique locale ont une liberté totale pour décider ou non de constituer de tels organismes de coopération et quelles attributions leur déléguer pour être prises en charge par celles-ci.

Le second paragraphe de l'article 17 prend en considération l'association de plusieurs autorités de l'administration publique locale, prévoyant, en ce cas, qu'une d'elles peut exercer un rôle de coordination en ce qui concerne les intérêts communs, dans les conditions de l'accord conclu entre celles-ci et des dispositions légales. Ces dispositions seront incluses dans la future Loi concernant la coopération entre les autorités de l'administration publique locale.

5. Règles réglementant le processus de décentralisation et les structures techniques spécifiques qui sont créées pour le surveiller. a) Les règles de l'article 19 de la Loi-cadre no. 39/2004 se réfèrent aux aspects suivants : la décentralisation des « compétences » du niveau central au niveau local se fait en étapes, conformément à la Stratégie actualisée du Gouvernement pour accélérer la réforme dans l'administration publique ; la création des structures techniques spécifiques pour réaliser et surveiller chaque étape du processus de décentralisation ; les mesures à prendre dans chaque étape du processus de décentralisation seront décidées seulement après l'analyse des résultats de l'étape antérieure , les analyses et les résultats étant discutés publiquement au niveau des autorités administratives et territoriales et de leurs structures associatives, impliquées dans le processus de décentralisation ; le déroulement de certaines phases-pilote pour implémenter les décisions concernant la décentralisation des certaines « compétences » du niveau central au niveau local, avant de les généraliser au niveau national, les effets de chaque mesure prise dans le processus de décentralisation sont surveillés, sur la base d'un système d'indicateurs de performance élaboré par les structures techniques spécifiques et approuvé par décision du Gouvernement.

b) Les structures techniques sont créées au niveau ministériel, interministériel, départemental et interdépartemental : le comité technique interministériel, dirigé par le ministre de l'administration et des affaires intérieures en tant que coordonnateur de la reforme de l'administration publique, assisté du point de vue technique par l'Unité Centrale pour la Reforme de l'Administration, qui assure la coordination de la gestion du processus de décentralisation ; les groupes de travail pour la décentralisation des « compétences », formés au niveau de chaque ministère et des autres autorités de l'administration publique centrale ; le comité technique départemental pour la décentralisation formé au niveafu de chaque département, qui, entre autres, participe aux négociations directes sur le transfert des « compétences » et des responsabilités du niveau central au niveau local et les comités interdépartementaux.

Nous considérons opportunes les obligations concrètes prévues par la loi-cadre pour le Gouvernement. Ainsi le Gouvernement doit organiser dans le dernier semestre de chaque année, un forum sur le thème de la décentralisation, avec les structures associatives des autorités locales et soumettre chaque année au Parlement un rapport concernant l'implémentation des mesures de décentralisation[27].

6. Le dernier chapitre contient les « Dispositions financières ». Parmi ses dispositions, nous signalons celle qui réaffirme que les autorités de l'administration publique locale bénéficient des ressources financières dont elles disposent librement pour exercer les « compétences » qui leur reviennent selon la loi[28].

Les sources pour constituer les revenus des budgets des unités administratives et territoriales, selon la loi, sont précisées dans l'article 26 : revenus propres, montants détaillés à partir de certains revenus du budget de l'État, subventions reçues du budget de l'État ou d'autres budgets ; donations et sponsorings, le texte étant en accord avec les autres réglementations dans le domaine des finances publiques locales.

Aussi, l'idée de l'article 7 paragraphe 3 de la Loi no. 215/2001 est reprise dans l'article 30 de la Loi-cadre no. 339/2004, qui précise que tout transfert de « compétences » entre l'État et les autorités locales est accompagné par des sources financières équivalentes à celles destinées antérieurement pour l'exercice de ces « compétences ».

Enfin, on établit encore que la décentralisation financière opère sur la base des mécanismes d'équilibration financière visant à assurer l'égalité entre les autorités locales du même niveau.

7. Brèves conclusions. Les arguments précédents démontrent avec certitude l'actualité de la nouvelle Loi-cadre no. 339/2004, dans le transfert de certaines attributions et de la responsabilité administrative et financière du niveau central au niveau local, au bénéfice du citoyen, par le renforcement du rôle de l'administration publique locale. Les observations et les suggestions se référant à certains articles de cette loi fournissent une définition plus précise de certains termes, et une meilleure corrélation entre certains textes de la Loi-cadre concernant la décentralisation avec ceux de la Loi de l'administration publique locale no. 215/2001, en évitant aussi les répétitions.

 

 

[1] Loi-cadre no. 339/2004 publiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. 668 du 26 juin 2004.

[2] Loi-cadre no. 69/1991 publiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. 238 du 28 novembre 1991.

[3] Republiée en conformité avec l'article III de la Loi no. 24 du 12 avril 1996, publiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. 76 du 13 avril 1996 avec renumérotation des articles et des paragraphes.

[4] Loi-cadre no. 215/2001 publiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. 204 du 23 avril 2001, modifiée et complétée.

[5] Loi-cadre no. 429/2003 sur la révision de la Constitution, publiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. 758 du 29 octobre 2003.

[6] Voir M.Constantinescu, I.Deleanu. A.Iorgovan, I.Muraru, Fl.Vasilescu, I.Vida, Constituţia României - comentată şi adnotată, Bucureşti, 1992. p.269.

[7] Voir M.Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită, All Beck,2004,p.253; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.II, Editura All Beck, p.221-222.

[8] Article 1 de la Constitution de 1991, republiée dans le Journal Officiel de la Roumanie, Partie première, no. du octobre 2003.

[9] Voir Ş. Deaconu, Bună guvernare şi descentralizare, in „Revista de drept public", nr.3/2004, p.22.

[10] J.Rivero, J.Waline, Droit administratif, Dalloz, 19 édition, 2002, p.317; Pascal Jan, Institutions administratives, Éditions du Juris - Classeur, Paris, 2004, p.24.

[11] C. L. Popescu montre que „Ce qu'on appelle en roumain descentralizare administrativă ou autonomie locală est désigné en France par decentralisation administrative...", in Autonomia locală şi integrarea europeană, All Beck, 1999, p.56-57.

[12] Voir Pascal Jan, op.cit., p.25.

[13] Voir J.Rivero, J. Waline, op.cit., p.318.

[14] Voir R.Chapus, Droit administratif general, 13 édition, vol.I, Montchrestien, 1999, p.383.

[15] Voir Pascal Jan, op.cit., p.25.

[16] Parmi les premiers études dédiés à cette question depuis 1990 nous mentionnons: Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrative, partea I în „Studii de drept românesc, nr.3-4, 1991, p.141-148; partea a II-a în „Studii de drept românesc, nr.1/1993, p.43-51 şi partea a III-a în „Studii de drept românesc", nr.2,1993, p.103-113.

[17] I.Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p.18.

[18] Voir Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.358.

[19] Voir A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediţia a III-a, All Beck, 2001, p.442; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Editura All Beck, 2003, p.219.

[20] Voir M.Preda, Drept administrativ, partea specială, Lumina Lex, Bucureşti, 2001. L'auteur, C.Manda, considère que la décentralisation administrative représente en essence, la reconnaissance de la personnalité juridique des unités administratives et territoriales et des collectivités locales, ainsi que l'existence des autorités locales, élues, qui les représentent et qui ne font pas partie du système des autorités d'Etât, mais qui sont soumises à une forme de contrôle légal", în Drept administrativ, Editura „Victor", Bucureşti, 2000, p.183.

[21] Du moment où la totalité des attributions constitue la compétence d'une autorité de l'administration publique, l'utilisation des deux termes est incorrecte. Seulement les attributions auraient dû être mentionnées.

[22] M.Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.cit., p.21.

[23] Voir I.Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura „Risoprint", Cluj-Napoca, 2000, p.88.

[24] On a observé que de l'interprétation de nos textes constitutionnels révisés, il résulte qu'il s'agit d'une décentralisation exclusivement administrative et non pas d'une autonomie « politique », in Genoveva Vrabie, M.Bălan, Organizarea politico-etatică a României, Institutul European, 2004, p.33.

[25] Voir, Pascal Jan, op.cit,p.25.

[26] Il s'agit en réalité de l'exercice des attributions et non pas des compétences, l'observation étant valable aussi pour les textes de la Loi no. 339/2003.

[27] Art. 22 et 23 de la Loi-cadre no. 339/2004.

[28] Art. 24 de la Loi-cadre no. 339/2004.

 

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