Numărul 2 / 2005

 

LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL DE CERTAINS MONOPOLES FISCAUX EN ROUMANIE AUX DEFIS DE L'INTEGRATION

Mircea-Ştefan MINEA

Professeur

Université Babes-Bolyai, Cluj-Napoca, Roumanie

 

 

Résumé. Après 1989, la législation roumaine consacrée au monopole d'État a eu une évolution intéressante dans le temps. En analysant cette législation, l'auteur arrive à la conclusion comformément à laquelle en Roumanie il existe une réglementation spéciale concernant le monopole d'État et - par conséquence - il y a des monopoles fiscaux qui assurent au budget des sommes considérables. Mais, pour l'avenir, touts les impôts doivent être harmonisés aux défis de l'intégration.

 

 

1. Tout d´abord on doit établir si en Roumanie il y a en vigueur une réglementation concernant le monopole d´État.

La législation roumaine - post-révolutionnaire (nous nous référons à la législation d'après 1989, car avant «tout» était monopole d'État) - adoptée dans le domaine du monopole d'État a eu un parcours sinueux, hésitant, sans rigueur. Pour bien comprendre le phénomène passé, nous allons souligner les moments essentiels de «l'évolution» de la législation dans la matière que nous analysons. Premièrement, avec le but - déclaré - d'instituer le monopole d'État sur des activités économiques (devenues, après 1990, beaucoup trop libérales), on a adopté dans notre pays la Loi 31/1996 concernant le régime du monopole d'État, qui est entrée en vigueur à partir du mois de novembre 1996. Au printemps de 1999 la Loi concernant le régime du monopole d'État a été annulée par l'Ordonnance d'Urgence du Gouvernement 23/1999. Peu de temps après, l'Ordonnance d'Urgence du Gouvernement 23/1999 a subi, à son tour, plusieurs «attaques» au cours et après lesquels on a annihilé ses effets juridiques, d'abord temporairement et puis, définitivement. Ainsi, elle a été déclarée non-constitutionnelle par la Cour Constitutionnelle, par l'Arrêt 15/2000. Ensuite, par l'Ordonnance d'Urgence du Gouvernement 295/2000, pour cesser l'application ou l'abrogation de certaines ordonnances et ordonnances d'urgence du Gouvernement, l'application de l'Ordonnance d'Urgence 23/1999 a été suspendue, à durée indéterminée. Enfin, par la Loi 628/2002 l'Ordonnance d'Urgence du Gouvernement pour l'abrogation de la Loi 31/1996 concernant le régime du monopole d'État a été repoussée la conséquence étant la mise à l'écart total et définitif - de l'ensemble de la législation en vigueur - de l'acte normatif respectif. Dans cette situaton juridique et législative complexe et confuse on posait le problème de savoir si la Loi concernant le monopole d'État en Roumanie a été revigorée (en sortant de sous l'incidence et les effets de l'abrogation qui l'avaient affectée, à la suite de la suppression de l'acte normatif abrogatif) ou non, respectivement si elle est ou non en vigueur, à présent.

À une première vue, en analysant seulement une partie des réglementations légales en vigueur et incidentes dans la matière, il paraîtrait qu'on n'avait plus - en Roumanie - une loi spécialement consacrée à établir le régime du monopole d'État. Vraiment, conformément aux dispositions de l'article 60 alinéa 3 de la Loi 24/2000 concernant les normes de technique législative pour l'élaboration des actes normatifs, «l'abrogation d'une disposition ou d'un acte normatif a toujours un caractère définitif. Il n'est pas permis que, par l'abrogation d'un acte d'annulation antérieur, on remette en vigueur l'acte normatif initial». Mais, ces dispositions ont été modifiées ultérieurement (par la Loi 189/2004), car à présent elles établisent qu'elles font exception (de la règle générale instituée) les prévoyances contenues dans des Ordonances qui ont été rejetées par le Parlement. Par conséquence, la prévoyance légale, dont on a parlé, a été adoptée, nous croyons, seulement dans le but - général - d'assurer la stabilité des rapports sociaux, c'est-à-dire pour ne pas laisser la possibilité d'entrée en vigueur, de nouveau, sans contrôle, de certains actes normatifs antérieurement annulés, à la suite de l'annulation de l'acte normatif abrogatif.

Mais, dans la situation concrète que nous analysons, les choses se passent autrement: la Loi du monopole d'État (abrogée par une ordonnance d'urgence qui a été - ultérieurement à son entrée en vigueur - déclarée non-constitutionnelle, suspendue et puis, mise hors vigueur définitivement par le rejet du Parlement) a été revigorée par la volonté expresse du législateur qui - en la considérant entrée, de nouveau en vigueur, à la suite du rejet de l'ordonnance abrogative - l'a modifiée par la Loi 171/2001 pour la modification et le complètement de certaines prévoyances de la Loi 31/1996 concernant le régime du monopole d'État. Plus encore, la preuve complète du fait que la volonté du législateur (volonté qui, étant souveraine, s'impose sans conditions) a été celle de ramener et de maintenir en vigueur la Loi concernant le monopole d'État en Roumanie est constituée par la circonstance que - à d'autres occasions aussi, ultérieures au moment de sa remise en vigueur - le Parlement et le Gouvernement l'ont invoquée expressément ou implicitement dans le cadre d'autres actes normatifs, désirant clairement qu'on comprenne que dans notre pays il y a une réglementation spécialement consacrée au monopole d'État.

Donc, en analysant et en corroborant - complètement et correctement - l'ensemble des actes normatifs qui réglementent dans la matière, nous apprécions qu'on peut conclure qu'il y a, sûrement, de monopole d'État dans notre pays. Par conséquent, il y a, aussi, des monopoles fiscaux en Roumanie!

2. Les monopoles fiscaux représentent des impôts indirects que l'État peut instituer -conformément aux prérogatives qui lui sont attribuées par la souveraineté d'État (nationale) - sur la production et/ou la distribution des biens réalisés ou écoulés en régime d'exclusivité. Les monopoles fiscaux sont, donc, ces impôts indirects établis d'une manière discrétionnaire par l'État et inclus ou ajoutés au prix des produits réalisés en régime d'exclusivité.

2. 1. Le régime d'exclusivité, appelé aussi monopole d'État[1], ne suppose pas absolument que les biens visés par l'impôt soient produits seulement dans les entreprises de l'État, mais il prétend que l'État exerce un contrôle rigoureux sur le circuit économique des biens respectifs. Les intérêts de l'État (en fait, l'accomplissement des fonctions avec lesquelles celui-ci a été investi dans sa qualité de représentant de la société) sont pleinement satisfaits lorsqu'on institue les monopoles fiscaux, car -d'une part - par leur intermédiaire on assure le collectage, au budget, des revenus publiques plus substantiels (nécessaires toujours, pour le recouvrement des frais publics), mais d'autre part -grâce à leur position différenciée par catégorie de produits- on peut intervenir dans les activités économiques, en stimulant quelques-unes, ou en déterminant la modération ou la restriction des autres, en fonction de la conjoncture politico-économique intérieure et/ou extérieure[2].

2. 2. Les biens qui font l'objet du monopole d'État, étant des produits en régime d'exclusivité, ne sont pas soumis - normalement - à une concurrence réelle de marché, soit parce qu'ils proviennent d'un unique producteur, soit parce qu'ils sont réalisés par plusieurs producteurs (autorisés en particulier et contrôlés pas l'État) auxquels on impose les mêmes conditions en ce qui concerne: les sources d'approvisionnement avec de matières premières, de matériaux, d'énergie etc.; la quantité et la qualité de la production réalisée; les conditions de vente des produits: lieu, temps, prix etc[3]. Au prix de tels produits on peut ajouter des sommes représentant des impôts en fonction des intérêts économiques (consistant dans l'influence des processus économiques par l'intermédiaire des impôts) et fiscaux (concrétisés dans le collectage, au budget, des ressources financières publiques des plus solides) que l'État a dans une certaine période[4].

3. Parmi les impôts indirects, réglementés dans notre pays par la législation fiscale en vigueur, il y en a quelques-uns qui réunissent parfaitement les traits caractéristiques des monopoles fiscaux (tels qu'ils ont été décrits ci-dessus): il s'agit de taxes douanières - réglementées par le Code douanier de la Roumanie[5] et d'accises - réglementées par le nouveau Code fiscal[6].

3. 1. Le passage par la frontière d'État - vers l'intérieur (l'importation) ou vers l'extérieur (l'exportation) - des marchandises, ainsi que la production, l'importation et la circulation/l'écoulément de certains produits représente des catégories d'activités sur lesquelles l'État exerce un contrôle rigoureux.

Ainsi, l'importation et l'exportation des marchandises sont des activités à caractère économique qui ne peuvent pas être déroulées que par les titulaires de certaines opérations commerciales (des entités qualifiées - sociétés commerciales qui ont inscrit comme objet d'activité «l'importation et/ou l'exportation» de biens et qui ont obtenu, à leur nom, l'autorisation nécessaire. L'importation et l'exportation peuvent se faire seulement à la base des licences spéciales (licences d'importation et licences d'exportation qui sont toujours nominales et, donc, intransmissibles) accordées par le Gouvernement par le ministère de ressort (du commerce).

Donc, les taxes douanières d'importation et celles d'exportation (lorsque la loi prévoit expressément l'obligation de taxer à l'exportation certains marchandises) s'établissent et se perçoivent seulement pour les produits qui «ont obtenu le droit de passer la frontière d'État», à savoir ceux pour lequels on a émis les licences adéquates.

En ce qui concerne le niveau de ces taxes (le tarif douanier[7]), celui-ci peut être différent en fonction des rapports entre les États sur le territoire desquels se trouvent les partenaires commerciaux. À présent on pratique les catégories suivantes de tarifs douaniers:

- le tarif douanier général - formé de la totalité des taxes douanières (ad-valorem et spécifiques) qui s'appliquent aux opérations d'importation/exportation s'effectuant entre les États qui n'ont pas conclu de conventions ou d'accords au sujet du tarif douanier;

- le tarif douanier conventionnel - celui qui s'établit par des conventions de tarif douanier ou par des stipulations spéciales contenues dans les accords commerciaux qui concernent soit toutes les opérations d'importation et d'exportation, soit certaines ventes de marchandises qui se réalisent fréquemment entre les États signataires;

- te tarif douanier différencié - est établi particulièrement pour les échanges commerciaux qui font l'objet des relations entre certains États (dans le but d'assurer une protection spéciale des intérêts de l'économie nationale);

- le tarif douanier préférentiel - est celui qui se pratique entre les États qui ont développé, dans le temps, des relations commerciales devenues traditionnelles; grâce aux bons rapports établis entre les États et dans le but de les perpétuer, le tarif douanier est plus «doux».

Les taxes douanières seront - probablement - éliminées, dans le temps, dans l'espace européen, en raison de l'intégration. Par consequence, il n'y a plus d'intérêt en ce qui concerne leur harmonisation.

3. 3. En ce qui concerne les accises, conformément au Code fiscal roumain récemment adopté, elles sont des taxes spéciales de consommation qui sont dues au budget d'État pour la production ou l'importation et pour l'écoulément de certains produits, tels: les boissons alcooliques, le tabac, les huiles minérales, les prêts-à-porter en fourrure naturelle, les objets en cristal, les bijoux en or et/ou en platine, les parfums, les voitures et les embarcations d'agrément, les appareils électro-ménagers, les armes de chasse etc. On met aussi l'impôt sur la production interne de pétrole et de gaz naturels.

En principe, la production de biens qui font l'objet des accises se réalise dans des périmètres spécialement délimités[8], qui permettent un contrôle rigoureux de la part de l'État.

Le fait générateur de l'impôt naîtau moment de leur production en Roumanie ou au moment de leur importation (plus exactement, les produits sur lesquels on pose l'accise s'imposent au moment où ils sont libres pour la consommation en Roumanie[9]). L'exigibilité intervient au moment de la livraison ou à la date de détournement ou d'utilisation dans un autre but que celui de la commercialisation (pour les produits fabriqués dans le pays), ou à la date de l'enregistrement de la déclaration douanière d'importation (pour les biens introduits dans le pays, conformément au régime lié à l'importation)[10].

Les produits qui sont soumis aux accises (et qui sont prévues d'une manière limitative par la loi) sont exempts du paiement de l'impôt dans les cas suivants:

- quand ils sont destinés à servir à des buts particuliers, tels: des livraisons, dans le contexte des relations diplomatiques, aux organisations internationales reconnues par les autorités publiques de Roumanie, aux forces armées des États membres de l'OTAN (à l'exception de la Roumanie), ou, aux réserves d'État et aux réserves de mobilisation;

- quand ils sont directement exportés par les producteurs ou par l'intermédiaire des agents économiques spécialisés dans des opérations d'exportation;

- autant qu'ils se trouvent -conformément aux prévoyances légales en vigueur- dans l'un des régimes douaniers suspensifs;

- les produits importés, provenant de donations ou financement, d'emprunts non-remboursables ou de programmes de coopération scientifique ou technique (accordés aux institutions publiques);

- l'alcool éthylique et les produits d'alcool sont exempts du paiement des accises s'ils seront utilisés dans l'industrie, dans des buts médicaux, etc;

- les huiles minérales, lorsqu'elles sont utlisées dans d'autres buts que ceux de combustible ou carburant, etc.;

-et finalement, on ne doit pas d'accises pour les biens introduits dans le pays et qui se trouvent dans les bagages des personnes physiques (dans les limites et les conditions prévues par la législation douanière).

Pour certains produits qui sont soumis aux accises (alcool éthylique, distillats et boissons alcooliques, huiles minérales) on a institué - par le Code fiscal - un régime spécial de surveillance en ce qui concerne leur production, leur importation et circulation.

Dans le but d'assurer le contrôle des opérations soumises à ce régime spécial, dans chaque entrepôt fiscal il faut désigner les représentants permanents de l'autorité fiscale compétente (appelés surveillants fiscaux).

Les entrepositaires fiscaux doivent demanderl'autorisation pour la production de l'alcool éthylique et distillats, en indiquant la quantité qu'ils estiment obtenir (en tenant compte de la capacité installée), ainsi que le programme de travail en détail.

En vue d'un enregistrement correct de toute la production d'alcool et de distillats, dans les entrepôts fiscaux où l'on produit de tels biens il faut utiliser des appareils spéciaux de mesure (appelés compteurs[11]).

L'alcool, les distillats et les boissons alcooliques peuvent être importés en vrac, seulement sur la base des contrats conclus directement avec les producteurs extérieurs (ou avec leurs représentants) et seulement dans le but de l'usinage ou de l'embouteillage direct par l'entrepositaire autorisé pour la production.

Les agents économiques qui paient les accises ont l'obligation de déposer à l'autorité fiscale compétente une déclaration d'accises pour chaque mois séparément, sans tenir compte s'il doit ou non le paiement d'accises pour le mois en question[12].

4. Le régime juridique auquel on soumet les impôts indirects présentés ci-dessus prouve le fait qu'ils sont, en fait, de vrais monopoles fiscaux, en réunissant toutes leurs caractéristiques, bien qu'ils ne soient, qu'en partie, posés sur des biens déclarés par la loi spéciale comme représentant le monopole d'État.

Aux défis de l'intégration il faut réaliser l'harmonisation des accises. Mais, les accises font partie de la catégorie de taxes sur le chiffre d'affaires et ces taxes sont de nature à fausser la concurrence entre les États membres en créant ou maintenant des discriminations; ils sont liés - pratiquement - à des politiques économiques[13]. L'harmonisation des accises devrait d'ailleurs être réalisée selon la méthode employée pour les taxes sur le chiffre d'affaires, donc par l'unification de la structure précédant celle des taux.

La Commission Européenne - ayant examiné l'ensemble des accises - avait classé celles-ci en quatre catégories: a) accises à harmoniser, b) accises dont l'harmonisation devait être décidée après un examen plua approfondi, c) accises pouvant subsister sans harmonisation, d) accises à supprimer et à remplacer éventuellement par la TVA.

L'harmonisation des accises a été menée à bien en 1992. Trois groupes de produit sont désormais soumis aux accises harmonisées par une série de directives et une decision[14]: les tabacs manufacturés, les huiles minérales et les boissons alcooliques.

La détermination de la dette d'impôt, son exigibilité, sa perception sont organisés par la Directive 92-12 du 25 février 1992 de manière à permettre la suppression affective des frontières fiscales, l'accise étant payée à la sortie d'entrepôts fiscaux situés dans l'état de mise à la consommation.

5. Donc, les monopoles fiscaux - très présents dans la vie quotidienne - sont de vrais leviers par l'intermédiaire desquels l'État s'implique dans les activités économiques, en les infuençant d'une manière positive ou négative, en fonction de la justesse de la politique économique - en général et de la politique fiscale - en particulier.

 

 

[1] Le monopole d'État est légalement défini comme étant «le droit de l'État d'établir le régime d'accès des agents économiques à capital d'État et privé, y compris les producteurs individuels, selon le cas, aux activités économiques constituant le monopole d'État et les conditions de leur exercice» (article 1, alinéa 2 de la Loi 31/1996 concernanat le régime du monopole d'État, publiée dans Monitorul oficial 96 du 13 mai 1996, modifiée par la Loi 171/2001 pour la modification et le complètement des prévoyances de la Loi 31/1996 concernanat le régime du monopole d'État, publiée dans Monitorul oficial 184 du 11 avril 2001).

[2]En fonction de leur sphère d'activité les monopoles fiscaux peuvent être classifiés dans deux catégories: 1) monopoles fiscaux totaux (absolus) -qui s'instituent autant sur la production que sur le commerce de gros et/ou au

 détail) de certains produits; 2) monopoles fiscaux partiels (spéciaux) -qui s'établissent soit seulement sur les produits, qui se constituent en monopole d'État, soit sur la vente de certains produits réalisés en régime d'exclusivité (voir amplement sur la définition et l'analyse des monopoles fiscaux: Dan Drosu-Şaguna, Tratat de drept financiar si fiscal, Éditions All-Beck, Bucureşti, 2001, p. 677; Ioan Gliga, Drept financiar, Éditions Humanitas, Bucureşti, 1998, p. 265-266; Mircea-Ştefan Minea, Eugen Iordăchescu, Anca-MihaelaGeoroceanu, Dreptul finantelor publice,Éditions Accent, Cluj-Napoca, 2002, p. 186-188; Constantin D. Popa, Adrian Fanu-Moca, Drept financiar, Éditions Alma Mater Timisensis, Timişoara, 2002, p. 103-104; Elena Potcoavă, Regimul juridic al monopolurilor fiscale în România, dans Curentul Juridic, 1-2, 2001, p. 47-51.

[3] Voir les dispositions légales contenues dans les Chapitres II et III de la Loi 31/1996 concernant le régime du monopole d'État.

[4] Voir Mircea Ştefan Minea, Lucian Teodor Chiriac, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, Edit. „Accent", Cluj-Napoca, 2005, pp.330-334.

[5] Le code douanier de la Roumanie a été adopté par le Loi 141/1997 publiée dans Monitorul Oficial 180 du 1-er août 1997, modifié ultérieurement.

[6] Le Nouveau code fiscal de la Roumanie a été adopté par la Loi 571/2003 publiée dans Monitorul Oficial 927 du 23 décembre 2003, modifié ultérieurement.

[7] Le tarif douanier représente l'ensemble des taxes douanières pratiquées, à un moment donné, par un État.

[8] Conformément aux dispositions de l'article 163 du Code fiscal, un tel endroit s'appelle «entrepôt fiscal» (utilisé exclusivement pour la production interne) ou «entrepôt douanier» (pour les produits accisés importés), et le producteur ou le commerçant autorisé (par l'autorité fiscale compétente) pour accomplir les activités spécifiques s'appelle «entrepositaire autorisé». La fabrication des produits accisés en dehors de l'entrepôt fiscal est-conformément à l'article 168 du même code- interdite.

[9] Conformément aux prévoyances de l'article 192 alinéa 1 du Code fiscal.

[10] Conformément à la disposition de l'article 212 du Code fiscal, les accises sont payées-au budget de l'État- jusqu'à la date de 25 y compris du mois suivant à celui où l'accise devient exigible. Pour les produits soumis au régime spécial de surveillance, les retards au paiement des accises -plus de 30 jours depuis le délai légal- engendre la révocation de l'autorisation et la fermeture de l'activité jusqu'au moment du paiement des sommes restantes (conformément aux prévoyances de l'article 244 Code fiscal).

[11] Et ces compteurs sont soumis à un régime particulier d'entretien et contrôle (conformément aux dispositions des articles 224-229 Code fiscal).

[12] Cette obligation instituée par les dispositions de l'article 214 Code fiscal, est de nature à prouver le régime restrictif des produits qu'on peut acciser, caractéristique aux monopoles fiscaux.

[13] Voir Louis Cartou, Jean-Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud, L'UNION EUROPÉENNE, 5-e édition, Edit. „Dalloz", Paris, 2004, p.516.

[14] Voir: Directives 92-78 à 92-84 et la Decision 92-510, JOCE, no.L.316 du 31 octobre 1992.

 

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