Num─ârul 2 / 2005

 

UNITÉ EUROPÉENNE ET PROTECTION DES MINORITÉS

Alain FENET

Professeur

 Université de Nantes, France

 

Résumé : Unité européenne et protection des minorités. La protection des minorités semble aller de pair avec la construction européenne. L'adoption d'un droit européen dans ce domaine révèle qu'elle est aussi un facteur de division, en raison du refus de quelques Etats, en particulier la France, de se charger d'obligations envers leurs minorités. Si les voies d'une solution juridique à ce clivage existent, la question est avant tout politique et, s'agissant de la France, de savoir si celle-ci pourra indéfiniment entretenir la contradiction entre son engagement international pour le respect de la diversité culturelle et sa politique interne envers ses minorités linguistiques.

 

La question de la protection des minorités rentre parfaitement dans le cadre d'un colloque juridique consacré au thème des particularités nationales face aux défis de l'intégration européenne. C'est en effet une vieille question européenne, opposant les Etats et divisant les peuples, source de guerres, de haines et d'atrocités, jusqu'à l'époque contemporaine. Aussi un lien positif est-il spontanément établi entre construction de l'Europe et protection des minorités, pour deux raisons corollaires. D'une part, la construction européenne est par elle-même un facteur de protection des minorités, puisqu'elle implique apaisement des tensions entre Etats, garantie des droits de l'Homme et création d'un vaste espace public de tolérance et de pluralisme. D'autre part, la protection des minorités agit réciproquement comme un facteur d'unité, puisqu'elle cherche à vider de vieilles querelles de leur contenu et à relativiser les frontières.

Chaque Etat européen ayant ses minorités, que celles-ci soient ou non reconnues, et quelle que soit la façon dont elles sont qualifiées, le processus de construction européenne a très vite rencontré la question des minorités. Il a longtemps préféré la contourner, conformément aux conceptions universalistes - individualistes adoptées après la Seconde Guerre mondiale dans le cadre de l'ONU en matière de droits de l'Homme. C'est donc tardivement, de fait en réponse aux tragiques conflits nationalitaires ayant suivi l'effondrement du système soviéto - communiste, que les organisations européennes se sont intéressées de manière expresse à la question des minorités. Elles l'ont fait essentiellement en élaborant, dans des textes de nature juridique variable, des règles, des standards, des principes, valorisant les diversités et organisant leur protection. C'est particulièrement le cas de deux textes phares en ce domaines, élaborés dans le cadre du Conseil de l'Europe : la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires de 1992 et la Convention - cadre pour la protection des minorités nationales de 1994. Ces deux textes scellent la vision un peu idyllique des rapports entre l'Europe et les minorités.

Cette vision donne un cliché qui n'est pas faux aussi longtemps qu'on se maintient à bonne distance de son objet, mais qu'on est amené à nuancer lorsqu'on s'en rapproche. On observe par exemple que le droit communautaire développe des effets uniformisateurs directement contraires à la préservation des différences, vivement dénoncés par les porte - parole des groupes minoritaires. Mais, plus fondamentalement, la question des minorités constitue pour la construction européenne une pierre d'achoppement. Ce n'est sans doute pas la plus dangereuse pour l'aventure européenne mais ce sera sans doute une des plus difficiles à déplacer. On va d'abord en faire l'analyse, en constatant que le thème même de la protection des minorités est un facteur de division en Europe, avant d'indiquer les voies dans lesquelles une solution peut être recherchée.

I - La protection des minorités, facteur de division en Europe

On sait que la protection des minorités est tombée en discrédit après la Seconde Guerre mondiale. Les engagements conclus à cet effet dans le cadre de la SDN furent jugés caducs et la protection universelle des droits de l'Homme mentionnés par la Charte des Nations Unies, puis proclamés par la Déclaration universelle de 1948, et ultérieurement mis en forme par une succession de conventions, dont les deux pactes internationaux de 1966, était censée rendre sans objet l'attribution de droits à des groupes particuliers. C'est ainsi que la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 ne contient aucune disposition relative aux droits des minoritaires. Ceci ne doit pas être compris comme une lacune mais comme la manifestation d'une indifférence. Le respect général des droits de l'Homme va même servir de cadre de légitimation à la négation des droits des minoritaires, en justifiant une politique d'élimination territoriale des langues minoritaires (affaire linguistique belge, arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, 23.7.1968). Il a fallu les événements dramatiques qui ont suivi l'effondrement du monde soviéto - communiste pour que la question des minorités impose sa spécificité. Une abondance d'études, de rapports, de déclarations a débouché sur les deux textes conventionnels ci-dessus mentionnés mais a aussi manifesté une conviction européenne, ayant pris valeur coutumière en peu de temps, reconnaissant comme principe juridique le droit des minoritaires de jouir de leurs particularités, dans le respect par les autorités publiques de leur lien social particulier[1]. Mais la mise en œuvre de ce principe s'est traduite par une inégalité conjoncturelle entre Etats européens, recouvrant une opposition de fond sur la question de la protection.

A - Une inégalité conjoncturelle

Cette inégalité est double.

Il y a d'abord une inégalité entre les Etats qui n'ont pris aucun engagement et ceux qui se sont chargés d'obligations pour leurs minorités en ratifiant les deux textes conventionnels mentionnés. Trente six Etats ont ratifié la Convention - cadre de 1994, dix sept d'entre eux ayant ratifié en plus la Charte de 1992[2]. Ces Etats ont pris des engagements variables, selon la technique souple de la Convention - cadre ou du dispositif à la carte de la Charte, de l'exécution desquels ils sont redevables. Ils remettent des rapports sur leur mise en œuvre, faisant l'objet d'évaluation par des comités d'experts. Ils apportent ainsi une contribution importante à la construction de cette Europe réconciliée, tolérante et plurielle, tant vantée par la rhétorique officielle. Cette contribution a indéniablement un coût politique, administratif, financier, auquel échappent les quelques Etats qui ont évité de s'engager[3]. Ces derniers se mettent dans la position du "passager clandestin", puisqu'ils profitent de la stabilisation politique et de l'enrichissement culturel que ces textes apportent à l'Europe dans son ensemble, sans payer leur part à cet aspect de la construction européenne.

Cependant l'inégalité qui en résulte est librement consentie ; elle ne signale pas une catégorie particulière d'Etats. Il n'en va pas de même de l'autre inégalité, celle qui résulte des conditions d'admission dans l'Union européenne des Etats d'Europe anciennement sous régime communiste. Parmi ces conditions d'admission figure, en vertu de décisions prises par les Chefs d'Etat et de gouvernement au Sommet de Copenhague en juin 1993, le respect des droits des minorités. Cette exigence s'inscrit dans le prolongement des '"Lignes directrices sur la reconnaissance des nouveaux Etats en Europe orientale et en Union soviétique", adoptées par le Conseil des ministres de la Communauté européenne, le 16 décembre 1991. Dans ce texte on exigeait déjà des nouveaux Etats "la garantie des droits des groupes ethniques et nationaux et des minorités conformément aux engagements souscrits dans le cadre de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe". Cette exigence contractuellement acceptée était tributaire de la relation de force permettant aux douze Etats membres de l'époque, quinze ensuite, d'imposer aux nouveaux une condition à laquelle ils n'avaient pas été eux-mêmes soumis et, par là, le respect de principes qu'ils ne sont peut-être pas toujours les premiers à respecter scrupuleusement.

L'expérience de la SDN a pourtant bien montré qu'un régime européen de protection des minorités n'était crédible et durable que s'il était accepté par tous de façon égale. C'est ce que rappela avec force le Haut-commissaire aux minorités nationales de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), M.Rolf Ekeus, lors d'une conférence à Copenhague le 5 novembre 2002, puis à La Haye le 30 janvier 2003 et enfin dans une lettre à la présidence de l'Union Européenne en janvier 2004, demandant l'inclusion d'une clause relative aux droits des minorités dans le projet de Constitution européenne[4].

Cette démarche a trouvé suffisamment d'appui dans l'Union Européenne pour aboutir de façon assez inattendue aux formulations de l'article I-2, relatif aux valeurs de l'Union. Il y est dit en effet que "l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes".

La ratification de ce traité constitutionnel a entre-temps rencontré l'écueil des referendums français et hollandais. Mais, si l'article I-2, dans un éventuel texte constitutionnel ou non, venait à entrer en application, cette mention des droits des personnes appartenant à des minorités marquerait une étape importante dans l'histoire de la protection des minorités. Elle présenterait d'abord le mérite d'abolir le double standard et l'inégalité existant en la matière entre les Etats membres. Plus fondamentalement, en plaçant le respect des droits des minorités parmi les valeurs de l'Union, au titre du respect des droits de l'homme, l'Union Européenne s'affirmerait comme un modèle et un acteur de premier plan pour les respect des diversités en Europe et dans le monde.

Une telle perspective implique cependant que les dispositions de l'article I-2 non seulement reçoivent une application effective mais aussi qu'elles conduisent à un régime de base commun à tous les Etats membres, organisant l'exercice du pluralisme et le respect des différences. Mais c'est alors qu'on se heurte à une opposition de fond sur ce qu'il convient d'entendre par cette formule "droits des personnes appartenant à des minorités", et sur la façon d'assurer le respect de ces droits.

B - Une opposition de fond

Cette opposition est souvent présentée en lien avec la distinction faite entre droits individuels et droits collectifs. On laissera de côté cette question rebattue et tributaire d'une problématique discutée[5]. Il est plus simple d'observer concrètement ce que les Etats sont prêts à faire pour leurs minorités. On trouve alors, d'un côté, la grande majorité des Etats européens qui reconnaissent expressément l'existence de groupes particuliers sur leur territoire, qui admettent que ces groupes ont droit à l'existence, et qui prennent des dispositions juridiques et pratiques propres à assurer leur pérennité ; les résultats peuvent être jugés plus ou moins satisfaisants, mais c'est un autre débat. Et, d'un autre côté, on trouve quelques Etats qui se refusent à cette reconnaissance et à ce qu'elle implique, au premier chef, la France, pays sur lequel on concentrera l'attention dans ce qui suit.

Le droit européen des minorités qui s'est constitué au cours des quinze dernières années s'enracine donc dans la conviction du plus grand nombre des Etats européens. Il trouve sa source dans une multitude de textes non conventionnels élaborés dans le cadre des organisations européennes, dans quelques textes conventionnels multilatéraux et dans de nombreux traités bilatéraux[6]. Cet ensemble dessine les traits d'un ordre commun permettant aux sociétés nationales européennes de préserver ensemble leurs diversités. Les minorités ne sont pas érigées en entités juridiques titulaires de droits opposables aux Etats, dans une relation alors inévitablement conflictuelle[7]. Les droits dont elles bénéficient ne sont pas des droits spéciaux mais une modalité de mise en œuvre de principes généraux, une application particulière des droits universels de l'Homme. Il impliquent une dévalorisation de la frontière, rendue possible par la communauté de destin acceptée dans l'Union Européenne. Par là les Européens assument leur passé, s'acceptent dans leur complexité et font de leurs diversités une richesse sociale à préserver, une source de dynamisme et de capacité d'adaptation.

La France s'est abstenue de prendre pour elle aucun des engagements majeurs résultant de ces développements, alors qu'elle a contribué, et parfois activement, à leur formulation. Elle a adopté sur le plan européen le même comportement d'abstention qui, sur le plan mondial, l'avait conduite à formuler une réserve à l'article 27 du pacte international des droits civils et politiques, article relatif aux droits des personnes appartenant à des minorités. Cette réserve consiste en substance à nier la pertinence de la problématique des minorités dans l'ordre politico-juridique français. La France adopte cette position au nom d'une conception rigide de l'unité du peuple français ; le Conseil constitutionnel parle même maintenant de l'unicité du peuple français. La conception "jacobine" de la nation articule la République une et indivisible, le principe de souveraineté et le principe d'égalité dans un lien étroit visant à produire une application uniforme du droit.

On pouvait penser que les développements de la construction européenne auraient conduit à un assouplissement de ces conceptions. Paradoxalement ils ont induit un raidissement des autorités politiques et surtout juridictionnelles suprêmes. Le Conseil constitutionnel s'est opposé à la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Le Conseil d'Etat a multiplié les arrêts mettant obstacle à la satisfaction des revendications linguistiques régionales, particulièrement en matière d'enseignement. Le moindre des paradoxes n'est pas que cette jurisprudence bâtie sur des arguments d'universalité aboutit à un retournement de la conception de la nation française qui, d'une communauté de citoyens, devient une communauté de francophones[8].

Pour autant la position française ne doit pas être travestie : il n'y a pas oppression des minorités en France. Il existe même un droit français des différences, pragmatique, non théorisé, non revendiqué, brodant cas par cas sur la réalité sociale, et toujours rejetant la notion de minorité[9]. Lorsque des droits sont accordés, ils le sont toujours à des individus, jamais à des membres d'un groupe. Ceci permet au Conseil d'Etat de soutenir que "la conception française cherche à atteindre le même résultat (que la protection des minorités) mais par une autre voie"[10]. La différence est pourtant notable. La conception française, d'une part, fait de la pratique des différences une affaire privée qui n'a pas droit à s'inscrire dans l'espace public, comme l'a bien fait voir la question du port du foulard islamique dans les écoles publiques ; d'autre part, elle exprime une indifférence envers l'existence de groupes particuliers et leur pérennité, au profit d'une assimilation dans le creuset majoritaire.

Au total, aujourd'hui plus qu'hier, le fait pour la République française d'admettre officiellement l'existence de minorités sur son territoire impliquerait un remaniement considérable de ses conceptions juridico-politiques et, à vrai dire, une autre conception officielle de la nation que celle adoptée depuis la Révolution de 1789. Ce n'est pas la mention des minorités dans l'article I-2 du projet de Constitution européenne qui par elle-même serait susceptible d'apporter ce bouleversement.

Est-ce à dire que l'Union Européenne est condamnée à connaître indéfiniment un tel clivage en son sein ? La réponse est évidemment politique avant tout. Les voies juridiques d'une solution existent en effet. On va maintenant en indiquer les grandes lignes.

II - Les voies juridiques d'une solution

Deux solutions peuvent être envisagées : soit une atténuation de l'opposition par les effets ponctuels de la jurisprudence des juges européens, soit un déblocage plus général par la prise en compte de la problématique des droits culturels. Ces deux voies peuvent être prises séparément, elles peuvent aussi se cumuler.

A - La jurisprudence européenne

S'agissant des juges européens, tant de la Cour Européenne des Droits de l'Homme de Strasbourg que de la Cour de Justice des Communautés Européennes de Luxembourg, il convient d'abord d'observer que la mise en œuvre dans leur jurisprudence du principe de non-discrimination de manière différenciée a parfois permis d'apporter une réponse favorable à certaines réclamations de membres de minorités[11]. Cette approche aux résultats toujours incertains et parfois très décevants, n'a cependant eu jusqu'à présent que des effets limités. Mais on sait que les juges européens sont capables d'évolutions jurisprudentielles audacieuses, utilisant raisonnements systématiques et interprétations téléologiques. Encore faut-il pour cela qu'ils se sentent soutenus par des contextes politiques favorables ou par des évolutions sociétales puissantes qu'il leur appartient de prendre en compte et de refléter dans leurs décisions.

Sur la question des droits des minorités, les développements juridiques enregistrés par le droit européen traduisent de telles évolutions. Affirmations identitaires, prise de conscience de l'appauvrissement culturel produit par l'assimilation uniformisatrice et, paradoxalement, exacerbation de l'individualisme dans un contexte d'idéologie libérale, divers facteurs se conjuguent pour soutenir les revendications des minoritaires, au nom d'une conception non plus formelle mais concrète et dynamique de l'égalité. Leur bien- fondé est admis dans l'ensemble des sociétés européennes, certes à des degrés variables et selon des modalités différentes selon les traditions nationales. Dans ce contexte, on ne serait pas surpris à l'avenir de voir les juges européens s'enhardir et donner une portée nouvelle au principe de non-discrimination, afin de faire droit plus souvent et plus largement aux réclamations des personnes appartenant à des groupes minoritaires. L'entrée dans le droit positif des dispositions de l'article I-2 du projet de Constitution européenne favoriserait assurément cette jurisprudence en lui donnant légitimité politique et base juridique.

Mais de telles décisions resteraient en tout état de cause ponctuelles et tributaires de contentieux se présentant dans des conditions de fait et de droit particulièrement favorables. La voie jurisprudentielle est une voie lente et aléatoire. D'où l'intérêt d'un déblocage plus général qu'on pourrait attendre par la prise en compte de la problématique des droits culturels, tant sur la plan mondial que sur le plan européen.

B - Les droits culturels

La garantie des droits culturels ne s'est pas imposée aussi facilement sur le plan international que celle des droits civils et politiques et des droits économiques et sociaux[12]. Elle se heurtait en effet aux conceptions universalistes des droits d'un Homme abstrait, privilégiées après la Seconde Guerre mondiale. Elle impliquait d'abord que fût reconnu le fait même de la diversité culturelle, ce qui prit du temps. Il y fut procédé par divers textes conventionnels et non conventionnels résultant des travaux menés essentiellement dans le cadre de l'ONU, de l'OIT et de l'UNESCO.

L'article 27 du Pacte des droits civils et politiques, déjà mentionné, entame une rupture avec l'universalisme abstrait, en insérant des dispositions relatives aux «droits des personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques »[13]. Cet article a une portée limitée, il n'engage véritablement les Etats qu'à s'abstenir d'une politique d'oppression, puisqu'il dispose simplement que les personnes appartenant à ces minorités "ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leurs groupes, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue". Mais ces dispositions ont le mérite de rappeler que l'identité culturelle est collective et d'inscrire la différence culturelle dans la problématique des droits de l'Homme[14]. L'article 27 est suivi en 1992 par une Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, linguistiques et religieuses, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies[15]. Ce texte n'a en lui-même pas de valeur obligatoire et ses dispositions sont souvent des plus vagues. Il est cependant de la plus grande importance car, à propos des minorités, il renouvelle les bases théoriques du droit international en matière de différence culturelle. Il met en effet à la charge des Etats une mission globale de protection des minorités vivant sur leurs territoires, cette mission comportant des implications concrètes diversifiées.

Un autre texte retient particulièrement l'attention : la Déclaration universelle sur la diversité culturelle adoptée le 2 novembre 2001 à l'unanimité des 185 Etats membres de l'UNESCO. Cette déclaration fait de la défense de la diversité culturelle "un impératif ethique, inséparable du respect de la dignité de la personne humaine". Cette déclaration est suivie en 2003 d'une convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel. Enfin, une convention sur la diversité des expressions culturelles est en cours d'élaboration.

On notera que la République française a été particulièrement active dans ces derniers développements traduisant, selon son actuel Président, "une conscience universelle" et par lesquels, la communauté internationale, "confrontée à l'appauvrissement et à la disparition dramatique de tant de langues, et de cultures (...) veut défendre la diversité culturelle"[16].

La reconnaissance internationale de la diversité culturelle apparaît donc enracinée dans le principe même de la dignité humaine. Elle en est une forme nécessaire et particulière. Elle conduit au droit à l'identité culturelle par l'exercice des droits culturels. Ces droits ne sont pas d'une nature différente des autres droits déjà internationalement reconnus, tous découlant "de la dignité inhérente à la personne humaine" ainsi que l'affirme le préambule des deux pactes internationaux des droits de l'Homme . La Déclaration de l'UNESCO de 2001 l'explicite en son article 5 : "Les droits culturels sont partie intégrante des droits de l'Homme, qui sont universels, indissociables et interdépendants...". Elle en tire la conclusion que "toute personne doit ainsi pouvoir s'exprimer, créer et diffuser ses oeuvres dans la langue de son choix et en particulier dans sa langue maternelle ; toute personne a le droit à une éducation et une formation de qualité qui respectent pleinement son identité culturelle ; toute personne doit pouvoir participer à la vie culturelle de son choix et exercer ses propres pratiques culturelles, dans les limites qu'impose le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales."

La Déclaration des Nations Unies de 1992 sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, linguistiques et religieuses, contient des dispositions tout aussi ambitieuses, introduites par une affirmation remarquable : "Les Etats protègent l'existence et l'identité nationale ou ethnique, culturelle, religieuse et linguistique des minorités, sur leurs territoires respectifs, et favorisent l'instauration des conditions propres à promouvoir cette identité" (art. 1 §1).

Tous ces textes, conventionnels ou non, sont affaiblis par des expressions ouvrant une extrême liberté d'appréciation aux Etats et surtout, s'agissant des déclarations, par leur caractère non contraignant, illustration des réticences des Etats à se reconnaître débiteurs des droits culturels. Mais leur importance ne doit pas être sous-estimée. Outre leur caractère incitatif, ces textes expriment une conviction philosophique mondialement partagée, que l'égalité ne doit pas conduire à l'uniformité, et que la diversité et l'unité peuvent être conciliées par l'exercice des droits culturels. Cette conviction est susceptible d'acquérir un caractère juridique au vu des conditions dans lesquelles ces textes sont adoptés : unanimité ou très forte majorité de la communauté internationale, réunie sur un sujet d'importance fondamentale, dans le cadre des organisations universelles, au terme de longues négociations ; les conditions sont réunies pour que s'amorce un processus coutumier, dont l'issue est évidemment incertaine. Dans un tel contexte, la pratique des Etats et les prises de positions officielles des dirigeants politiques prennent alors une importance particulière. Dans la mesure où elles attestent du bien-fondé du texte, mettent en oeuvre ses dispositions et concourent à son respect international, elles activent le processus de cristallisation juridique aboutissant à de l'obligation.

Les interventions soutenues et répétées des dirigeants français en faveur de la diversité culturelle doivent être considérées sous cet angle. Contribuant à la formation d'une coutume international favorable à la préservation de la diversité culturelle et aux droits culturels, ils ne pourront indéfiniment échapper à la contradiction présentée par une politique intérieure qui aboutit au dépérissement culturel et plus précisément à la disparition des langues régionales.

La problématique des biens mondiaux rendra cette contradiction de plus en plus insupportable. La notion de "biens mondiaux", "biens publics mondiaux" ou "biens globaux" trouve son origine dans le droit du développement et plus précisément dans les travaux du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Ce sont des biens, selon la définition du PNUD, "dont les bénéfices s'étendent à tous les pays, tous les peuples et toutes les générations". Leur préservation est essentielle pour l'avenir de l'humanité et leur gestion ne peut relever d'un Etat ou d'un groupe d'Etats mais de la communauté internationale tout entière. L'air, l'eau, la couche d'ozone sont typiquement des biens globaux, communs à l'humanité, mais aussi des biens immatériels comme la sécurité, la paix, l'information.

La conjonction des droits de l'homme et de la protection de l'environnement, dans la problématique du développement durable, fait entrer la diversité culturelle parmi ces biens globaux. Elle y figure parce qu'elle est au cœur de la dignité humaine, parce qu'elle fait partie des droits fondamentaux de l'Homme, et aussi parce qu'elle est facteur de créativité, d'adaptation, pour l'humanité entière. Ainsi envisagée, la diversité culturelle est une richesse offerte à tous. Elle doit être préservée non seulement pour ceux qui en sont les porteurs immédiats mais aussi pour tout homme qui y trouvera un enrichissement personnel ou un profit social[17].

Dans ces conditions, les Etats "sont redevables, devant la communauté universelle (ce n'est plus seulement la communauté internationale) et devant l'histoire, de cette partie du patrimoine commun de l'humanité qu'ils ont en gérance. Il en va de même pour une majorité démocratiquement constituée qui opterait pour une politique de non-respect culturel d'une minorité, ou du non-respect de son propre patrimoine : la majorité nationale est redevable devant la communauté universelle, notamment en son exigence de respect des minorités "[18]. Le Président de la République française fait écho à cette réflexion d'un philosophe juriste, lorsqu'il déclare que "nul ne peut rester insensible à la sourde tragédie qui se déroule encore, sous nos yeux, sur tous les continents : la disparition lente de cultures et de langues minoritaires laminées par les mouvements dominants"[19].

Cette élaboration théorique menée sur le plan mondial a inspiré un texte vite devenu du droit positif, à savoir la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires de 1992. Celle-ci en effet n'attribue ni droits individuels ni droits collectifs à des bénéficiaires désignés. Dans cet texte, les Etats considèrent que les langues régionales ou minoritaires sont un bien commun européen, puisqu'ils affirment que "la protection des langues régionales ou minoritaires historiques de l'Europe, dont certaines risquent au fil du temps de disparaître, contribue à maintenir et à développer les traditions et la richesse culturelles de l'Europe". Les engagements à la carte qu'ils prennent visent à créer de manière adaptée des conditions juridiques et sociales permettant la préservation de ces langues et par là donnant un sens concret à l'affirmation du droit de les pratiquer.

Conclusion

Le refus de la France, avec quelques autres Etats, de ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires tend à prendre valeur d'exception dans le processus de construction européenne. Dans cette attitude contraire à sa rhétorique mondiale sur la préservation des différences, la France porte atteinte à sa crédibilité. Elle perd aussi son rôle de modèle pour les autres Etats. "Il est donc dommage que la France n'offre pas en la matière un modèle plus positif et encourageant, particulièrement pour nombre de pays européens où se posent pourtant des questions bien délicates"[20]. Ce regret est d'autant plus justifié que la démarche empruntée par les auteurs de la Charte, contournant la question des droits comme celle des minorités, se voulait compatible avec l'ordre juridico-politique français. Au surplus, la coexistence entre la langue nationale et les langues régionales "existe d'ailleurs bel et bien aujourd'hui en France, mais simplement de manière officieuse, puisque la législation française répond en très grande partie aux exigences posées par la Charte du Conseil de l'Europe"[21].

Ainsi arc-boutée sur une formulation rigide de ses principes républicains, imposée par le Conseil constitutionnel, la France empêche la formation d'un ordre juridique européen unifié sur la question de la préservation de la diversité culturelle. Elle s'oppose ainsi à l'émergence en matière de droits culturels d'un droit régional obligatoire comme l'est la Convention européenne des droits de l'homme de 1950. Le besoin s'en fait pourtant toujours sentir, encore en certains endroits pour des raisons de sécurité publique ou de stabilité politique, mais plus fondamentalement pour des raisons d'identité culturelle de l'Europe. L'Europe n'existe que dans et par sa diversité, historiquement constituée entre les Etats et à l'intérieur des Etats. Il n'y a de construction de l'Europe que dans la préservation de cette diversité. C'est le grand défi que doivent relever les institutions européennes mais aussi chaque Etat membre, si du moins il s'agit, de faire œuvre légitime au profit de tous et de faire œuvre durable.

 

 

[1] La question des minorités en droit international fait l'objet d'une littérature considérable. On se contentera d'indiquer les dernières publications, soit : Gaetano Pentassuglia, Minorités en droit international, Editions du Conseil de l'Europe, 2004, et Peter Kovacs, La protection internationale des minorités nationales aux alentours du millénaire, éditions Pédone, Série Cours et Travaux de l'Université, n°5, 2005.

[2] Allemagne, Arménie, Autriche, Croatie, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, Hongrie, Liechtenstein, Norvège, Pays Bas, Royaume Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède et Suisse.

Sur la Convention - cadre, voir Du contour au contenu - cinq années de suivi de la Convention - cadre pour la protection des minorités nationales, Editions du Conseil de l'Europe, 2004.

Sur la Charte, voir Jean-Marie Woehrling, La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires - Un commentaire analytique, Editions du Conseil de l'Europe, 2005.

[3] Les neuf Etats suivants ont refusé de ratifier la Convention - cadre : Andorre, France, Géorgie, Grèce, Islande, Lettonie, Luxembourg, Monaco et Turquie.

[4] Krzysztof Drzewicki, "A constitution for Europe : enshrining minority rights", OSCE Magazine, march 2005, pp. 19 ss.

Sur le rôle du Haut-Commissaire aux minorités nationales, voir Yeorgios I. Diacofotakis, Expanding conceptual boundaries, The High Commissioner on national minorities and the protection of minority rights in the OSCE, Ant. N. Sakkoulas et Bruyant, 2002.

[5] Cf. Geneviève Koubi, "Réflexion sur les distinctions entre droits individuels, droits collectifs et 'droits de groupe' ", in Du droit interne au droit international: le facteur religieux et l'exigence des droits de l'homme. Mélanges Raymond GOY, Publications de l'Université de Rouen, 1998, p. 105 à 117

[6] Voir notre étude "Le droit européen des minorités", in Alain Fenet, Geneviève Koubi et Isabelle Schulte - Tenckhoff, Le droit et les minorités - Analyses et textes, Bruylant 2000, 2° édition, pp. 133 - 148.

[7] Nicolas Levrat, "Pourquoi les minorités ne sont pas des sujets de droit", Le droit saisi par le collectif, dir. Thomas Bern, Bruylant, 2004, pp. 59 - 93.

[8] Cf. notre étude, "La France, nation ethnique", in Du droit du travail aux droits de l'humanité - Etudes offertes à Philippe-Jean Hesse, Presses universitaires de Rennes, 2003, pp. 311 - 336.

[9] Cf. notre étude, « Le droit français des différences à l'épreuve de la langue », in Denis Lacorne et Tony Judt (dir .), La politique de Babel - Du monolinguisme d'Etat au plurilinguisme des peuples, CERI, Karthala, coll. Recherches internationales, 2002, pp. 31 - 86.

[10] Rapport public du Conseil d'Etat 1996, Sur le principe d'égalité, Etudes et documents, 48, La Documentation française, p. 71.

[11] Cf. Rémy Hernu, Principe d'égalité et principe de non-discrimination dans la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Bibliothèque de droit public, tome 232, 2003.

[12] Sur la question des droits culturels voir les travaux de Patrice Meyer - Bisch, notamment, Le corps des droits de l'homme, Editions universitaires, Fribourg Suisse, 1992 ; également Geneviève Koubi, "Les droits culturels: un nouveau concept ?", in Savoir innover en droit -concepts, outils, systèmes, Hommage à Lucien MEHL, éd. La Documentation française, 1999; p. 241 à 251.

[13] Texte de l'article 27 : «Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue».

[14] Il en va de même de l'article 30 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, adoptée en 1989.

[15] Résolution 47/135, du 18 décembre 1992.

[16] M. Jacques Chirac, 32° Conférence générale de l'UNESCO, Paris, 14 octobre 2003, Documents d'Actualité Internationale, n° 24, 15.12.2003, pp. 858-859.

[17] Cf. article premier de la Déclaration sur la diversité culturelle : "...Source d'échanges, d'innovation et de créativité, la diversité culturelle est, pour le genre humain, aussi nécessaire que la biodiversité dans l'ordre du vivant. En ce sens, elle constitue le patrimoine commun de l'humanité et elle doit être reconnue et affirmée au bénéfice des générations présentes et des générations futures".

[18] Patrice Meyer-Bisch,, op. cit., p. 213-214..

[19] Intervention de M. Chirac, lors de la réception donnée en l'honneur des peuples amérindiens, le 23 juin 2004, (http://www.elysee.fr magazine/actualité)

[20] Guy De Vel, Directeur général des affaires juridiques du Conseil de l'Europe, La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la France - Quelle(s) langue(s) pour la République ? Le dilemme diversité/unicité, Editions du Conseil de l'Europe, 2003, p. 7.

[21] Florence Benoît-Rohmer, ibidem, p. 10.

 


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